城市化发展进程中“城中村”改造面临的问题及解决对策

王雅男 于洋航

摘 要：“城中村”是城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制相对滞后造成的特殊现象。从乡村向城市转变过程中，因土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制，没有完全纳入城市统一规划、建设和管理，“城中村”许多方面仍保留了农村特征。本文结合城市化发展进程中 “城中村”改造的实际情况，分析了 “城中村”改造中存在的问题及成因，并对“城中村”改造中出现问题提出了具体解决措施。

关键词：城市化 城中村 改造

[JP2]“城中村”是我国城市化发展进程中出现的一种特殊的现象。从1978年改革开放开始到现在30多年间，“城中村”在一些经济发达的大中城市（如珠三角、长三角、环渤海、直辖市、省会城市等）中迅速扩张，一些分布在城市周边的农村被纳入城市建设的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”。“城中村”的内部缺乏统一的规划和管理，房屋从规划到建设都是村民一手包办，他们扮演了设计者和建设者双重角色。“城中村”中的房屋高低不等，奇形怪状，房屋周边环境脏乱差、人流混杂、治安混乱，“城中村”完全游离于城市管理体制之外。从地域角度上讲，它属于城市的范畴。从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素，具有城市与农村的双重特征。如何进行“城中村”的改造，加快城市化发展的进程，是政府城市建设关注的问题，也是理论界热议和讨论的主要话题。[JP]

一、“城中村”改造的必要性

（一）城市化发展进程中“城中村”的形成

“城中村”是在我国城市化发展进程中产生的特殊产物，是在我国特殊的国情和特殊的土地所有制背景下产生的特有现象。随城市郊区化[1]、乡村城市化的迅猛发展，为保证城市建设用地，被包围或纳入城市建设用地范围的原有农村聚落，被称为“城中村”，是具有明显城乡二元结构的地域实体。

1“城中村”的界定

“城中村”是指存在于城市规划区范围之内，但在管理上仍属于农村集体所有制的村庄建设用地和地域。“城中村”是城市化发展进程中城市周围乡村经济不断发展，农村原有的区域、人员和社会关系等就地保留下来。而“城中村”中的村民则以土地、土地附着物以及城市工业化经济所带来的利益为自己生活的来源，由农村原有的血缘和地缘关系为基础，逐步向业缘关系和契约关系为基础过渡中形所成的社区[2]。

2“城中村”的形成

“城中村”形成的原因是多样的，具体可以从几个方面来叙述

（1）农村土地集体所有制和宅基地政策是形成“城中村”的重要制度条件。农村土地集体所有制和宅基地政策，以土地为核心把村民捆绑在一起，形成了一个利益共同体，大家依靠本村土地共富共荣。

（2）在中国的传统社会中，特别是在中国的农村有强烈的地缘和宗族观念，各种观念之间的相互碰撞构成了“城中村”存续的社会心理条件；同时，随着社会经济的发展和城市化进程步伐的加快，外来人口增加，房价大幅度上涨，使得“城中村”私房出租成为一个利益丰厚的产业，这是“城中村”得以发展的社会条件。

（3）早期的政府对“城中村”认识不足，对“城中村”的发展估计不足，缺乏及时有效地的规划和调控。政府没有及时拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返，使“城中村”的现象称为现实。

（二）在城市中开展“城中村”改造的必要性

“城中村”改造作为一项民生工程，牵一发而动全身。从微观的角度来看，“城中村”可以让其中的居民通过城市的改造，真正融入城市生活，享受城市化的好处，享受城市配套公共服务和公共福利，同时实现治安环境和居住环境的改善，提高生活质量。从宏观的角度说，“城中村”改造还可以实现城乡联动、城乡统筹发展，释放大量被浪费的空间，提升了城市综合实力，同时带动了被改造地段周边的经济和商圈的发展。

随着城市化的发展，城市要求整洁的市容市貌，安全的城市环境和舒适的生存空间，可是“城中村”的存在，却阻碍了城市发展，严重影响了城市化发展的进程。“城中村”的存在与城市发展之间存在着难以消除的矛盾。城市化发展进程中的主要问题，全部集中体现在“城中村”，并在“城中村”不断的发展蔓延。

（1）“城中村”的民房相互结合，道路两侧污水横流，道路拥堵不堪，占道经营者比比皆是；

（2）制假造假，黄赌毒泛滥，“城中村”逐渐成为了一个滋生罪恶的温床；

（3）“城中村”的出租房价格低，许多外来务工人员都聚集在“城中村”里。

（4）城中村暗藏黑窝点、黑作坊的现象屡见不现，根据近年媒体报道的情况来看，绝大多数的制假造假的黑窝点都聚集在“城中村”和城乡结合部，有的“城中村”甚至成为了盗窃物品的销赃点。由于城中村靠的是“出租经济”，其本身存在的问题也比较多，为黑窝点的藏身提供了条件。

更重要的是，外来务工人员因为要减少其生活的支出，而选择使用一些廉价的煤。劣质煤的使用造成了城市环境质量的下降，也使“城中村”成为了近年来火灾频发的地方。在“城中村”一旦发生火灾，就容易造成群死群伤的事故，“城中村”几乎集中体现了城市化过程中存在的所有问题。

“城中村”所存在的問题只是一个国家在城市化进程中遇到问题的一个缩影，“城中村”就像存在于大城市中的一个小型社会，它们有自己的生活方式和生活的习惯。虽然我们的社会是一个多文化和多元素共同发展的社会，但是在面对飞速发展的城市化进程，“城中村”的存在与现代城市的发展似乎显得格格不入。要实现城市的现代化发展，对“城中村”的改造刻不容缓。

二、城市化发展进程中“城中村”改造面临的问题及成因分析

（一）“城中村”改造面临的问题

1.暴力拆迁

暴力拆迁是指拆迁方通常采用断电、断水、恐吓等暴力行径强迫居民搬离所居住的房屋。它不是一个新名词，它广泛的存在于全国各地的城市改造项目中。暴力拆迁的存在，严重损害了广大居民的合法权益，威胁居民的人身安全。从新闻报道中可以了解到，全国几乎每天都有强拆事件在发生，居民为保护自己的合法权益而丧生的事也时常发生。

2.拆迁难度大

“城中村”的改造难免会存在房屋赔偿的问题。而在某些改造的工程中，因为拆迁方和居民就房屋赔偿款的问题没有达成一致，或是个别极少数的居民认为房屋的赔偿款较低，没有达到他们要求。致使拆迁方在拆迁房屋的过程中受到村民的阻挠和破坏，加大了房屋拆迁的难度。

3.开发商自身经济局限

因为开发商自己本身的经济问题使房屋建筑期延长，致使“城中村”回迁房延期交付，这严重的损害了居民的利益。同时，回迁房的延期交付也在回迁居民中引起了一定的恐慌，给其他的改造项目造成不必要的障碍。

4.被拆迁居民的生活缺乏社会保障

“城中村”的村民大都是一些失地农民，若失去了出租房这个唯一收入来源，他们的生活难于保证。他们本身的文化素质较低，有的村民年龄也较大，就业成为一大难题，他们也享受不到任何社会保障，所以，他们未来的生活是政府在改造“城中村”的计划中应充分考虑的。

三、城市化发展进程中“城中村”改造的对策与措施

（一）规范拆迁公司的拆迁行为，保证“城中村”村民的利益

拆迁作为“城中村”改造项目的重点，它的顺利进行，直接关系到整個改造项目的进度和发展。但是，目前“城中村”的拆迁都是由开发商交付给一些小型的或无证的拆迁公司进行拆迁，这也是为什么暴力拆迁频发的原因之一。

1.拆迁公司应以注册公司的形式出现，按照资格等级承担任务

主管部门应该加大对拆迁公司的监管，通过注册公司的形式，对拆迁企业实施有效的监管。根据拆迁公司等级的不同，其所承担的拆迁任务也要有所不同。

2.政府应出台相关的法规，规范拆迁公司的行为

政府应该制定相关的法律法规，规范拆迁公司的拆迁行为，杜绝暴力拆迁。

例如，河北省石家庄市的《城市房屋拆迁企业资格管理办法》[3]，它要求拆迁企业要获得《房屋拆迁资格证书》，才能承担拆迁任务。拆迁企业拆迁前，要接受拆迁人委托，对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施拆迁补偿、安置协议，才能组织拆除房屋及其附属物。同时，拆迁主管部门对取得拆迁资格企业的拆迁活动，要进行监督检查，对不符合原定资格等级条件的公司，将会受到降级或者注销《房屋拆迁资格证书》的处理。

3.提高拆迁人员的素质

组织相关职业资格考试，以相关的拆迁流程和拆迁法律为考试内容，组织拆迁公司的员工进行考试，通过考试，提高拆迁人员法律意识和综合素质。实行持证上岗，对由于违规行为被撤销上岗证的人员，不得再从事拆迁工作，并对其所在拆迁单位进行降级处理。

（二）因地制宜，根据市场价格与未来市场的发展，制定出有利于保证村民生活的合理政策

“城中村”改造要贯彻“以人为本”的观念，土地征用制度的制定要权衡政府与村民的利益，更多地考虑作为弱势方的村民，这并不意味着需要政府有太多的利益损失，只需政府找到合理的运作机制，并能够保障失地、失房村民的利益，保障他们生活。

珠海在“城中村”改造中，制定了“拆一、免二”的政策，吸引开发商。即开发商每拆一平米旧房可以免交二或三平米建筑面积的地价，鼓励开发商拆旧房盖新房，政府规定除“城中村”改造外，三年内城区内不再新批房地产用地。这样既约束了开发商在城区边缘占用耕地，使城市从内向外围扩展，又加速了“城中村”改造的速度。

按这样的措施改造“城中村”，不仅避免了暴力拆迁的存在，同时保障了村民的合法权益，也为村民日后的生活保障奠定了坚实的基础，使村民真正的转变了生活，融入到现代城市的生活之中。也真正实现了政府对“城中村”改造的初衷。

（三）政府加强监管，按时按质建好回迁房

开发商要积极探索新的融资渠道，政府加大引导，开发商充分利用已有的投资或融资平台，增加回迁安置房建设资金筹集。

开发商与政府签订相关的协议，以保证回迁安置房按时交付使用。同时，政府要加强对回迁房的监控与管理，对不按期建设回迁安置房或擅自延长回迁安置期限的开发商，应限制其参加新项目的开发建设，并根据相关的政策和法规，给予一定的处罚。

“城中村”改造作为城市化发展进程中的一项重大的民生工程，它涉及村民的福祉。而回迁安置的建设则是这整个项目中的重中之重，它担负着政府和人民对未来新生活的美好向往。同时，它作为城市化发展进程中的重要一环，是提升城市综合实力的重要保证之一。

（四）以开发商为主，政府为辅，鼓励失地居民再就业

从世界各国的发展过程来看，世界上任何一个国家从不发达转变为发达或较发达国家，必须经历城市化发展的进程。但是，城市化发展进程对于处在经济转轨时期的中国而言，所要面临的重要问题就是怎样解决城市化发展进程中从农业中析出的劳动力的就业问题，怎样使这些被征用土地后的居民的生活水平较征地以前提高而不是降低。

“城中村”是在城乡二元体制下形成的，针对“城中村”的形成原因，“城中村”的改造要考虑村民的就业，要将村民纳入就业教育与培训计划，倡导自主创业，自立富强，使他们尽快适应“城中村”改造后的身份及环境上的转变，适应社会生活的转变。

在改造的拆迁安置补偿方案中，政府应注重重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金。保证失地村民的日常生活，帮助村民自立致富。建立“城中村”人员失业登记和就业服务制度。政府出台优惠政策鼓励征地企业因地制宜创造就业岗位，优先让村民就业。例如，开发商若开发集商住为一体的物业，则开发商可以为村民提供诸如保洁、保安、物业管理等工作岗位。这样一来，失地、失房的居民今后的生活有所保障，实现“住有所居、病有所医、老有所养”。减轻了政府和社会保障的压力。

参考文献：

[1]向德平.《城市社会学》 武汉大学出版社 2002年12月1日.

[2]陈湛.《城市化进程中的城中村问题研究》 云南大学出版社 2009年.

[3]金心异.《深圳转型：城市治理模式的革命》 海天出版社 2010年8月.

[4]孟祥林. 城中村城市化与村民市民化面临的问题与对策 《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》 2010年第 6期.

[5]夏正兴.新加坡城市规划建设管理的经验及启示 《无锡经济》 2007年9月30日.

注释：

1.城市郊区化是指就是城市在经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散的阶段，它表现为人口、工业、商业等先后从城市中心区向郊区迁移，中心区人口出现绝对数量的下降。

2.杜君，韦小青. 《“城中村”概念界定的研究》 《现代企业文化》 2009年第33期.

3.《河北省城市房屋拆迁企业资格管理办法》 2004年.[FL）