发展型社会政策视角下中国农村养老问题探究

摘 要：随着现代化的发展，人口老龄化的问题已日益显现，人口年龄结构与经济社会的发展状况之间存在诸多矛盾，产生了诸多问题。传统自助型的家庭养老形式已经不断弱化。为了应对老龄化问题，我国出台了几项老年人社会保障的政策，特别是近几年来试行的“新农保”政策。虽然政策的推行在一定程度上缓和了一些问题，但是从发展型社会政策的视角出发，这些政策的实施还是存在一定的问题，可能没有坚持以人为本的原则，公众参与的程度低，也没有考虑到经济与社会的长远发展。这就要求相关部门在政策制定的过程中从发展的视角出发来制定符合国情的福利制度。

关键词：老龄化；农村养老；社会保障；“新农合”；发展型社会政策

作者简介：蔡晓丽（1988-），土家族，女，湖北恩施人，云南大学公共管理学院社会学专业11级研究生，研究方向为社会学理论。

[中图分类号]：C91 [文献标识码]：A

[文章编号]：1002-2139（2013）-9--02

一、人口老龄化背景下的养老问题

迄今为止，全球的大多数国家都已经成为人口老年型国家。老龄社会是一个不可逆转的趋势所在。根据联合国的评判标准：当一个国家60岁以上人口占本国人口的10%，或者65岁以上的人口占本国总人口的7%时，即可认为该国已经步入人口结构老龄化国家的行列。第六次全国人口普查显示2010年底我国60岁及以上老年人口就已超過10%；农村老年人口是城市老年人口规模的1.69倍。农村老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年。1中国是世界上人口最多的国家，与其他国家的情况不同，我国的人口老龄化的发展速度快，人口基数大，且呈现出城乡倒置的特点。

人口老龄化是人口转变的过程趋势。老龄问题是人口年龄结构与经济社会发展之间的矛盾。在中国社会的前进道路上，养老问题是农村社会发展过程中的重要问题之一。随着人口老龄化程度加深和传统家庭结构的转变，养老功能从家庭向社会转移。自古中国的养老模式都是以家庭养老为主——“养儿防老”。随着我国计划生育政策的实施，家庭结构由扩大家庭向核心家庭转变，家庭中的子女数量逐渐趋为1—2人，这就将出现少子老龄化。与此同时，农村80岁以上的高龄老人的数量也将快速增加，高龄老龄化的态势将不断增强。农村少子老龄化与高龄老龄化双重问题，将使中国传统的家庭养老模式很难运行下去。而且由于子女少、离得远及自身高龄化导致的体力下降，农村老人企图在子女帮助下或依靠自身能力来种植土地进行自我养老，也变得越来越不可靠2，农村家庭养老功能不断弱化，养儿防老变成泡影。另外，人口流动的加快带来了“民工潮”的高涨，但由于长期受到二元社会结构和家庭经状况等因素的影响，农村劳动力进城务工时只能把父母和妻儿留在家乡，这样就形成了农村留守老人这一特殊群体。这些农村留守老人的生活很艰辛：一是虚弱的老人们除了看好房子、子孙外，还要耕种田地；二是有些老人有病不能得到及时的医治，并且生病时无人照料；三是精神生活单一。绝大多数留守老人的生活水平并没有因子女外出打工而有所改善，子女赡养“重”物质而“轻”精神，留守老人的精神需求在家庭内外均很难得到满足。3养老保险是农民寻求生活保障的基本形式之一。

二、我国针对农村养老问题的政策措施

农村社会养老保障体系由社会救助（最低生活保障制度和五保供养制度）、社会保险（社会养老保险、被征地农民社会保障、农民工社会养老保险）、社会福利（机构供养服务、社区养老服务、高龄老人生活津贴）三大项目构成。而农村养老保险制度是养老保障体系的核心。4

随着社会的急剧转型，传统的农村养老保险体系以及以家庭养老为主的养老模式已经很难满足社会需求。2003年，劳动和社会保障局下发了《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村社会养老保险的通知》，由此开始了寻求和探索新型农村社会养老保险之路。2009年9月1日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定：“2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”。

过去的“老农保”主要是农民自己缴费，而“新农保”是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式。“新农保”在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。根据规划，将于2020年前实现所有农民都享有“新农保”。

三、目前农村养老政策存在的问题

现今，在我国最值得关注的可能是在“新农保”方面。首先，“新农保”缴费标准偏低，政府补贴因缴费档次选择不同而不同。“新农保”政策为了鼓励农民参保，财政补贴不一样，财政对于越高缴费档次的农民补贴越髙，这样就使得不同层次群体退休后领取的养老金差别很大，这种方式会进一步拉大贫富差距水平。其次，养老金不能满足农民养老生活的需要，虽然部分农产品可以自给自足，但物价和市场因素的影响，使得农民领取的养老金并不能够完全满足日常生活的需求，这是很多农民不参加“新农保”的重要原因之一。最后，强制规定的弊端。随着农民权利意识的提高，强制性的参保政策将会降低其参保意愿。5

在社会救助方面，很多农村老年人口都未享受到农村最低生活保障。这是因为很难确定农村低保对象的标准，筹集农村最低生活保障资金的途径不规范，农村最低生活保障制度的保障提供形式单一。

在社会福利方面，2001年在全国开展了以建设社区老年福利服务设施为主要内容的“星光计划”6。但是偏远落后的农村地区的经济发展落后，使得社区养老服务缺乏足够的经济资源。养老资金投入不足是障碍农村养老发展的一个主要因素。农村社区老年人的基础建设设施远远落后于城市，普遍的养老服务基础设施主要还是针对五保老人的供养机构，并且满足农村老年人精神文化需求的服务举措很稀少7。

四、发展型社会政策视角下的农村养老问题

中国发展研究基金会报告（2008年9月）将发展型社会福利体系界定为教育保障、就业保障、基本生活保障、养老保障、健康保障、住房保障和其他保障等七个组成部分。这些内容与中央提出的“十二五”规划中的公共服务内容基本符合，国务院虽然在“十二五”规划中没有十分明确地提出发展型社会福利体系这一概念，但在具体工作中已经涉及和做到了这些方面。8

过去，人们把社会政策看成是一种负担，现在人们则开始从社会投资与社会资本的角度来重新认识其作用。传统上的社会政策主要是为了稳定社会或维护社会公平与公正，而现在的社会政策则是为了可持续发展战略的实现。社会政策所关注的对象不仅仅是老弱病残等社会弱势群体，也包括了非贫困者。人是经济和社会发展的最终动力，这就要求社会政策把社会成员的全面发展需要作为首要的目标，将人作为社会最重要的资本进行投资。发展型社会政策的目标是消除或减少那些会使人陷入不幸或困境的因素，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障，这是于事无补的。

在应对农村老龄化的问题上我们也应遵循发展型社会政策的原则，运用发展的眼光来减少风险发生的概率。对农村老年人福利的提供既不能完全依赖政府，也不能单靠市场，而是需要构建一种积极的社会政策，使社会各个组成部分都能够在福利体系中充分发挥作用。这种积极性社会政策将传统的属于经济政策范畴的“发展”概念引入分析的中心，彻底改变了经济政策唱主角、社会政策当配角的传统社会政策观。9

现今，农村老年人没有参与到社会保障制度的制定上来，制度在制定过程中并没有把民众放在首位，政治精英们为博取选票，多数都会忽略大部分农村贫困人群的迫切需求10。“公共政策从精英流向到大众，它们并不源自大眾的愿望与要求，精英们塑造大众舆论而不是大众塑造精英们的意见。”科恩曾深刻地指出：“每个杰出人物都认为只有他才能认识群众的真正利益，因为群众自己不能认识。这种假定是错误的，在某种程度上他们可能简单易知，但就大部分而言，社会成员的利益处于冻结状态，甚至他们自己也只有在选择的过程中才会知道。”11

在社会政策的制定过程中，精英们并没有从整体的角度出发，没有综合考虑农村的现实环境，因而制定出来的政策未必适合农村的社会发展，也未必能得到民众的支持和认可。就像“新农合”中，强制性的参保政策将会降低他们的参保意愿。因此，在制定社会政策时应把支持和满足社会成员的发展需要作为出发点，从整体角度出发把公民参与作为整个过程的一个必不可少的要素。民主参与能使每个人都有机会表达各自不同的意见，通过理性沟通达成共识。民主政策可以防范因政府政策失误而导致的政策灾难， 还能有效地保护社会福利资源。12

另外，发展型社会政策强调用发展的眼光看待问题，立足长远。“新农保”政策为了鼓励农民参保，对每位人群的财政补贴不一样，对于越高缴费档次的农民补贴越高，但生活中只有那些较富裕的农民才会选择较高档次的缴费标准，生活水平相对低下的农民只能选择较低档次的标准，这也会导不同层次的群体退休后领取的养老金数额相差很大，这种补贴方式为将进一步拉大贫富差距。

建立社会投资国家的基本原则是尽量在人力资本上进行投资，而不是给予直接的经济援助。正如阿马蒂亚·森所所说的一样，一个人有能力选择自己有理由珍视的生活的自由，这才是实质性自由。为了能实现实质性自由，社会政策就必须以增强人们的可行能力为最高目标，所谓可行能力是指一个人“有可能实现的、各种可能的功能性活动组合”，而“功能性活动”是反映“一个人认为值得去做或达到的多种多样的事情或状态。”13因此在老年人社会保障方面不仅应该强调对其的经济援助，而更应该注重个人可行能力的培养。在农村老年人群体中，他们不仅仅是经济贫困，更重要的是精神困乏和压力巨大。在城镇有较好的公共娱乐设施供老年人娱乐，而在农村老年人可能只能以电视为伴，并且在民工潮的趋势下他们有可能孤独寂寞到死。因此发展老年人的生活技能，培养他们多方面的兴趣爱好，以及建立完善的保障老年人生活的基础设施是当务之急。

发展型社会政策是致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障。在很多时候，社会政策都有可能会产生“亡羊补牢”的效果。现今的决策层应该意识到农村老年人存在的问题，应该积极的应对此问题，并采用积极的社会政策来尽量避免或者减少老龄化带来的更加严重的后果。不仅仅是为他们提供基本的生活保障，而更应该重视他们的精神生活，以及在他们这一阶段所面临的除经济方面的其他需求。

发展型社会政策既强调整体性及全面性的实践策略，也强调特殊性及针对性的社会干预，通过实现整体性进步和积极差别性对待的统一，完成对传统社会政策的超越14，建立适合国情的福利模式是国家实施管理的根本需求。社会保障或广义的社会福利建设是社会安定的基础，也是最有效的、最基本的社会管理形式。一个好的福利模式应该致力于社会关系的平衡和社会基础的构建，而不单单是解决养老、医疗、失业、社会救助等等事务性问题。福利建设具有无可替代的社会功能，它可以增强社会团结，降低社会冲突的强度和发生率，促使社会朝着和谐的反方向发展。完善的福利建设是发达国家与发展中国家都必须要走的道路，只是在于模式不同罢了。

参考文献：

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4、张丹，张园.农村社会养老保障现状分析[J]. 西北人口，2012（4）.

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