林业综合行政执法的实践与启示

郑有治

摘 要：分析尤溪县林业行政执法现状和问题，提出林业综合行政执法的主要做法与运行机制，总结实施综合行政执法的主要成效和启示，为深化林业行政执法改革提供借鉴。

关键词：行政执法；对策；启示；林业

中图分类号 F307.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）09-108-03

尤溪县位于福建省中部，地处中亚热带，自然条件优越，森林资源丰富，是全国南方集体林区重点林业县，也是国家林业局确定的集体林区林业产权制度改革试点县和全国林业综合执法第二批试点单位。全县下辖8镇7乡，249个村委会，12个居委会，总人口42.5万人，土地总面积34.2万hm2，其中林业用地面积21.27万hm2，森林覆盖率73.3%。2012年林业总产值59.98亿元，林业是尤溪经济社会发展的重要公益事业和主导产业。随着集体林权制度改革的不断深化，林业经营主体呈现多元化、经营形式多样化、林权结构分散化的新格局。在新的形势下，森林资源保护管理面临的新情况、新问题越来越多，这就需要改变以往执法方式，走上综合执法的轨道，推进森林资源保护管理目标实现的最优化。

1 原有林业行政执法存在的主要问题

实施林业综合行政执法以前，林业行政执法的方式多种多样，有委托执法、专业执法等等，虽然都为森林资源的保护和林区秩序的安定稳定做出了一定的贡献。但也存在着一些突出的问题。

1.1 执法力量分散 林业行政主管部门是林业行政执法的主体，内部设立了多个职能机构，按照职能委托相应的执法权，造成可以行使执法权的机构过多，从而导致执法力量分散，降低行政执法效率和力度。

1.2 执法职权不清 林业检查站、林政稽查队、林业站等执法队伍执法职能交叉，执法责任不清，缺乏协调统一，往往出现“有利互相争”、“无利互相推”的现象。

1.3 保障机制不顺 林业行政执法单位大部分列为自收自支事业编制，没有财拨工资和办案经费，只能在罚没款上缴按一定的比例返拨相应的经费，造成执法单位经费严重不足。有的只能以罚代刑，维持生计，纵容了违法现象的滋生，影响执法质量和执法效果。

1.4 素质参差不齐 林业行政执法队伍中有临时工、合同工等，法律知识相对薄弱，加之有的不注意学习积累，很容易造成执法不合法、执法不公等现象；少数执法人员甚至没有办理过行政案件。这些问题的存在在一定程度上影响了林业法律法规的全面贯彻实施。

1.5 监督不够到位 林业行政执法和监督机构不完善，县林业局虽明确了执法监督机构和人员，但在实际工作中大多数的执法监督是由相应执法职能机构承担，其承担执法任务的单位自己监督自己，力度和效果明显达不到规定要求，缺乏必要的监督和制约机制。

2 林业行政执法改革的主要对策

长期以来，林业行政执法任务繁重，多头执法、职权交叉和行政执法机构膨胀等问题比较突出。2005年，尤溪县委、县政府对实施林业综合行政执法工作高度重视，下决心相对集中林业行政处罚权，合理调整、配置林业行政执法力量，以达到精简机构、精简人员、服务社会的目的。根据国家林业局试点工作要求，本着两个相对分开、权责一致和精简、统一、效能的基本原则，科学制定方案，认真组织实施。

2.1 严格职权划分 县林业局将法律赋予的林业行政处罚权，集中归并委托给林业综合行政执法大队一家行使。除森林公安机关按国家林业局授权代行的林业行政处罚权外，其他机构不再承担行政执法任务。林业综合行政执法大队的主要职责是：检查和监督林业法律、法规、规章的实施；负责木材和野生动植物及其产品的运输检查、植物检疫证件查验；负责查处各类破坏森林、林木、林地，非法经营、加工、运输木材及其产品、野生动植物及其产品，违反规定生产、经营林木种子、苗木，违反规定进行野外用火，违反植物检疫和病虫害防治规定等林业行政案件；协助林业主管部门做好林业法律、法规、政策宣传；负责林业行政案件举行听证会议有关工作；负责林业行政复议、诉讼案件事务工作；承担群众控告、举报件调查；承担县人民政府、县林业主管部门交办的其他工作。对案情复杂、社会危害大、查处难的林业行政案件可与森林公安联合办案，加大查处力度。

2.2 科学设置机构 林业综合行政执法大队为县林业局直属机构，拟副科级事业单位。内设综合股、法制股和15个中队（1个直属中队和14个基层中队），各股、中队为正股级规格，各中队为执法大队派出的不具有法人资格的机构。中队根据木材流向，以乡镇为基本单位划分中队辖区，辖区内经省政府批准设立的林业检查站由相应基层中队管理，基层中队按辖区行使行政处罚权，办公场所设在所在地林业站。

2.3 合理设定岗位 2005年4月，经县编制委员会批准，核定编制80名（约每0.33万hm2林地配1人）。林业综合行政执法大队将林业检查站、林政稽查队合并在内，人员从林业内部从事林政执法现持有执法证的人员中经考核、竞聘上岗、择优录用。林业综合行政执法大队设大队长1名，主持执法大队全面工作；副大队长2名，协助大队长工作；股长2名；各中队设中队长1名，由所在地林业站站长兼任；副中队长1～2名，辖区内设有经省政府批准的林业道路检查站的增设1名副中队长。人员岗位设置侧重基层中队，中队人员规模根据其辖区工作量大小配备。执法大队副股级以上职务由县林业局任免，一般工作人员由执法大队聘任；除重大决策外，一般性工作和一般工作人员由执法大队指挥、调度。

2.4 保障经费供给 林业综合行政执法大队实行“收支两条线”管理。罚没等款项收入全额上缴县财政，费用由县财政拨付。执法大队实行财政二级预算，即县林业局下的一级核算单位。人员工资、奖金、福利及经常性费用等每月核拨，工资由县国库统发；专项经费由执法大队专题申请解决。

2.5 强化执法管理

2.5.1 实行持证上岗制度 队员应具备廉洁奉公、忠于职守、熟悉相关法律和业务知识，具有工作所需的文化程度等条件，并经省人民政府或国家林业局培训考试合格后持证上岗。为保证执法队伍素质，凡未取得执法资格的队员，不得上岗执法。

2.5.2 严格考核制度 林业综合行政执法大队建立健全岗位责任制、目标管理责任制，其工作实绩按年度考评。根据考核情况确定奖惩标准，对连续2a考核不称职的，取消其执法资格，并予以解聘。

2.5.3 实行轮岗、交流制度 中队领导定期、不定期相互交流，普通队员根据岗位需要适时交流。在一个执法区域内，原则上最长不超过2a。中队内检查员和稽查员要经常交流，由中队报大队备案后实施。

2.5.4 建立稽查和监督制度 县林业局设立行政执法监督机构，配备专职督察人员，监察、纠正、查处林业行政执法活动中的违法、违纪违规和不作为的行为。林业综合行政执法大队公开办事制度、办事程序，设立投诉电话，建立值班制度，接受群众投诉和监督；并建立行政执法责任人制度、错案追究制度、错案赔偿制度。

2.5.5 强化监督制度 县林业局职能部门定期对林业综合行政执法大队进行评议考核，评议考核情况报县林业局备案。林业综合行政执法大队的培训、考核、发证和监督等具体工作，由县林业局法制和林政资源管理机构负责组织实施。

2.6 理顺各方关系

2.6.1 正确处理与林业主管部门的关系 林业综合行政执法大队是县林业局的直属机构，林业主管部门与执法大队是领导与被领导的关系。

2.6.2 正确处理与森林公安的关系 森林公安与林业综合行政执法大队在林业刑事与林业行政执法权上相对分开。

2.6.3 正确处理与基层林业站关系 林业综合行政执法大队与林业站同属林业局的下属单位，是林业管理重要的两支力量，只是分工不同。通过加强协作、加强沟通、共享信息、共享资源，降低管理成本，提高行政效率。

2.6.4 正确处理与法制工作机构的关系 县林业法制工作机构是县林业局专司法制工作的机构，与执法大队是监督和被监督的关系。

2.6.5 正确处理与检测机构的关系 法定检测机构提供客观、公正的检测服务，是行政执法的重要技术依托。执法大队在林业行政案件查处过程中需要技术鉴定的，由技术机构承担。技术机构独立开展技术鉴定活动，对其鉴定结论承担法律责任。

2.6.6 正确处理与其它部门的关系 林业行政执法涉及面广、难度大，在违法行为处理上又有局限性和限制性，必须加强与兄弟单位的协作，形成齐抓共管的良好局面。

3 实施林业综合行政执法的主要成效

尤溪县林业综合行政执法大队于2005年5月1日运行。从运行情况看，总体态势良好、过渡平稳、成效明显。

3.1 依法行政意识明显增强 集中行政处罚权的林业综合行政执法大队的成立和运行，不仅改变了以往林业行政执法过程中出现的多头执法、难以协调、不便管理等较为混乱的状况，而且还便于主管部门对行政执法过程的管理和监督。因此，全体执法人员依法行政的意识明显增强，查处的林业行政案件，能够坚持以事实为依据，以法律为准绳；能够坚持程序法与实体法并重，做到程序合法、适用法律法规正确，依法行政，规范执法。到目前为止，仅发生一起行政复议，上级林业主管部门维持；没有发生行政诉讼和行政赔偿案件。

3.2 行政执法权威逐步树立 执法人员在履行职责过程中，能够依法办案，秉公办事，不为情所困，敢于坚持原则，知难而进，树立了良好的形象。在违法行为人抗拒检查，甚至威胁的情况下，执法人员毫不退缩，同违法分子作坚决的斗争，体现了执法人员大无畏的精神，树立了林业行政执法的权威。

3.3 林政资源管理得到强化

3.3.1 源头管理进一步加强 案件涉及木材生产源头的，对源头情况全面追查，依法处理，在源头上堵住资源流失的漏洞。

3.3.2 流通管理进一步强化 针对福银高速公路通车后检查站的验证把关作用削弱这一情况，执法大队加强对林区道路及高速互通口路段的巡查，强化了木材流通领域的打击力度，促使木材运输办证数量明显增加，同时源头林业金费的收入明显增多，对林区秩序的改善取得了较好效果。据统计，总体办证数每车平均增加约20%。

3.3.3 企业管理进一步规范 加强对企业依法经营加工行为的监管，定期不定期对木材加工企业进行1～2次检查，对违法行为较为严重的企业进行重点监管，并对违法行为记录在案，作为企业年审的重要内容，促进加工企业依法经营加工。

3.4 执法联手协作紧密

3.4.1 中队间联手互动 执法大队建立纵向联动机制，统一指挥、调度林业行政执法人员。

3.4.2 与森林公安、交警等部门联手打击 对案情复杂、社会危害大、查处难的林业行政案件组织联合办案，加大查处力度。

3.4.3 与局内部机构联手监管 在查处林业行政案件过程中，发现林业站工作人员伐区管理不到位，检验员不按国标检量等行为，加强与林业站、木材检验复检办公室协作，予以严肃处理，督促工作人员公平、公正履行职责。

3.4.4 与民间护林组织联手合作 如与护林联防协会合作，共同打击违法分子。这样对外形成了更强有力的打击力度，对内协同局有关部门加强了对伐区设计、林木采伐和木材检尺工作质量的检查和监督，使林区秩序的稳定有了一个更为可靠的保证。

4 林业行政执法改革的启示

林业综合行政执法，对保护森林资源，维护林农、业主的合法权益，提高工作效率，维护法律权威都起到积极的作用，为加快林业发展提供有力保障。

4.1 有利于工作效率的提高 林业综合行政执法由于执法权力相对集中，在实际工作中更易于明确其职责，减少扯皮、推诿等现象的发生，有利于森林资源保护管理工作的顺利开展。由于拥有较全的林业行政处罚职能，林业综合行政执法队伍遇到各类林业行政管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，使违法行为得以迅速消除。另外，林业行政管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往往涉及多个林业职能部门和多个林业法律法规的禁止性规范，一个专业执法队伍难以彻底消除这一违章行为。单一的执法队伍依据各自的工作职能权限很难一下子奏效，而林业综合行政执法队伍集各家之能，即可快捷地处理，并能迅速消除其危害，达到提高工作效率，有效地维护林业生产经营秩序的目的。

4.2 有利于维护林农的合法权益 作为代表政府行使林业行政管理权力的职能部门，最主要的就是如何为林农、业主服务好，最大程度地发挥林业的各项功能，使林业管理落到实处，让林农、业主受益。从目前情况看，只有对林业行政管理实行综合执法才能维护好林农、业主的合法权益。一方面，由同一支队伍对各种违反林业法律法规的行为进行处罚，不仅处罚标准能够掌握较一致，做到公正执法，而且还可以有效地避免交叉、多头执法，重复处罚。另一方面，实行综合执法能保障群众正常行使监督权力。执法人员出现了违规违纪行为，群众找得到地方投诉，能有效地行使监督权力。

4.3 有利于更有效地实施行政处罚权 实行林业综合行政执法，一方面可以精简机构，将众多、分散的人员合成一支队伍，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，必然能大幅度地降低政府行政执法成本，减少因多个专业执法队伍所造成的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。另一方面，行政处罚权被相对集中，由综合执法部门实施，工作协调、步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部门之间职能交叉、多头执法、推诿扯皮而产生的行政负面影响，积极主动地履行工作职责。

4.4 有利于建立一支高素质的林业执法队伍 实行林业综合行政执法，首先，保证了林业执法队伍的相对稳定。林业行政处罚职能由综合执法队伍承担，行政执法人员就可以按照有关规定，采取考试、考核等办法，在符合条件的人员中择优录用。这样，自然就把素质低的人员拒在林业行政执法队伍之外，保证了林业行政执法队伍的高起点、正规化建设。其次，有利于林业执法队伍的统一管理。实行林业综合行政执法，不仅能够统一人、财、物的管理，更重要的是能够做到对人员整体教育培训，从政治素质、业务能力、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立林业行政执法队伍良好的社会形象。第三，查处违规违纪强硬有力。由一个部门直接进行管理完全可以避免有令不行、有禁不止的现象，对违规违纪行为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的林业行政执法队伍，既为森林资源保护管理提供了队伍保障，也为树立林业形象打下坚实的基础。 （责编：徐焕斗）