网络调查：人大立法后评估促进公众参与的重要方式

戴激涛 李锦滨

一、问题的提出

为了提高立法质量、保持法规社会适应性的需要，广东省广州市人大常委会日前又出新举，针对修订后施行已逾八年的《广州市大气污染防治规定》，率先向市民发出网上参与立法后评估的邀请，旨在通过拓展向公众公开征集意见和建议的途径，进一步全面掌握法规实施效果[1]。其实，早在2009年9月，甘肃省人大常委会在对《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》进行立法后评估时，就专门在甘肃人大网站上开辟了评估专栏，以了解法规实施情况，访问量达2520人次[2]。作为人大改进立法工作，提高立法质量的新探索，立法后评估邀请民众参与不仅是保障公民知情权、参与权等宪法权利的应有之义，而且是实现党的十八大报告中所提出的“坚持人民主体地位”，“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主”的基本要求。那么，在互联网时代，作为公众参与重要方式的网络调查对于立法后评估的价值与意义何在？公众网络参与立法后评估又应如何常态化、规范化和制度化？这就是本文试图探讨的问题。

二、立法后评估需要公众参与：价值与意义

随着中国特色社会主义法律体系的形成，“后立法时代”的立法后评估日益为各级人大立法工作所重视。2008年，全国人大常委会将“立法后评估”写进工作报告。2010年，全国人大常委会首次启动了立法后评估试点工作，对科学技术进步法和农业机械化促进法的有关法律制度进行了立法后评估试点工作。目前，已经有北京、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、海南、重庆、四川、云南、甘肃、宁夏等省级人大常委会及太原、杭州、宁波、青岛、广州、珠海、武汉、长沙等市级人大常委会已经或者正在对地方性法规进行立法后评估。从本质上来说，立法后评估是立法活动的延续，评估对象是法律、法规及其所确立的制度与规范，评估所依据的信息资料是法律、法规的实施情况及公众的认同感，目的是提高立法质量[3]。从各地实践来看，地方人大的立法后评估大多是在地方性法规实施一段时间后，采用多种方式对法规的执行情况、实施效果、总体质量等方面进行综合分析评估，类似于对已经施行的法规进行“体检”[4]，有的地方还形象地把这项工作称为“立法回头看”[5]。

为保证评估过程中能够广泛征求民意，大多数地方人大都将问卷调查作为立法后评估信息收集整理的基本评估方法，如2005年上海市人大在对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》开展立法后评估时，就对有直接利害关系的社会公众和一般社会公众分别进行了问卷调查。广东省人大常委会法工委在2007年对《广东省建设工程项目使用袋装水泥和现场搅拌混凝土行政许可规定》和2010年对《广东省流动人口服务管理条例》进行立法后评估时，也都使用了问卷调查的方法。目前，通过问卷调查来征求民意，是各地人大促进立法后评估民主化的普遍做法。问卷调查又分为纸质版和网络版两种形式，上文提到的广州市人大常委会邀请市民网上参与对《广州市大气污染防治规定》立法后评估，就属于通过网络的技术支持向公众征集意见和建议的形式。这种形式相对于传统的纸质版问卷调查具有及时性、便捷性、高效性和灵活性的特点，在一定程度上节省了人力、财力和物力，是信息时代促进公众参与立法后评估的重要方式。

在现代国家，“没有公民协商和参与，民主最终是一个空洞而无实际意义的概念。”[6]立法后评估同样需要公众参与，其意义有三点：第一，有助于提高立法质量、了解法规实施情况。第二，有助于强化公民意识，培养公民美德。在共同参与对法律法规实施状况的评估活动中，被评估的法律法规成为了一种交往媒介，通过参与讨论，可以促进社会公众间的彼此信任、相互了解，分享彼此的人生价值观，从而形成公共理性以有效解决问题。这不仅因为“民治和代议政府最大的需要就是全体的人民，都能了解国家就是他们自己”[7]；更重要的是，“生机勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的”[8]。第三，有助于进一步发挥人大的监督作用。作为国家监督体系的重要组成部分，人大监督是国家最高层次的监督，在法治国家建设中具有重要地位。通过公众参与立法后评估，可以帮助人大及时发现法律法规实施中的问题并提出修改完善方案，以提升法律法规的实施效果。

三、网络调查作为公众参与立法后评估的重要方式：广州的做法

作为实现立法民主化的重要机制，公众参与在我国的立法实践中有着明确的规范依据。我国现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”其中，网络调查就是保障人民通过网络参与立法活动的一种重要途径。

为规范和保障公众参与立法后评估工作，广州市人大常委会专门出台了《广州市人大常委会立法后评估办法》，对立法后评估的公众参与进行了具体规定，并将网络调查明确为立法后评估征集公众意见的法定方式。评估办法的第四条规定：“立法后评估应当遵循公开透明、公众参与、客观公正、严谨科学的原则。”这就意味着，在立法后评估的整个过程中，都应当遵循公众参与原则，每个公民作为独立主体在地方立法后评估的每个环节都应当受到平等的尊重和对待，每个公民的意见和建议都应当受到平等的关注和重视。评估办法的第十三条还规定：“法制工委在制定评估指标和评分表以后，应当组织开展下列评估活动：（一）通过实地调研、召开座谈会和专家论证会、书面发函等方式，征集市人大常委会相关工作机构、法规的组织实施部门、其他相关政府部门和相关单位、区（县级市）人大常委会和政府、社会组织、市人大常委会组成人员、市人大代表、行政相对人、专家学者和公众的意见；（二）通过网站、立法官方微博或者报纸公开征集公众意见。法制工委可以委托社会组织对法规的立法质量和实施效果进行民意调查。”由此可见，人大常委会法制工委在组织立法后评估工作中，通过网站、立法官方微博或者报纸公开征集公众意见是其法定职责，网络民意调查是人大常委会法制工委开展立法后评估活动的重要组成。同时，对评估过程中所反映的问题的处理，评估办法第二十二条规定：“法制工委应当将公民、法人和其他组织在评估过程中反映的行政管理方面的具体问题整理汇总，及时移送法规的组织实施部门。”这就保障了所征求的意见能够得到及时的移送和处理。此外，为保障公众参与立法后评估的实效，广州市人大常委会还设计了各种具体机制，如对组织实施立法后评估主体的责任规定，对立法后评估组成人员必要时可邀请公众代表的规定，对做好评估组服务保障的信息公开规定，对立法后评估报告情况应当通过网站、立法官方微博或者报纸向社会公开的规定等等。

应当说，在网络参与已成为我国公民政治参与新形式的当下，广州市人大常委会通过制定地方法规的方式保障公众参与立法后评估，是落实党的十八大提出的“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的积极实践和有益探索。但是，网络是一把双刃剑，我们需要“对这个独特而极其重要的通讯媒介的未来作出明智的选择”[9]，那么，在人大的立法后评估工作中，在网络环境下又应如何保证公民的充分理性的有序参与呢？

四、对完善立法后评估网络调查的思考：宪法商谈的视角

在立法后评估工作中，网络调查如何充分实现真实民意而不至于流于形式？这里试从宪法商谈的视角，对完善立法后评估网络民意调查谈谈一些思考。

随着协商民主日渐成为西方民主政治理论的新潮流，世界各国开始重视其在国家政权机关的运用和实践。协商民主的核心观点是，现代国家的立法和决策的正当性应当建立在自由平等的公民间的充分商谈的基础之上。宪法商谈是协商民主的核心概念之一，以宪法为中心的商谈程序被视为协商民主实践的基本要素，在推进协商民主进程中，宪法具有极其特殊的价值，“一部民主的宪法不但能够为具有相同思想的人们提供商谈的空间，而且还能增加未被孤立的有关群体的成员与持不同观点的人们进行对话的可能性。”[10]最重要的是，通过宪法的商谈能够促进多元主体彼此包容，理性商谈，互惠合作，使得针对共同问题的不同的解决方案能够进行充分的开放讨论。我们党的十八大报告中也明确指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”在立法后评估涉及群众切身利益的实际问题的讨论中，也应当通过各种途径和方式广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识，增强合力。故此，在立法后评估公众参与的规范化制度化建设中，应当重视宪法商谈的力量。

具体说来，将宪法商谈融入立法后评估网络参与的制度建设，可以从以下两方面进行努力：一方面，通过宪法教育促进公众网络参与，使立法后评估活动同时成为一项普法活动。在我国这样一个法治后发型国家，公民的法律意识亟待提高。为此，可以通过地方人大的立法后评估活动，使之成为宪法教育的重要途径。如地方人大在相关网站上发布立法后评估信息时，不仅仅发布对被评估对象的相关文本链接，是否可考虑将宪法及相关的法律法规的相关内容同时上传，使每个参与者明确自己作为共和国公民的基本权利和义务，促进公众对公民责任的理解和担当。只有当每个参与者在充分了解公民基本权利义务后，才能对自身的公民身份有着深刻认同，也才能依据宪法及相关法律法规对被评估的对象发表客观公正的评论，平等地与其他参与者进行理性讨论，避免非理性的个人宣泄。另一方面，建立公众参与立法后评估的网络商谈机制，保证网络调查的实效性。可邀请有关高等院校、科研机构、社会组织等单位引导公众理性参与网络商谈，并对公众的意见和建议及时进行收集、分析、处理和反馈，可尝试通过网络构建起立法后评估的专门商谈平台，在充分提供各种评估资料和信息的前提下，促进各方利益诉求之间、民众与专家之间意见的交流和交锋，这样也有利于探索不同利益诉求者之间的协调平衡机制，促使被评估的对象得到全面、系统、充分的讨论。同时，对群众的各种意见和建议要及时反馈和公布，采纳和不采纳都要说明理由。最后，在立法后评估报告中应形成明确清晰的评估意见，使之成为未来完善立法的重要依据。

注释：

[1]章宁旦：《网上征集民意应用制度固定下来》，载《法制日报》2013年5月27日。

[2]李高协等：《甘肃省立法后评估的探索与思考——以甘肃省实施人防法办法评估为例》，载《人大研究》2010年第9期。

[3]参见许志安：《立法后评估初探》，载《中国人大》2007年第8期。

[4]参见赵琦玉等：《立法后评估：给法规作“体检”》，载《浙江人大》2011年第5期；王君宏等：《重庆人大开展立法“体检”》，载《公民导刊》2012年第12期；赵志峰：《兰州首次为地方性法规“体检”》，载《法制日报》2013年4月11日。

[5]尚陵彬等：《“立法回头看”将成长效机制》，载《宁夏日报》2011年12月1日；储皖中等：《六载“立法回头看”还需法定化》，载《法制日报》2010年5月8日。

[6] Michel Pimbert & Tom Wakeford， Overview-Deliberative Democracy and Citizen Empowerment， PLA Notes 40， 2001， p.23.

[7]【美】保罗·S·芮恩施：《平民政治的基本原理》，罗家伦译，中国政法大学出版社2003年版，第134页。

[8]《列宁全集》（第33卷），人民出版社1985年版，第53页。

[9]【美】查尔斯·普拉特：《混乱的联线——因特网上的冲突和秩序》，郭立峰译，河北大学出版社1998年版，第4页。

[10]Cass R.Sustain， Designing Democracy： What Cons

-titutions Do， Oxford： Oxford University Press， 2002， p.41.

（作者单位：广东财经大学法治与经济发展研究所，广东财经大学法学院。本文系广东省哲学社会科学规划项目“协同治理下宪法商谈建制化研究”〔批准号GD12YFX01〕的阶段性成果）