中国稀土出口管理、保护现状及相关对策

蔡超　张云

摘要：稀土是十分重要的战略资源，在各个领域尤其高精尖领域有着非常广泛的运用。中国已经是稀土第一生产、出口和消费大国。近年来因为中国稀土出口管制，西方与中国多次发生摩擦，稀土的出口管理问题由此成为热点话题而受到关注。本文通过介绍中国稀土产业的概况，论证我国稀土出口管理的必要性与合法性；之后阐述现有的稀土保护机制及存在的问题；最后结合相关理论，从宏微观层面综合视角提出相应的政策建议。

关键词：稀土出口管理；保护现状；政策建议

一 、中国稀土的储量分布、生产及消费状况

1. 储量分布

根据2008年美国地质调查局公布的数据，世界已探明的稀土资源储量为11235万吨，远景储量27518万吨，主要分布在中国、独联体国家、美国、澳大利亚、印度、巴西等国家或地区。我国是稀土资源最丰富的国家，储量大、分布广、品质全，已探明的稀土工业储量为5200万吨，约占世界储量的46%。目前呈“北轻南重”的分布格局和包头、江西、四川三大生产基地。

2. 生产及出口状况

世界每年消耗的稀土10多万吨， 90%的供应来自中国， 我国的稀土年产量居世界第一。目前，我国稀土产品出口到全球近50个国家和地区，占据国际市场的份额达到80%以上。中国以4成的稀土储量，长期且廉价地供应全球约90%的稀土。然而中国如此大的稀土出口量，却在国际稀土交易市场上没有定价权。

3. 消费状况

稀土元素被广泛应用于高新技术和国防产业，被誉为“工业维生素”。随着稀土应用研究的深入和拓展，稀土的消费量逐年增加。2006年各国稀土消费总量112793吨中，中国占55.67%（62793吨），日本及东南亚各国占23.27%（26250吨），美国占10.6%（12000吨），欧洲各国占8.64%（9750吨）。近年来我国稀土消费增长较快，2010年达最高消费量87000吨。虽然近年由于经济危机，稀土需求减缓。但据预测，未来全球稀土消费仍将呈增长趋势，2015年全球稀土需求将达到17万吨，而中国稀土需求将达到9万吨。

二、稀土出口管理的必要性与合法性

（一）国外保护现状和经验

发达国家高度重视战略资源。美国早在1939年就制定《战略物资储备法》。其稀土储量居全球第3位，近年来美国采取“只探不采”的稀土战略，主要从中国进口稀土储备。日本、法国本身无稀土资源。日本自20世纪80年代就采取了官方民间多渠道储备稀土资源的战略，而法国则通过海外投资建厂获取国内所需稀土。

（二）稀土出口管理的必要性

1. 国家战略安全的利益攸关

稀土的珍贵不仅是因为储量稀少、分离提纯和加工难度较大，更因为其广泛应用于高端科技产品及军事精密武器等领域，是重要的战略资源。在中国大量廉价出口稀土资源的同时，一些国家通过大量进口完成本国稀土资源的战略储备。

2. 产业结构调整的迫切需要

目前，稀土行业存在市场主体多元化、集中度低、企业规模小、市场秩序混乱等不利因素，直接导致稀土资源被乱采滥挖和大量低价出口，影响了稀土行业的产业升级、结构调整和长远发展，因此，对稀土资源进行出口管制极为迫切。

3. 资源浪费和环境污染的现状亟待改善

近几年在出口高额利润驱动下，各地盲目无序的滥采，导致稀土资源的严重流失，储量骤减。同时，环保意识和法规的缺失，也给矿区带来严重的水土污染。

（三）稀土出口管理的合法性

根据联合国大会在1974年通过的《建立新的国际经济秩序宣言》第四条（5）款规定：“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。为了保卫这些资源，每个国家都有权采取适合自己情况的手段，对本国资源及其开发实行有效控制等，任何一国都不应遭受经济、政治或其它任何形式的胁迫，以致不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。”

根据《1994年关贸总协定》第20条“一般例外”和第21 条“安全例外”的明确规定，“为保护可能用竭的天然资源的有关措施”或“国内原料的价格被压低到低于国际价格水平，为了保证国内加工工业对这些原料的基本要求”或在特定安全利益受到威胁的情况下，WTO 成员国有权暂时停止施行WTO特定义务，对这些资源的生产、销售、出口采取相应的出口管制和出口限制。

由此，中国加强对稀土的出口管理是合法合理的。正如我国商务部有关负责人回应美欧日等国向WTO提出诉讼时所说：“中方的政策是为了保护资源和环境，实现可持续发展，无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业，表明了中国在这个问题上的正当立场。在稀土贸易问题上，中国政府多次表示，中国将继续向国际市场供应稀土。中国政府对稀土的出口加强管理，是与对稀土的开采、生产等环节加强管理同步实施的。这既符合中国的可持续发展，也符合世界各国的利益。”

三、中国稀土产业的保护现状和存在的问题

（一）中国现有的稀土保护机制

鉴于我国稀土储采产销现状和国外稀土保护的经验，我国已经采取了一系列保护举措，确定稀土为战略物资并加大保护力度。涉及稀土资源的开采保护，环境保护，出口管制，行业整合与产业发展等方面。具体如下：

1. 开采保护政策

1991年，稀土被列为国家保护矿种。2000年，中国开始对稀土实施严格开采配额制度，采取开采总量控制管理。2006年4月，中国国土资源部宣布停止发放稀土矿开采许可证。2007年起，稀土矿产品和冶炼分离产品生产纳入国家指令性计划管理。2009年4月，国土资源部发布了新的《稀土矿开采总量控制指标》，进一步降低国内产能。2010年6月起，国土资源部开展稀土开发秩序专项整治活动，集中打击违法违规和乱采滥挖行为。2011年1月，国土资源部公布了首批11个稀土矿产国家规划矿区，未经国家批准不得开采。

2. 环境保护政策

2011年，环境保护部发布《稀土工业污染物排放标准》，对稀土工业生产中主要污染物的排放提出了更高的要求，同时提高了行业准入标准。

3. 出口管理政策

1998年，我国开始实施稀土产品出口配额政策，并把稀土原料列入加工贸易禁止类商品目录。2005年，取消稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类等产品的出口退税。2006年，商务部发布《加工贸易禁止类商品目录》，其中包含41种稀土金属、合金、氧化物和盐类等商品。2006年10月，国务院发布《关于调整部分商品进出口暂定税率的通知》，开始对稀土金属矿、稀土化合物等加征出口暂定关税，税率为10%。2011年，提高个别稀土产品出口关税。

4. 稀土行业整合和产业发展政策

2009年底，工信部审议通过《2009-2015稀土工业发展规划》，从战略高度调控中国稀土产业，进一步加强源头开采管理、加大出口监管、提高国内应用材料的生产水平、促进稀土产业整合重组等。2010年，工信部发布了《稀土行业准入条件》（征求意见稿）。2010年9月，国务院发布《关于促进企业兼并重组的意见》，明确将稀土列为整合重点行业。2011年5月，国务院发布《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》。2011年7月，工信部下发《关于开展全国稀土生产秩序专项整治活动的通知》，决定于2011年8月1日至12月31日全面开展稀土生产秩序专项整治活动。

（二）中国稀土产业存在的问题

虽然我国已是稀土第一生产、出口和消费大国；并且制定了相关产业保护、调整发展的政策措施。但是目前，我国稀土资源的保护状况并不尽人意，存在一些问题，如资源浪费现象突出、行业管理不到位、生态环境破坏严重、技术创新不足难以促进稀土产业升级。具体表现在：

1. 过度开采储量骤减，产业的可持续发展堪忧。开采秩序混乱，采、选、冶综合利用水平低，不仅严重破坏生态环境，还使大量矿产流失。据测算，按目前的开采速度，我国已探明的稀土资源枯竭期约为50年，有些甚至不足20年。而目前我国的稀土战略储备工作刚起步，可持续发展堪忧。

2. 过度竞争低价出口，市场优势地位弱化。我国稀土产品出口量占世界出口总量的80%以上，本应具备调控国际市场的能力，但由于多头出口竞销，一些产品往往低价贱卖。与此同时，国际市场上优势地位不断弱化，面临潜在危机。首先一些外企通过减少进口、消耗存货的方式对我企业施压；其次，欧美日等稀土进口大国通过开发新探明或未开发的稀土矿山，寻找资源的替代供给。

3. 处于产业链下游，竞争力不足；产品单一且附加值低，难以满足差异化需求。目前，我国出口的稀土产品中上游产品占国际市场90%以上，且国内主要是高耗能、高污染的工序，而深加工、高附加值工序仍由外企掌控。

4. 出口配额制的漏洞及相关问题。为规避中国出口配额的限制，一些外企大规模在中国投资设厂，通过简单加工后将大量初级产品运往国外。近年出口配额大幅减少，引发欧美等国的极度不满，并被提起诉讼。此外，稀土走私逐渐猖獗。2010年，我国的稀土出口走私量约为2万吨，而海关统计的出口量只有3.95万吨，走私量接近实际出口量的三分之一。同时一些配额较多的企业开始非法倒卖出口配额。这些问题说明现有的出口政策仍存在漏洞，需要调整完善。

四、中国稀土出口管理及产业发展的政策建议

（一）宏观国家层面的政策建议

1. 完善出口管制体系，注重程序规范和政策绩效

（1）完善出口产品分类和税则编码，制定出口管制清单

首先政府应细化稀土出口产品的分类，按与国防安全相关程度区别对待，分别发放军用许可证和非军用许可证，实行不同的配额标准。其次应细化税则编码，满足实际监管需要。同时，完善稀土的出口关税政策，实现梯度征税，引导我国稀土出口产品结构向高附加值、低资源消耗的方向发展。稀土资源及其产品范围广、种类多，储量小需求大的品种要纳入管制清单进行严格保护。同时，根据资源储量情况、技术水平的提高和产业结构的调整，及时更新清单。

（2）协调中央地方利益，实行中央统筹管理

稀土资源作为重要战略资源，应将其勘探、开采和出口权由中央统筹规划管理。尽快实行国家统一调控、定量生产定额出口的稀土政策，切实排除地方利益、本位主义的阻力。

（3）提高综合管理能力，强化政策执行力度

为促进稀土产业的健康发展，国家已出台了一系列的政策法规，其针对性是很强的，但政策实施效果不佳。因此，现阶段要强化政策执行力度，提高政策执行的绩效，提高各类政策的协调性。

2. 采取实质性危害标准，严格控制稀土出口

我国应综合运用出口管制的各种手段，尽快在WTO及国家安全两种框架下制定新的稀土资源贸易政策。主要包括：（1）改进出口配额管理办法，严格控制原料和初级产品的出口。细化出口产品的分类，评估各类产品的战略价值，划定出口限制品种。对稀土新产品进行评审后确定出口范围，实行动态管理。（2）为更好地保护稀土矿产资源，建议将全部稀土矿产列入保护性开采矿种目录，限制外资进入以免绕开贸易壁垒。（3）稀土产品出口经营者应向主管部门提供最终用户出具的最终用途证明，并明确保证，未经中国政府允许，不将出口物资用于最终用途以外的其他目的，或向最终用户以外的第三方转让，尤其需要防止最终用途是被囤积。

3. 积极应对国际压力，妥善解决贸易争端

稀土资源出口管制是中国稀土发展形势的迫切要求，关系到国家的安全利益和经济利益。面对来自国际社会的各种压力，中国需要积极应对。一是做好对外宣传工作。需要向国际社会说明，稀土资源出口管制是为了国际社会的防扩散事业，以免敏感产品落入恐怖势力手中威胁国际社会的安全。中国对稀土资源的管制是与国际社会防扩散、反恐的主流相一致的。二是深入研究WTO“一般例外”、“安全例外”等条款。在面临贸易争端时，充分利用国际法依据，有理有利有节地维护合法权益。

4. 建立战略储备，降低产品供给弹性

借鉴国外经验，中国需要建立稀土国家储备体系。主要有以下两点：（1）稀土战略储备应法制化；（2）以政府储备为主。储备优势的建立可通过多元化储备方式来实现，如稀土资源储备、技术储备、产品现货储备、产品期货储备等。中国可利用自身的储备优势， 改变稀土出口供给弹性， 促进中国稀土产业发展。如鼓励高附加值产品出口， 限制低附加值产品的出口， 促使企业技术创新和产品研发，调整出口产品结构。

（二）中微观层面的政策建议

1. 加快行业整合，加强统筹规划管理

加快产业整合，提高稀土行业的产业集中度。按照我国资源分布情况，加速组建集科工贸、产学研为一体的大型国有稀土集团。同时在技术、装备、规模等方面设立企业准入门槛，对外资企业利用参股等形式开采稀土的行为尤其要加大监管力度。随着产业集中度的提高， 决策者数量减少， 可以更好的贯彻实施国家相关政策，按照国家战略需要重新规划及组织稀土的开采、生产和研发，进一步加强稀土总量控制和环境治理力度。有利于解决目前稀土行业产能过剩、混乱无序的局面，控制产能， 促进良性竞争， 提升对外价格谈判能力。同时加强整顿力度，加快淘汰落后产能以保护环境。

2. 发展产业集群，形成完整产业链

因地制宜培养稀土产业集群，发展产业链经济。产业集群的建立可以实现资源共享、优势互补，降低集群内企业间的信息沟通成本和交易成本，增强创新氛围，提升自主研发、成果转化和消化吸收的能力。产业集群的建立也有利于产业链向周边产业的延伸。

3. 加快稀土应用技术创新和产品研发，提高核心竞争力

稀土产业链的最大价值位于下游应用市场，稀土产业的核心竞争力在于掌握应用技术。目前，稀土新材料等应用领域几乎全由发达国家所垄断，我国基本没有自主知识产权和专利，这极大地阻碍了我国稀土产业进入高端市场。政府应该加快设立专项资金，建立专业研发机构，培养相关人才；同时简化研发成果产业化流程，加速其应用投产。国家还可给予下游应用企业税收优惠、财政补贴等政策，促使其发展壮大。

4. 健全中国的稀土期货市场

期货交易可以有效规避价格风险，提供价格趋势指标，已成为国际重要原材料贸易的主流定价模式。因此要尽快健全中国的稀土期货市场， 建立相应的套期保值基金，加快期货市场的开放，吸引国外企业和机构投资者参与，为中国成为国际性稀土定价中心创造条件。

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