试论公共组织的“效率”与“民主”行政学博弈

蒋欢

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1673-5811（2013）03-0201-01

摘要：民主与效率一直以来都是两个不能完全融合的概念，也是公共行政学的难题。从官僚制到后官僚制这一范式转换就是“效率”与“民主”的博弈过程。尽管两者矛盾的最终解决还存在实际的困难，但是现代公共行政学在实践中的有效性一再地为我们显现出希望。

关键词：效率 民主 官僚制 博弈

一、行政学界对效率和民主的看法

在公共行政研究中，效率与民主关系问题可分为两个层面：第一是价值层面；第二是实现机制层面。民主，向来都是政治学研究的重要领域，而效率，却是行政学追求的核心价值目标，是“行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”。 20世纪80年代以来，西方学术界对传统官僚制模式的价值取向与组织设计进行了一系列的反思和批判，与此同时也产生了一些新的管理理念，如“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“企业型政府”等等一系列的“后官僚制典范”。如果把“从官僚制到后官僚制”的范式转换置于行政学发展的历史长河中来考察，我们就不难发现这实际上就是效率与民主之间的相互博弈过程。

二、从官僚制时代到后官僚制时代“效率”与“民主”行政学博弈过程

（一）官僚制时代：效率---成功关键

19世纪末，伴随着西方资本主义国家向城市化和工业化国家迈进，迫切需要一种新的管理方法和组织模式来注入新的血液回应时代的需求。在这种时代背景之下，以威尔逊、古德诺为代表的“政治行政二分法”和以马克斯·韦伯理性官僚制模式正好在理论上迎合了这种对技术的诉求。威尔逊在1887年的《行政学研究》中第一次系统阐述了将行政学从政治学中分离出来的观点。至于如何提高政府的行政管理效率，马克斯·韦伯的官僚制模式为人们提供了实现这种效率的理想类型。总之，早期的行政学家们以“政治行政二分法”为依据，把官僚制模式当作一种实现行政效率最理想的类型。在这种理论背景之下，相对于结构、控制和效率的关注，对民主的职责的关注虽然并非没有，但是处于后排的位置。

（二）后官僚制时代：民主——行政的合法性基础

20世纪60年代末70年代初，政府改革的呼声此起彼伏，传统官僚制面临着严峻的挑战。对此，西方行政学界作出了积极、有力的回应，并且由此引发了一场新的改革运动，也就是被称之为“新公共管理范式”。在价值层面上，官僚制导致民主的萎缩和人的异化；在技术层面上，官僚制是一种缺乏学习能力的行政模式。在对待“效率”问题上，新公共管理认为效率有两种形式：一是机械性效率，是那种可以用具体的数字来表示投入与产出之比率。二是社会性效率，即是指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率。显然他们认为传统公共行政片面追求的是前一种”机械性效率”或者说是“技术效率”，这样的所谓效率带来的一个直接后果是侵害了社会公平、民主等价值观。所以他们主张公共行政应该追求的是社会性效率，他们指出，这种效率观不仅可以获得管理学的高效率，而且还有利于社会公平，有利于民主价值观确立。

（三）现代公共组织——效率与民主的权衡

“效率”和“民主”的问题一直贯穿于西方行政学发展的全过程，不管是哪个时代，讨论的焦点都集中于“效率”和“民主”这两个基本价值观。只不过是在某一时期某种价值观占优势，而另一时期另一种价值观占优势而已。正是由于这两种价值观之间博弈造就了西方行政学的各个理论与流派。一方面，我们必须在实践中追求它的高效（社会效益），另一方面，我们在讲究它的效率的同时还必须求得民主的实现（社会公平）。也许对现代公共组织而言，在两者孰轻孰重的权衡方面也同样会是一件勉为其难的事情。但是，由于公共组织是为社会大众提供公共产品和公共服务的组织，因而它不可能采取牺牲一方而保护另一方的方法或路径来维持自身的存在，这也就决定了公共组织必须在民主与效率之间找到一个平衡点来缓解或消融两者的矛盾。

三、公共组织民主与效率的现状与曙光

不同时期，效率与民主的取向会出现轮回与侧重的现象，但从行政理论发展的角度来看，效率与民主的融合是一种趋势。民主与效率矛盾的最终解决，有赖于公共组织形式的有效变革。然而，这并不是说在这一根本变革到来之前，公共组织的民主与效率相互矛盾的问题就没有解决的希望。一方面，随着公共组织在技术方面的不断变化，已经出现了所谓“数字化”、“虚拟化”组织的形态，它在保证公共组织满足高效率的同时，至少在组织参与性方面具有广泛的社会性，方便快捷的信息沟通渠道。另一方面，公共组织自身的发展和变化也为传统官僚体制的变革提供了十分有利的条件：首先，公共组织的权力结构日益走向分权化；其次，“政府再造”与“重塑”既是公共组织为了提升自身工作绩效的必要举措，同时也是进一步扩大民主参与的重要途径；最后，公共组织尤其是公共行政组织“效率优先、兼顾公平”的管理模式及其实践，似乎为公共组织民主与效率之间矛盾的消融找到了一个契合点，同时也为我们提供了一个极好的操作模式和实验平台，只要我们不断地探索和创新，假以时日，我们将终究会求得民主与效率之间矛盾的合理解决。

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