转变政府职能的三个认识维度

齐卫平　王可园　唐兴军

摘要：政府职能转变应当从三个维度加以认识：现代经济发展要求政府转变职能，实现与经济发展的良性互动，共同致力于“效率”的实现；社会主义民主政治的生长要求转变政府职能，提升政府绩效，为民主生长与巩固提供前提和基础：中国公民社会的特殊生成经历要求政府转变职能，为公民社会的发展成熟提供必要的条件。政府职能转变不仅仅是从政治体制改革一个层面上来探讨的问题，而应当从经济、政治、社会三位一体全方位的视角去关注，单独认识某一方面都是有失偏颇的。为此，政府职能转变的方向也应由全能型、管制型、权力型转向有限型、服务型、法治型，以实现市场经济、民主政治与公民社会的全面发展为总体目标。

关键词：政府职能；现代经济；民主政治；公民社会

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）09-0107-05

转变政府职能不是新提出的任务，从改革开放初党中央提出“理顺各级政府职能部门之间的关系”，并明确提出“转变政府职能”的要求，30多年来的深入实践使人们的认识不断提升。党的十八大产生的新一届党中央以坚定的决心和鲜明的态度，显示了加强政府职能转变的新路向。在新的历史条件下，需要从经济、政治、社会三个维度加深对政府职能转变的认识。

一、政府职能转变与现代经济发展

政府与经济如何实现良性互动，反映的是生产关系与生产力的关系问题。政治经济学理论中，围绕着“手”的形象比喻长期进行着“看得见”和“看不见”的争论，并常常成为学者们分析政府职能的学理依据。

古典自由主义时期，人们相信“管得最少的政府就是最好的政府”。此时，资产阶级处于上升时期，他们要求政府能够保障他们的生命、财产和自由权利，以保障财产权为基础建立自由放任的市场经济。古典经济理论家由此出发，为政府规定了一个“守夜人”的角色，并以此确定政府的职能。亚当·斯密认为，君主或国家应当为人们提供国防服务、司法服务以及建立并维持一些公共机关和公共工程。这样做的原因在于，“这些机关和工程，对于一个大社会当然是很有益的，但就其性质来说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望由个人或少数人出来创办或维持”。斯密用他那著名的面包师和屠夫的例子告诉人们，政府不需要参与到经济中去，任由市场自发运行即可带来最优结果。斯密谆谆告诫人们，“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠夫、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算”。但正是这种“人人为自己”的过程，给社会带来了好处。因此，古典经济理论家没有为政府在经济运行过程中安排太多的位置。

古典自由主义理论家坚持以市场这只“看不见的手”为主导，政府只承担提供法律和秩序的“守夜人”角色，二者共同推动资源优化配置、国民财富增长、社会福利增加，并认为自由放任的市场经济才是最有效率的经济。此后100多年，资本主义经济狂飙突进，似乎也证明了古典自由主义理论的正确性。但20世纪二三十年代的经济大恐慌，彻底粉碎了自由市场经济的神话。自由放任的市场经济不仅不能确保资源的合理利用，也不能保证充分就业。1936年，凯恩斯发动了他的“革命”，在《就业、利息和货币通论》一书中，凯恩斯将经济大萧条的根本原因归结为人们因经济增长而日益提高的储蓄增长水平与没有足够的投资机会之间的矛盾，认为经济形势不景气需要政府更多地介入经济运行过程。斯蒂格利茨研究了“市场失灵的普遍性”。并分析了“政府为什么干预经济”，他认为“市场失灵至少可能地界定了政府活动的范围”。因此，随着20世纪30年代罗斯福新政而来的，是战后国家干预经济逐步达到顶峰，福利国家出现。

20世纪七八十年代。西方各福利国家纷纷陷入经济停滞、失业与通货膨胀并存的困境。政府干预经济过多，财政赤字不断增加。要求减少政府干预的呼声越来越高。人们逐渐认识到政府与市场并不是非此即彼的对抗关系，它们可以发挥各自的功能，即政府的目标在于保障宏观经济运行、充分就业以及提供法律和秩序等公共产品，而将配置资源的功能留给市场。人们谈论的政府这只“看得见的手”，不再局限于要还是不要的问题。而是希望政府不要控制太多也不要控制太少，不要倡导太多也不要倡导太少。

纵观近300年政府与经济交织的历史，有学者指出，这二者“交互发展路径的指向性目标”正是效率。现代经济对效率的追求表明，掌握权力资源的政府与运转经济资源的市场协调一致。是合理确定政府职能的核心问题。现代经济中，市场作为经济运转的重要杠杆，要求政府必须按照客观规律来扮演好自身的角色，现代经济的特征决定了政府必须合理确定自己的职能。首先，现代经济是市场经济。市场经济强调公平竞争，通过竞争机制实现社会资源的优化配置，其特性要求政府不能越位。斯蒂格利茨指出，“只要信息是不完全的，或市场是不完全的——基本上是如此——那么市场就达不到约束条件下的帕累托效率”。尽管如此，市场经济自有政府所不能介入的领域，否则“政府失灵”在所难免。因此，他认为市场失灵的几个原因也是公共失灵的原因。这就要求政府严格遵守自己的活动范围，将政府不该管的微观事项坚决放给市场，政府职能此时要“看不见”。其次，现代经济是法制经济。现代经济的法制特征，决定了市场参与者应当遵守相应的法律法规，也就是说要有一定的规则。政府是规则最主要的提供者，这就决定了政府在法制经济条件下不得出现职能缺位，而应当根据经济发展进程，适时制定符合市场经济发展要求的法律规范，否则必然造成市场的无序，此时的政府应当坚持要让人们“看得见”。法律规范之外，制度是市场经济顺利运行的保障，有效的制度供给能为经济发展保驾护航，制度供给的缺乏则导致经济发展的混乱。尽管诺思提出，作为一种制度安排，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”，但他仍然坚持认为，制度可以降低经济运行中的交易成本，并且，“制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素”。最后，现代经济是全球经济。当今世界，经济全球化已是大势所趋，任何一个国家都不可能孤立于世界经济体系之外，都会受到其他国家经济变动的影响。全球化对一国来说，既是机遇，也是挑战。一国政府如果能正确发挥其职能，则可能抓住机遇，迎接挑战，否则就会在经济全球化条件下被边缘化。或者被重新殖民化。诚如亨廷顿所说，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”。全球经济要求各国政府积极承担自己的职能，制定合理的经济发展战略、加强宏观经济管理职能，做好市场的裁判者、政策的制定者和执行者，提高本国经济抵御全球经济风险的能力，为本国经济平稳发展提供坚实的保障。此时，政府不能缺位。

概而言之，从经济维度看，政府职能转变是现代经济发展的必然要求。政府在现代经济发展过程中并不是要么“看得见”要么“看不见”，政府这只手应当是“看得见”与“看不见”的辩证统一。这就要求政府将自己定位在本位职能上，以科学的顶层设计、合理的公共政策制定、公正的政策执行、公平的机制提供、规范的管理行为，为现代经济健康发展创造良好的环境和秩序。

二、政府职能转变与民主政治成长

当代世界，民主俨然成为任何想获得政治合法性的政权不能回避的话题。许多人坚持认为。“民主是个好东西”。西方资本主义国家中，统治者喜欢民主，他们用“民主的程序”将自己推上统治地位，用所谓的民主来为自己的统治正当性作证明。熊彼特将民主从一种价值追求降格为某种方法，认为“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。熊彼特为民主所下的定义，表明了资产阶级所谓民主的虚伪性。社会主义民主是对资本主义民主的超越。它强调的是人民当家作主，追求的是人民享有参与和管理国家和社会事务的权利，是对人民权利的尊重和保障。正是如此，社会主义才能得到人民的认同和信奉。“民主是社会主义的本质要求，因此，社会主义与民主政治有深刻的内在一致性”。邓小平也曾深刻指出，没有民主就没有社会主义。民主的重要意义不言而喻，但在很长一段时间内，我们并没有很好地把握什么是社会主义民主。如何建设社会主义民主这些根本性问题。有的时候，我们甚至鼓吹那种大鸣大放式的所谓“大民主”，表面看起来尊重每个人的主动性和参与精神，实际上，最终结果是个人的基本权利得不到应有的尊重，甚至受到严重损害。这种民主背弃了自己的初衷，成为损害人们利益的手段。

社会主义民主政治建设是中国特色社会主义建设的重要组成部分。在我国，政府作为行政权力的载体，不仅担当着促进经济发展的职能，而且还具有政治建设的职责。改革开放以来，转变政府职能问题之所以逐渐显现出必要性和重要性，一方面是因为此前实践中的全能型政府使政府职能泛化，另一方面是因为社会主义市场经济的转型形成了政府职能对应性的改革需求。实践证明，科学定位政府职能。才能有效发挥政府推进社会主义民主政治建设的作用。

首先，社会主义民主政治生长要求推进政治体制改革，规范行政权力，从全能型政府走向有限政府，合理配置政府职能。全能型政府不仅职能范围没有边界，政治权力同样没有边界。在全能型政府条件下，政治权力触及每个角落，社会和个人没有独立的空间。国家或政府实现了对社会的全面主导，甚至出现“国家与社会的合一”。在这种政社不分、国社不分的情况下，社会和个人的权利难以得到保障，其参与国家或社会事务的积极性也很难发挥，社会主义民主政治生长也就无从谈起。有限政府的核心内涵在于以宪法及相关法律规约政治权力的具体运作，强调宪政制度对政治权力的界定以及政治权力对这些界定的遵从。在全能型政府条件下。不仅政府职能和政治权力没有范围或边界，政府行为正当与否也没有清晰的衡量标准，而在有限政府条件下，政府的所作所为都有明确的法律规范可依。同时，一个有效的政府是民主的前提条件，“没有人会否认一个高效政府存在的重要意义，尤其是在社会事务日益复杂、更加需要一个超然于社会之上的‘利维坦式的公共权威来协调社会关系、实施公共管理的当今时代”。而就政府如何才能更加有效地组织社会管理而言，基于对政府能力有限性的认识，有限政府逐渐成为政府的基本理念和原则。只有有限政府才能成为民主政治生长所需要的有效政府。

其次，社会主义民主政治生长要求转变政府职能，从管理型政府向治理型政府转变。随着经济社会的发展，政府理念也在逐渐发生变化。管理型政府强调政府对国家和社会公共事务享有的主导地位，政府是主要的甚至是唯一的管理主体，社会或个人没有发挥作用的余地和空间。这种做法窒息了社会的活力，破坏了民主政治生长的环境。治理强调主体的多元性，“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”。治理型政府强调政府与社会多元主体共同参与到国家和社会公共事务的治理中去，在这种“参与式治理”中提高人们参与公共事务的技巧，增强人们的效能感和民主观念或态度。阿尔蒙德和维巴在研究稳定民主的文化心理基础时发现，某种类型的政治文化或政治态度有利于民主的稳定。而我们知道，人们的政治态度是在政治实践中逐渐形成的，受到具体政治实践的影响。因此，政府职能转变所形成的治理型政府，有利于民众参与到社会主义建设事业中来，从而形成有利于民主稳定的政治文化心理基础，为社会主义民主政治提供可能的生长空间。

再次，社会主义民主政治生长要求转变政府职能，构建透明责任政府。“责任政府的建设，是政府民主管理实现制度化、规范化、程序化的重要保障，并已成为新一轮民主政治建设与政治体制改革的重要一环”。从政治学角度看，世界各国的政府在职能规范上具有共通性，其内在的涵义、实践路径和作用范围并无根本的区别。但国家性质和社会制度的不同，决定着政府职能在价值取向上的差异。社会主义制度下人民当家作主，规范政府职能和践履政府职能必须体现科学决策、民主决策、依法决策的要求，必须自觉接受人民监督，建设透明、责任、廉洁政府。政府职能的转变只有与社会主义民主政治的生长相适应，才能真正符合社会主义制度实现人民利益的本质要求。

总之，从政治维度看，政府职能转变体现了社会主义民主政治生长的必然要求。政府职能转变所建构的有限政府，提高了政府的有效性，促进了政府的政治合法性，从而为社会主义民主政治建设提供了优良的政治环境；治理型政府的建构为社会主义民主政治建设提供了生活实验场，人民群众通过参与到国家和社会公共事务的共同治理中，实现了政治态度由被动保守向积极主动的转变，培育了民主政治所需要的政治文化和政治技巧：透明责任型政府的构建，有利于人民对政府的监督，真正体现了人民当家作主的社会主义民主政治的本质。

三、政府职能转变与公民社会培育

在西方，公民社会理论形成并流行于17-18世纪，资产阶级作为一股新兴政治势力逐渐崛起，要求将社会和个人从重商主义和专制主义的压制下解放出来，强调限制国家权力，争取和坚守社会的独立地位以及对国家的监控，保障个人的自由和权利。“面对国家的持续膨胀带来的社会重负和对个人构成的威胁，国家在解决大量社会问题时表现出来的无能等，一些人在寻找救治的药方时不再把目光局限在国家本身，而是转向了公民社会，希望在公民社会的建构中寻找出路”。之后公民社会理论一度沉寂，直到20世纪70年代，人们才在对斯大林万能国家模式进行反思的基础上，呼吁重新找回公民社会。公民社会形成的社会力量，对国家权力形成了有力的监督和制约。亨廷顿曾经指出，公民社会“制约国家权力，从而为实现社会对国家的控制以及作为这种控制最有效方式的民主制度提供了基础”。同时，公民社会有利于利益的多元表达，它为公民提供了政党之外的利益表达渠道，并因此而与政党一道，成为促进政治与社会平等的动力机制，从而提高了民主政治的合法性。有人指出，“一个充满活力的市民社会不但提高了民主政治的责任能力。而且提高了民主政治的代表性和生命力”。

1949年新中国成立后建立起以公有制和计划经济为特征的高度集权的政治体制。以国家对社会资源的全面控制和垄断为基础形成了某种程度上的“全能主义国家”。1978年以来实施的改革开放，重新塑造国家与社会的关系，实行“政事分开”、“政社分开”。国家和政府的权力从无限到有限，以政府为主导推动国家一社会关系重塑。中国公民社会的生长空间逐步形成。但是，中国公民社会的发展受到了一些不利因素的影响，如在传统文化中臣民意识的影响下，人治大于法治观念深厚，公民意识淡漠。而长期以来国家权力的高压态势对公民意识的发展也造成了不利影响。

当前，中国公民社会的进一步发展和成熟，要求转变政府职能，为其提供更大的空间和更好的条件。首先，公民社会的发展依赖于市场经济与民主政治的发展。公民社会是政府系统与企业系统之外的所有民间自治组织及其关系的总和，它是政治领域与市场经济领域之外的民间公共领域。市场经济的竞争机制导致利益分化，民主政治为不同的利益主体实现利益表达和政治参与提供了政治基础。就如安东尼·奥罗姆所言，“公民社会的文化系统将市场主体的自由平等意识提升为民主型政治文化，并使之成为社会和国家的普遍精神”。因此，公民社会是在市场经济与民主政治发展所带来的利益需求与政治参与多元化的基础上形成的。这就要求政府转变职能，改革原来政府权力一元化与国家一社会一体化的格局，实现多元化的利益群体和社会组织与国家并存，并发挥社会组织在社会治理与公共服务中的能动作用，以弥补市场与政府的不足，形成市场一国家一社会协作与联动的治理机制。

其次，公民社会发展史表明，政府职能范围及其规范化，直接关系着公民社会发展的成熟程度。公民社会作为与国家或政府相对的一个公民个人自组织领域，它所能享有的社会自治权力的范围和程度受到国家或政府权力的影响。在全能型国家或政府条件下，没有公民社会生存的空间。随着政府由全能型政府向有限政府的转变，公民社会获得的自主空间越来越大，也要求政府尊重公民社会的自主活动范围，坚守自己的领域。同时，仅有政府职能由全能向有限转型不足以保障公民社会顺利成长。还要求严格限制政府自身的职能范围，也就是说，政府职能范围要实现规范化，不可随意更改或变动。否则，公民社会随时可能受到政府权力的侵扰，也就谈不上保障公民社会自主发展空间，更谈不上公民社会的成熟。

再次，公民社会培育中的政府职能转变要求强化政府责任。公民社会的成长离不开政府提供良好的社会管理和公共服务。中国的公民社会与西方的公民社会有一个根本的区别，西方的公民社会是在资本主义民主与市场经济充分发展的基础上建立起来的，强调社会的独立自主性。而中国的公民社会与国家或政府是一种合作关系，二者共同致力于提高国家和社会管理的效率。在社会主义条件下。社会成员组合成各种功能性团体，这些功能性团体与政府机构密切合作，共同制定公共政策，通过协商、谈判和妥协，让公共政策反映各类团体的社会政治利益，政府一方面为公民社会的成长成熟提供法律规范等运行规则，同时还为公民社会的日常运行提供公共服务，为公民社会发挥作用创造条件。正处于兴起之中的中国公民社会，不仅在生长空间上受到政府与市场的双重压制，而且在制度环境上也极不成熟，政府仍然是公民社会成长与发育的主导性力量。为此，政府职能转变既要收缩对社会过多或过度的微观干预，又要弥补公共服务、制度供给的不足与缺位，进行双向调整。

成熟的公民社会对于保障个人免受国家和政府权力的侵害有重要作用。我国公民社会的发展虽然已历经较长的历史时期，但受到各种因素影响，仍然不够成熟。尤其是在中国这样一个行政权力长时期主导社会的国度里，公民社会很难靠自身独立发展并成熟起来，这就需要转变政府职能，适度扩大公民社会的成长空间与职能边界，切实将属于社会管理的领域和事项交由公民社会去管理。同时，要为公民社会的发展和成熟建构相应的运行机制，推动公民社会在法制的轨道上发展和成熟。

四、结语

改革开放以来，人们一直呼吁转变政府职能。但大多未能跳出政府职能范围“大小”、“多少”的问题，即到底是要大政府还是小政府的问题和政府到底是管多还是管少的问题。这些问题都局限于政府自身，而未能将政府职能转变置于与现代经济发展、民主政治成长和公民社会成熟这样一个三维框架中来认识，这也导致这些年来关于政府职能的转变争论不休。实际上，政府职能转变，不仅仅是从政治体制改革一个层面上来探讨的问题，而应当从经济、政治、社会三位一体全方位的视角去关注，单独认识某一方面都是有失偏颇的。为此，政府职能转变的方向也应由全能型、管制型、权力型转向有限型、服务型、法治型，以实现市场经济、民主政治与公民社会的全面发展为总体目标。

作者简介：齐卫平，男，1953年生，浙江慈溪人，华东师范大学政治学系主任、教授、博士生导师，上海，200241；王可园，男，1981年生，安徽庐江人，华东师范大学政治学系博士研究生，上海，200241；唐兴军，男，1984年生，湖北鹤峰人，华东师范大学政治学系博士研究生，上海，200241。

（责任编辑 刘龙伏）