民主与效率关系视阈下公共行政学范式的变迁

石绍成

[摘 要]公共行政学经过了三次重要的范式变迁：由官僚行政到民主行政，再到民主治理。官僚行政模式认为，民主是政治的事情，行政要的是效率。民主行政范式始于官僚行政对国家民主的威胁，民主高于效率是其价值信条。民主行政范式本质上是一种激进的民主政治理论，不太具有现实性。民主治理范式认为，当代公共行政学需要整合民主与效率。它通过网络结构的运用、合作与参与等运作方式的开发，促进了民主与效率的和谐共生、相互促进。

[关键词]行政范式；官僚行政；民主行政；民主治理

[中图分类号]D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）09 — 0013 — 02

如果说民主制与官僚制是公共行政回避不了的国家制度安排，那么民主与效率则是公共行政难以回避的价值困境与两难选择。公共行政学百年的范式变迁，刻画了这种两难选择。官僚行政范式与民主行政范式在公共行政的价值导向上，于民主与效率上各执一端。进入21世纪，民主治理范式初见端倪，它力图实现公共行政中民主与效率的整合。

一、官僚行政范式：效率主义

官僚制组织是工业社会中政府主导的组织形式。“官僚行政”模式产生于官僚制与政府行政结合的结果。从行政学诞生之初，行政学便拥抱这种模式，因此，这一阶段的公共行政学可以称为官僚行政范式。从价值导向上看，官僚行政范式属于“效率主义”，即存在过度强调效率的倾向。

官僚行政范式根源于政治——行政二分建构的理论空间，“效率主义”是这一范式共享的价值标准。行政学的奠基人，伍德罗·威尔逊在其《行政学研究》中写道：“公共行政的研究目标在于：一是研究政府应如何适当而成功地运作；其二是政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各种活动”〔1〕。这是公共行政学中“效率主义”的最早表述。不过，最有名的论断应该是来自古利克。他认为：“在行政科学中，最基本的‘善就是效率”〔2〕。从哲学上看，效率是个价值中立的概念，即它不属于“价值”的范畴。古利克的论断，颇具口号形式，它是行政学效率导向的极端化表达。

20世纪后期，传统行政学以“新公共管理”的方式出现并重新焕发生机。在新公共管理兴盛之时，有不少学者认为，新公共管理构成了行政学的新范式，其实并非如此。新公共管理有着官僚行政范式最基本的两个特征：官僚集权与效率主义。因此，新公共管理概念的提出者胡德也认为，新公共管理只是“新瓶装旧酒”的把戏而已〔3〕。

从管理哲学看，新公共管理本质上属于管理主义。管理主义是工商管理领域长期流行的理念，它以经济学意义上的“效率”为导向。管理主义对20世纪后期西方政府管理进行了剖析，其核心结论为“政府失败”。它认为，应该借用企业管理的方法和市场机制来改变这种情况。美国盖伊·彼得斯对这种思想进行了深刻分析，并认为：“根据新公共管理理论中有关政府的概念，私人部门所强调的一些价值理念——其中最值得注意的是效率，在公共部门更应该受到重视”〔4〕。

二、民主行政范式：民主主义

在20世纪初，民主行政思想已零星出现，但真正激发出学者对民主行政探索热情的则是20世纪50年代的西蒙——沃尔多之争。学者们已认识到，效率主义虽建构了行政领域的价值中立“假象”，但官僚行政事实上已对国家民主造成损害。为了纠正官僚行政范式的问题，民主行政范式走向了它的反面，即强调民主取向在公共行政中的绝对优先位置。

1968年，沃尔多召集了明诺布鲁克会议，这标志着新公共行政的产生。新公共行政对社会公平的强调，它标志着规范性问题进入了行政学研究领域。虽然有学者对新公共行政评价很高，但是需要注意的是，它并没有建立起新的行政理论。新公共行政的代表人物，弗雷德里克森在其所著《新公共行政》一书中，虽“何谓新公共行政？”之问，但行文中通篇未给出答案〔5〕。最后，他从文森特·奥斯特罗姆那里找到了答案，他认为，现代行政学应该去追寻其所称的“民主行政”理论〔5〕p.29。

文森特·奥斯特罗姆在1973年出版了《美国公共行政思想的危机》一书。他在书中明确提出了民主行政范式的概念，并对该范式进行了建构。奥斯特罗姆认为，民主行政范式的基本定理应该包括以下几项要点：（1）公民与政府在宪法中各享有特有且相互制约之权力；（2）“多中心”政府优于中央集权政府；（3）政府不是公共物品的唯一提供者，社会组织亦参与其中；（4）公共物品提供本质上是宪政选择的过程，必须置于民主机制之中；（5）合作与有限等级的命令是协调各主体关系的重要机制。〔6〕从这些“原理”中不难发现，奥斯特罗姆的民主行政理论，实际上是一种激进的民主政治理论。权力制约与地方自治的前提设置实际上是用民主政治覆盖了民主行政，且民主取向已经压倒了效率取向。

新公共服务也是一种颇有影响的民主行政理论，它在很大程度上是与新公共管理论战的结果。登哈特夫妇于2000年，在著名的《公共行政评论》上发表了题为《新公共服务：服务而不是掌舵》的论文，随之又于2003年出版了同名著作，标志着新公共服务理论形成。与新公共管理的“效率主义”争锋相对，新公共服务取公共行政的“民主主义”路向。珍妮特·登哈特等认为，新公共服务是寻求民主行政的一种理论努力〔7〕。对于官僚行政中的“效率主义”，新公共服务认为，“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被抛弃，但它们却应被置于民主、社区和公共利益构成的更大环境中”〔8〕。这表明对新公共服务而言，民主与效率在公共行政中是目的-工具关系，效率从属于民主。由于新公共服务对民主行政的探讨具有较强的伦理取向，缺乏制度与实践层面的探讨，因而颇具“乌托邦”色彩。

三、民主治理范式：整合主义

公共行政学在官僚行政与民主行政范式之间摇摆，主要源于民主制与官僚制之间的矛盾。诚然，官僚制是公共组织的主要组织形态，但现代国家都是民主国家，官僚制在公共行政中难以为继；另一方面，民主行政又存在着政治解构行政或行政低效的危险。所以，当代行政学的重要趋向在于民主与效率的整合。这一趋势催生出了民主治理这一新的公共行政学范式。民主治理的价值趋向是 “整合主义”，珍妮特·登哈特等人认为，只有民主治理能够消解民主制与科层制之间的冲突〔7〕。

从理论上看，民主治理是一个复杂的理论体系，其内部存在若干重要的理论范畴。比较典型的是：“网络治理”、“参与治理”和“合作治理”/“协同治理”。在寻找民主治理的过程中，网络治理为其提供了现实的结构基础。网络一定程度上发端于奥斯特罗姆的“多中心”。西方行政学界一般认为，网络指的是为解决一定问题而提供的多组织安排，网络结构亦常被视为科层组织的替代者。冯等人认为，参与治理是上级政府授权基础上的利益相关者的决策参与，但上级政府拥有决策的终决权〔9〕。安塞尔等人认为合作治理是指，“在制定或执行公共政策或者管理公共项目的过程中，一个或多个公共机构将非国家的利益相关者吸纳到正式的、共识导向的、审慎的集体决策中的治理安排”〔10〕。综上可见，民主治理在治理安排上是较为完善的一个范式，它在结构上以网络为依托，存在合作与参与等可供选择的方式，它能够实现民主与效率的和谐共生、相互促进。

近年来，随着民主治理范式的发展，公共价值管理理论应运而生。斯托克分别在2005、2006年发表了《公共价值管理与网络治理：民主与效率平衡的新解答》与《公共价值管理：网络化治理的新叙事？》两篇论文。它们是公共价值管理理论形成的基本标志。斯托克认为，民主与效率是治理系统中的核心价值，不同于科层行政与民主行政范式对两者关系的假定，它们是伙伴关系〔11〕。公共价值管理理论认为，对话协商与知识共享贯穿决策与执行的整个过程，这些手段既民主同时又有效地实现配置效率与技术效率〔11〕。因而，公共价值管理解决了民主与效率的悖反问题，实现了两者的协调共存。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Woodrow Wilson. The Study of Public Administration〔J〕.Political Science Quarterly，1941（4）.

〔2〕Gulick，Luther. Science， Value， and Public

Administration〔A〕. Papers on the Science of Administration〔C〕， Luther Gulick & L.Urwick（ed）.New York： Institute of Public Administration，1937：189.

〔3〕Christopher Hood. A Public Management for all Reasons 〔J〕Public Administration，1991，（1）.

〔4〕盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2001：56.

〔5〕Frederickson，H.G. New Public Administration〔M〕.Tuscaloosa： The University of Alabama Press，1980： 5-6.

〔6〕文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政思想的危机

〔M〕.毛寿龙，译.上海：三联书店，1999：114-116.

〔7〕Janet V.Denhardt et al.The Role of Democratic Values in Transformational Leadership〔J〕. Administration & Society， 2006，（05）.

〔8〕Robert Denhardt & Janet Denhardt. The New Public Service： Serving， not Steering〔M〕. Armonk， NY： M.E.Shape，2003：173.

〔9〕Archon Fung et al， Deepening Democracy： Innovations in powered Participatory Governance〔J〕.Politics & Society， 2001，（1）.

〔10〕Chris Ansell et al. Collaborative Governance in

Theory and Practice〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，（04）.

〔11〕Stoker， G.Public Value Management： A New

Resolution of the Democracy / Efficiency Trade-Off〔R〕. Manchester， UK： Institute for Political and Economic Governance， University of Manchester，2005.