检察机关执法规范化建设的实践与思考

孟伟

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1673-5811（2013）03-0019-01

摘要：按照最高人民检察院的要求和部署，执法规范化建设在全国各级检察及关中正如火如荼地广泛开展，但其遭遇到的 “上热下冷”的现象暴露出当前执法规范化建设中存在着一些亟待解决的普遍问题。检察机关有必要考察执法规范化建设实践现状并深入探讨执法不规范的深层次根源，要达成现阶段必须在“人”和“制度”两方面深入推进执法规范化建设的现实路径。从而实现“让”检察人员规范化到内化于心地检察人员“要”规范化质的飞跃。

关键词：检察机关 执法规范化 实践 思考

一、当前检察机关执法规范化建设的实践现状

检察机关执法规范化肇始于2010 年下半年，当时最高人民检察院下发了《检察机关执法工作基本规范（2010 年版）》。该《规范》印发实施后，对于规范各级检察机关的执法行为、提高办案质量及推动检察工作再上新台阶发挥了重要作用。后来鉴于全国人大及其常委会相继修改了刑事诉讼法、民事诉讼法，高检院也陆续出台了一些新的司法解释和规范性文件，对检察机关执法办案规范作了较大幅度的修改和完善，原《规范》的有些内容已不能适应检察机关执法办案的实际需要。最高人民检察院又于 2013 年2月1日审议通过《执法规范（2013 年版）》，目前该新版《规范》已下发至各级检察机关。《执法规范（2013 年版）》进一步拓展了检察机关的业务内容，细化了执法办案的操作流程，使各项检察业务工作规范更加系统、完整，在适用上更具可操作性。与不断更新的执法规范化规范性文件形成鲜明对比的是，各级检察机关尤其基层检察院在规范化建设的贯彻落实却成为规范化建设的“短板”。 从目前情况看，执法规范化建设存在“上热下冷”的现象，主要表现有两点：

（一）规范化建设内容学习不到位。规范化建设的提出虽然有三年多时间，最高人民检察院也投入了巨大的精力与财力在相关规范性文件的编纂上，但越往基层，规范化建设的学习越不足。部分检察人员甚至都不清楚有规范化建设这一提法，更不用说规范化建设的具体内容。虽然近年来，检查系统内部举行了各种形式的执法规范化培训，但大多数都是流于形式，走走过场，没有切实做到把《执法规范》的学习变成为每个检察人员的自觉行动。

（二）执法规范化建设措施落实不到位。由于对执法规范化建设思想认识不到位，工作目标不清晰，导致一些检察机关和部门行动迟缓，工作成效不高，措施不明确，落实不到位。很多检察机关为了突出工作亮点，把个案问题的整改等同于执法规范化建设的提升，忽视了从根源上进行执法规范化建设；一些部门和检察人员工作积极性不高，主动性不强，工作处于被动状态，上级检察机关要求什么，就做什么，即使做完的工作，其成效也不能令人满意。全员参与、上下互动的良性局面并没有真正形成，严重阻碍了执法规范化建设的推进，影响了执法规范化建设的整体效果。

二、检察机关执法规范化建设的思考

（一）对法规范化建设“上热下冷”现状原因的思考

按照惯常思路，很多人对执法规范化建设不到位问题产生的原因分析习惯性地归结为检察人员的思想认识不到位，但笔者认为这只是其中原因之一，还有配套制度不健全及目前实行的工作考评机制与规范化建设不相容等，这才是导致目前“上热下冷”现实遭遇的主要原因。

1.检察人员对规范执法的重要性认识不够深入。现实中主要表现在部分办案人员因袭传统的“重实体、轻程序”、“重打击、轻保护”等执法办案理念，或有的办案人员认为规范化建设是束缚办案手脚的“紧箍咒”，从而拒绝或排斥新的执法观念摄入。错误观念占据主导地位，严重影响了执法规范化建设的顺利开展。

2.规范化建设配套制度不健全。首先学习培训制度不健全。虽然现在各级检察机关对于规范化建设培训都高度重视，但往往在培训过程中都走走过场，测评考试也大都睁只眼闭只眼敷衍过去。其次，落实制度不配套。相比办案数量、实行率等常规性的“硬指标”任务，执法规范化建设属于“软指标”任务，不少检察人员应付日常事务性工作已经筋疲力尽、心绪浮躁，再加之单位领导重视不够，就必然出现“合意的就执行，不合意的就不执行”，最后就是监督制度执行乏力。检察机关领导不愿自我揭短，检察人员对自己的监督行为不理解、不支持，对各项监督行为有抵抗情绪，从事监督工作的人员，认为和同事低头不见抬头见，不敢监督。

3.目前工作考评机制与规范化建设目标不一致。执法规范化建设的目的是通过提高检察人员的执法质量和水平来解决由于检察机关执法不规范给检察工作和队伍建设造成不良后果等突出问题。然而，当前的工作考评机制却是以办案数量及结果为考评的主要内容，就以笔者所在的反贪部门为例，办案数量、大要案率及实刑判决率这都是考核的加分要素，然而，案件办案质量，程序是否瑕疵等都没有纳入考评范围，众所周知，检察系统的每年的工作开展都是围绕年初制定的考评办法开展，评什么，就做好什么，不评什么，做好了也无功。

（二）对执法规范化路径选择的思考

执法规范化建设任重而道远，不可能一蹴而就，我们要正确看待目前遇到的困难和问题，找准解决问题的突破口和能够彻底解决问题的根源，明确方向、坚定信心，一步一个脚印踏实开展工作。笔者以为，要在人和制度两方面下大力气使真功夫：

1.从人的角度出发，打造规范执法队伍。一是大力加强规范执法观念教育。二是大力加强规范执法能力建设。要组织干警认真学习高检院《执法规范（2013年版）》，突出抓好以执法规范化建设为重点的教育培训工作，提高规范执法的能力。三是大力加强规范执法引导。定期组织开展正反两方面案例点评活动，选择体现理性、平和、文明、规范执法要求的案例，从正面引导干警执法；选择因执法不规范引发舆论炒作或者群体性事件等方面的案例，深刻剖析存在的问题、原因及危害，以典型案例警示干警规范执法。

2.从制度角度出发，打造规范执法配套机制。一是改变传统的工作考评机制，将规范化考评纳入工作考核的重要内容。改变传统地考核体系，由原来的以“数量”取胜转变为“数量”和“质量”相结合。要将执法规范内容量化在个人和单位的年度考核中，对落实上级院规范执法规定不到位、执法不严格不规范的扣除绩效分数。同时评先表模也只在执法规范项目全部合格且考核为优秀的干警中产生，以此树立良好的导向作用，提高规范执法的积极性。二是建立健全执法规范化执行与监督制度。完善网上办案系统是执行执法规范化的重中之重，实现对案件进行强制录入管理，由电脑自动对办案程序、时间进行全程监控、警示，督促办案人员及时办结，杜绝超期羁押等不规范的现象；同时，加强案件的监督管理，明确案件承办人制度，每起案件的负责人除承办人之外，还包括单位分管领导及部门领导；深化检务公开。要将诉讼程序、诉讼期限、办案流程、案件处理、办案纪律、案件责任人等信息通过检务公开栏张贴、电子触摸屏查询或网络查询等形式，供相关当事人查阅，接受群众监督。