谁来监管债市？

沈旭文 贺颖彦

作为中国银行间债券市场唯一的行业性协会以及唯一的自律组织，面对曝光至今已近一月的债市监管风暴，银行间市场交易商协会（以下简称“交易商协会”）处境尴尬。而它的上级主管单位中国人民银行，作为银行间债市的直接监管者，处境似乎更为被动。

直到4月24日，债市监管风暴业已被外界知晓近两周之后，央行才正式召开内部会议，对银行间债市近期被查处的系列案件进行通报，对由此暴露的监管漏洞进行弥补，并要求各银行进行内部清查。更重要的是，央行表态希望对于银行业自查出的新问题，“争取公安审计部门宽恕处理”。而据媒体报道，在同一天，央行还颁布新规，对银行理财资金在银行间债市开设的账户进行升级，以进一步规范管理。

当然，相比于证监会和银监会这两家几乎是“躺着中枪”而被卷入监管风暴的监管机构，央行和交易商协会多少能获得一些安慰—正如一位银监会人士私下抱怨的那样，“没有一条法规规定要由银监会来管束银行类金融机构的债券代持行为，不明白为何有的媒体把这个事情扯到银监会监管不力上。”

或许另一个细节更能说明问题，在一位基金经理卷入债市违规交易而被媒体曝光后，该基金公司的负责人曾坦言：“我们是看了媒体报道，才知道这个人卷入债市违规的，证监会的有关领导也是看了媒体报道才向我们询问这个事情的。之前大家真的都不知道他被调查的事情。”

被动监管过时？

国家审计署对银行间债市的审计行动，已然在监管体系内部产生“鲶鱼效应”。在某种意义上，不管是有意还是无意，国家审计署都藉由此次监管风暴，改变着债券市场乃至资本市场的原有监管格局。而在另一方面，审计署所取得的成功，同样也凸显了“传统”金融监管机构以及交易商协会这类自律组织，在履职方法上的缺陷以及监管赋权上的无奈。

在现行的债市监管体系中，无论是央行还是交易商协会，所采用的监管方法基本都是非现场监管模式，依靠金融机构自主报送交易资料和数据，监管机构事后进行抽查。而一家商业银行金融市场部副总经理则表示，在现行的监管实践中，“多数金融机构都会对资料进行法规允许范围内的加工和过滤”，最后报送上去的资料在完整性和及时性“就很可能打了较大折扣”，“很难查出问题”。

即便是掌握原始交易数据的金融企业内控部门，由于目前为止多数被曝光的违规交易，并未直接造成金融机构的资产损失，因此内控部门也难以对所谓“异常交易”行为进行有效甄别和追查。“现在查出来的这些违规交易，像易方达基金马喜德做的那些交易，不是说让金融机构亏掉了，而是少赚了一些，那这个就很难查了。你不能规定交易人员每笔交易一定要赚够多少的回报率吧？”一家股份制商业银行罗姓风控人员反问道。

在这方面，审计署则是依托数据模型，对异常交易进行量化界定后，再直接从中央国债登记结算公司调取交易数据，进行分析筛选，从中筛出“可疑交易”后再进行延伸调查。这一主动的数据采集式监管，也正是审计署得以查出多位资深债市交易人员违规事实的关键。

需要指出的是，实行被动数据报送式监管的绝不仅仅只有银行间债市。据一份证监会内部文件显示，从2007年至今，即便是在证券市场行情最盛的时期，某些大型券商上报证监会的反洗钱信息也不足十条，这也令监管机构大力建设的发洗钱监测系统“几乎沦为摆设”。而在资本市场其他领域的监管中，类似情况也并不鲜见。

在以一对一询价交易为主题的场外OTC市场，传统的上报数据进行监管的行为模式遭到了严重的挑战。“场外OTC市场不是集中撮合，在目前情况下，交易数据的汇总速度非常有问题”，一位前期货公司交易研究员表示。

在美国债券市场上，SEC建立了交易报告与应答机制（TRACE）。公司债券虽然也大部分通过电话交易，但该机制要求所有NASD会员从2003年10月1日开始所有公司债券交易必须在完成45分钟内上报，TRACE可以公布其债券交易数量、价格以及是否存在特殊清算条件等信息。

“在存在做市商的市场，SEC对其的监管甚至细化到对交易程序的监管，相比之下中国市场监管的细致程度还远远不够”，前述期货公司交易研究员表 示。

人行主导？

但债市目前被查出系列违规交易案件后的“追责板子”，显然也不应再打在交易商协会身上。尽管是银行间债市唯一的自律组织，但交易商协会却无权调阅银行间债市的具体交易数据，更不能要求其会员单位就二级市场的交易细节进行解释，在此情况下要求交易商协会承担起打击违规交易的重责，实在有“强人所难”之嫌。

不过可喜的变化在于，在4月24日的内部会议之后，央行已经开始要求各家商业银行，逐一上报挂靠在其甲类账户名下的丙类户交易数据。这或将意味着，未来央行对债市监管数据的来源获取方式可能将发生根本性变革。

在4月24日央行内部会议上发布的各项通知中，还有一则看似不起眼的备注信息同样值得认真思考。在当天的讲话中，央行副行长刘士余要求各家商业银行在5月10日前，向央行报送此次内部清理的结果，而他也特别提及，对与部分商业银行下属的基金、保险等其他类金融企业，“凡是涉及债券交易的，都要向人行进行报送”。

这一提醒，也在相当程度上，超越了目前“传统”金融监管机构严格分业监管的基本模式，进而对债市中普遍存在的跨行业金融机构交易，释放出一定范围内的跨行业监管信号。而在此次债市监管风暴中，审计署在进行债市审计时，所展现出的最大优势，正在于能够对跨行业、跨市场的债券交易业务，实现全程审计监督。

“银行间债市的参与者，早已不局限于银行类的金融机构，在实际业务层面早已实现了完全的跨行业融合。但一行三会的管辖权还是相对分割的，这必然为跨行业的机构人士提供较大的串谋空间。而且这个问题，央行、交易商协会内部其实都有关注过。”一位央行华北地区某中心支行副行长分析称，“这次的监管行动，不排除成为打破原有障碍，推进央行对银行间债市各参与主体拥有业务监管权的契机，央行理应主导这一进程”。

有意思的是，尽管证监会在此次监管风暴一度出现“信息滞后”的问题。但在4月19日的新闻通气会上，证监会同样高调表态将介入券商、基金在银行间债市上“代持”行为的监管，并要求券商、基金限期上报“代持”状况。

从“都难管”转变为“都要管”，固然可视为“传统”金融监管机构亡羊补牢的应对之策，但能否真正形成对银行间债市实现“全覆盖”监管的长效机制，甚至本次监管风暴能否促进中国三大债券市场的统一进程，则取决于各监管机构间的合作与博弈。但可以肯定的一点是，审计署作为一支新的强有力监管力量，起码在短期内，将对缓解债市痼疾起到积极作用。