农村非政府组织在农村公共服务中的作用研究

侯新华

摘要：农村公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，由于计划经济等多种原因，致使农村公共服务长期滞后于社会发展，不能够满足农村的基本需求。基于此，分析了当前农村公共服务的现状，提出了农村非政府组织在发展农村公共服务的作用及发展农村非政府组织的基本对策。

关键词：农村；非政府组织；公共服务

中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）07-0040-02

农村公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，它是由法律授权的政府以及非政府公共组织和单位在生产和供给公共产品中所承担的职责[1]。我国的农村公共服务体系经过多年的建设，从总体上说取得了比较大的成绩，农村的生产生活质量得到了很大的改善和提高。但是总体水平仍然比较低，与城市公共服务相比还存在着较大的差距。

一、中国农村公共服务现状

（一）中国农村公共服务供给分析

自家庭承包联产承包制实施以来，农村公共服务供给主体发生了变化，其基本特征是供给主体不再局限于农村基层政府，在部分发达地区出现了农民协会、农村合作经济组织等的非政府供给主体，非政府供给主体的出现是诱致性制度变迁的结果[2]。

今后中国农村公共服务供给主体将出现多元化发展的方向，主要有以下几种形式：一是农村基层政府提供农村公共服务；二是龙头企业提供农村公共服务；三是各类农村非政府组织，包括合作经济组织及各种农民协会等。

（二）中国农村公共服务需求分析

农户农村公共服务需求方面的已有研究表明：1）农村公共服务供给与需求错位。目前，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策，进行强制性供给。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。主要表现在地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营[3]。农村公共服务供给结构的失调，导致农村公共资源配置的低效，农村公共产品和服务提供的成本超越农民的实际承受能力，加重了农民的负担[4]。2）部分地区农民对公共服务需求不高，农民通常只对关系到眼前利益的“硬件”公共产品具有较强的需求，而较少考虑有长远收益的公共产品。

（三）当前农村公共服务存在的主要问题

1.农村基础性公共服务严重滞后。一是水利建设投资明显不足，农村水利基础设施公共服务能力和覆盖面明显偏低。在“十五”时期，财政支出和社会固定资产投资平均增速在20%左右，而水利建设投资平均增速仅为4.0%。如2006年年底，全国农村自来水普及率仅为48%，特别是目前，仍有2亿农村人口饮水安全得不到有效保障，54%的耕地缺少基本灌排条件，40%的大型灌区骨干工程、50%～60%的中小型灌区设施不配套、老化失修，农村排水和污水处理还未列入重要议事日程。这种状况直接导致了从2009年持续到2010年发生在贵州、云南、广西的大旱。二是路的问题。截至2005年底，全国尚有75个乡镇不通公路、1.4万个乡镇不通沥青（水泥）路，有3.8万个建制村不通公路、38万个建制村不通沥青（水泥）路，分别占建制村总数的5.7%和59%[5]。三是电的问题。根据第二次全国农业普查的结果，2006年末全国18.1%的乡镇没有完成农村电网改造，1.3%的村未通电，1.7%的自然村未通电。

2.农村公益性公共服务严重缺位。一是农村医疗问题。根据第二次全国农业普查汇总结果，2006年末，全国34 756个乡镇中，尚有417个乡镇没有医院、卫生院。全国63.6万个村中，共有卫生室70.2万个，有卫生室的村占74.3%。二是农村教育问题。据国家统计局调查，我国农村居民人均受教育年限为7.6年，比城镇居民低3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75%。三是农村卫生问题。根据第二次全国农业普查对2006年末全国637 011个村的饮用水、垃圾处理、改厕以及19 391个镇的供水、污水处理情况进行了调查，调查结果表明：仅有72.3%的镇实施集中供水，19.4%的镇生活污水经过集中处理，36.7%的镇有垃圾处理站。

目前，我国正处于政府职能转变、社会转型、经济转轨的关键时期，在这个既充满发展机遇、又面临各种社会风险的新的发展时期，单靠基层政府的行政力量已远远不能满足广大农村社会发展的各项需求，必须大力发展农村非政府组织，让他们在农村公共服务中发挥其应有的作用。

二、农村非政府组织在农村公共服务中的作用

（一）农村非政府组织的含义和分类

农村非政府组织主要是指农民自愿组成、自主管理、自我服务的非营利性社会组织[6]。

据统计，目前除了正式在册的20多家较大农民社团外，中国目前已经有上百万的农民自发组织。这些农村自发组成的非政府组织，大致有以下几类：一是农村专业经济协会组织。据民政部资料，我国全国性社团2003年至2005年底，县级登记的社团则大幅度增加，三年共增2.5万个，其中大部分是农村专业经济协会，占80%左右，农村专业经济协会已经成为农村非政府组织的主体。二是各类农村民办非企业单位。三是农民自发组织的社会团体，如老年协会、计生协会、红白喜事协会等。四是传统农村非政府组织的复兴，如各地以宗亲、地缘为纽带的“宗族组织”以及传统的民间文化活动组织，如龙灯会、社戏团等[7]。

（二）农村非政府组织在农村公共服务中的作用

1.提供各类公共服务。公共服务主要由政府提供，但是在我国的农村发展中，由于城乡二元体制的存在及长期的农村支援城市，对农产品价格实行剪刀差等方式，造成我国农村大大滞后于城市的发展，造成许多公共服务的缺位，特别是在农村的福利、教育、卫生保健、经济等领域。这时农村非政府组织的作用就显现出来，成为农村公共产品的主导性供给主体，并且取得良好的效果，促进了农村的发展，改善和提高了农村的公共服务水平。

2.表达公共利益。农村非政府组织能够动员政治支持，获得民众的广泛信任，代表农民的利益，为村民自治组织提供良好的社会治理模式；同时通过构建对公共权力的有效监督制约机制，可以有效地化解村民组织与社会系统之间的矛盾冲突，从而推进和谐农村和社会主义新农村的建设[8]。如安徽阜阳三合镇杨云标组织的“农民维权协会”；江苏沐阳官墩乡高战组织的“农村发展协会”等。农民维权组织的形成及他们所进行的理性维权活动，不仅影响到了中央的农村和农业政策，而且正在影响改变基层政府的施政行为。在许多有农民维权组织的地方，比如衡阳县，县、乡政府开始把农民维权代表作为协商对话的对象，在维护农民权益和促进农村社会发展方面都发生了很大的变化[9]。

3.推进农村公益慈善事业发展。自愿性及行为自由是公众参与公益慈善事业的前提和保障。农村非政府组织是村民自愿参加的民间组织，它们从事农村公益慈善事业，符合现代社会发展趋势，可以弥补国家资源投入不足或者覆盖不到的地方，使更多的农村困难群体受益，从而促进农村社会和谐稳定。

三、发展农村非政府组织的对策

1.创新模式，扩大农村非政府组织参与空间。在公共服务需求多元化的今天，创新农村公共服务供给模式，大力发展农村非政府组织势在必行。首先，政府在农村公共服务中引入竞争，让农村非政府组织参与提供公共服务，与政府竞争，以提高公共服务的效率和质量。其次，政府要厘清政府公共服务范围，重点向农村提供基础性、普惠性和全局性的公共服务。而对于那些非政府组织能够提供和介入的公共服务，政府则应退出。再次，政府要实现治理方式的转变，善于通过向社会购买公共服务的方式，来实现政府目标。政府应该把农村社会福利项目的实施和管理、公益性服务项目的经营、群众文化体育活动的组织等公共服务。逐步让渡给非政府组织，形成政府与非政府组织相互合作、相互补充的合作伙伴关系[10]。

2.培育新型非政府组织，实现农村非政府组织均衡发展。改革开放以来，我国农村非政府组织发展很快，但在农村还有一些农村群众团体和行业协会具有浓厚的政府色彩，实际上扮演着“准政府组织”的角色。而大部分农村非政府组织规模小、经费短缺，人才缺乏、服务能力不足。针对这些情况，政府要为各类农村非政府组织的成长和发展创造宽松的制度环境和运行空间。政府要着力培育和发展新型农村非政府组织，重点培育和发展各种农村行业协会、农村合作经济组织、公益性非政府组织。

3.加强引导和监督，帮助其快速成长。我国农村非政府组织在发展过程中存在着先天不足的缺陷，因此，迫切需要政府对农村非政府组织加以引导和监督，帮助其快速成长。根据治理理论，农村非政府组织与政府的关系虽然应该是伙伴关系而不是行政依赖关系，是平等的合作关系而不是上下级行政隶属关系，是协商关系而不是隶属关系，但由于我国农村非政府组织尚不成熟，比较弱小，政府应该借鉴国外农村非政府组织发展的历程中政府的作用，在资金和制度上给予支持，帮助农村非政府组织成长壮大。

参考文献：

[1]李伯兴.农村公共服务体系存在的问题与建设思考[J].乡镇经济研究，2007，（1）.

[2]王小林.西方公共服务制度安排对中国农村公共服务改革的启示[J].农业经济，2003，（8）.

[3]王小林，赵小明.内蒙古自治区农村公共服务体系改革研究[J].农业经济问题，2002，（S1）.

[4]陶勇.农村公共产品供给与农民负担问题探索[J].财贸经济，2001，（10）.

[5]交通部.全国农村公路通达情况专项调查主要数据公报[DB/OL].交通部网站：http：//www.moc.gov.cn/.2007-04-23.

[6]刘长发.农村基层组织建设[M].北京：中国言实出版社，2009.

[7]吴之俊，朱昌华.我国农村公共服务供给的非政府组织途经探析[J].湖南科技学院学报，2007，（2）.

[8]焦云霞.新农村建设视角下的中国农村NGO发展研究[J].浙江树人大学学报，2008，（5）.

[9]于建嵘.当代中国农民维权组织的发育与成长——基于衡阳农民协会的实证研究[J].中国农村观察，2005，（2）：57-64.

[10]史传林.非政府组织参与农村公共服务的理论分析与政策选择[J].学术交流，2007，（9）.