论综合运输体系下客运枢纽建设的模式与路径

文／交通运输部科学研究院交通技术咨询中心 尚晋平

论综合运输体系下客运枢纽建设的模式与路径

文／交通运输部科学研究院交通技术咨询中心 尚晋平

2013年，国务院进一步推进交通运输行业“大部门体制”改革，深化综合运输体系建设成为“十二五”中后期发展的重要任务。综合运输体系的完善是一项系统工程，需要从政府、市场、社会等多个层面推动，既要充分发挥政府在运输通道规划与建设、综合交通流节点布局与实施、联合运输的组织等诸多方面的积极作用，又要基于交通出行者与承运人的市场选择，通过需求方、社会公众的自主行为引导运输资源的优化配置。从目前的体制条件与现实效果来看，在政府层面从枢纽节点的一体化建设与运营入手来推动综合运输体系建设是一种可行的选择。

然而，综合运输枢纽，特别是客运枢纽，是与传统客运场站在功能定位、建设模式、投资格局等诸多方面迥然不同的新生事物。目前，我国综合客运枢纽的发展还存在规划设计不统一、建设时序不同步、运营管理不协调、方式衔接不顺畅等问题。如何在综合运输理念下，创新综合客运枢纽的建设模式，形成技术上可行、体制上支撑、管理上一体的推进路径是迫切需要破解的难题。笔者试图通过概念的辨析与实证经验的总结，对此进行一些探索与思考。

综合客运枢纽的功能特征与建设中存在的问题

与单一运输方式为主的“场站”不同，综合客运枢纽是将两种以上运输方式及城市交通的转换场所在同一空间内统一规划建设，从而形成一体化的运输换乘系统。按运输方式构成，综合客运枢纽可以分为铁路、公路与城市公共交通组成的综合枢纽，民航、公路与城市公共交通组成的综合枢纽以及铁路、民航、公路及城市公共交通组成的综合枢纽等等类型。

由于发达国家的公路客运量主要由私人小汽车完成，所以国外的综合客运枢纽主要是城市公共交通与铁路、民航等运输方式进行换乘的载体。在我国，以城际班线客运为主要形式的道路客运在全社会客运量及周转量中占比最高，同时承接当前铁路大规模建设的机遇，铁路、公路和城市公共交通体系衔接而成的综合客运枢纽是目前中国需求量最大且建设最紧迫的一种类型，约占综合客运枢纽总量的90%以上。

在综合客运枢纽的规划体制方面，从已建成和在建的综合客运枢纽情况来看，枢纽规划主要由枢纽城市交通局或规划局组织编制，部分城市由发改委、规划局和交通局等相关部门共同组织编制。规划的审批一般由枢纽所在城市的人民政府负责。在建设体制方面，当前新建和在建的综合客运枢纽主要以城市政府为责任主体，一般采用“政府主导、多方筹资、联合建设”的投融资建设模式。其中，深圳市综合客运枢纽的规划建设采用了政府全额投资的发展模式。

总体来看，我国综合客运枢纽建设还是一个全新领域，受多种因素的影响，不少规划只停留在宏观层面或理念上，难以被有效建设和经营起来。具体问题表现在：

一是属性认识定位不明确。基础设施的经济属性决定了政府与市场发挥作用的边界，公益性较强的公共物品一般由政府来提供，竞争性和排他性较强的私人物品一般由市场来提供，介于二者之间的准公共物品则由政府与市场共同提供。多数地方政府及相关部门对综合客运枢纽的社会公益性属性认识不足，导致对综合客运枢纽建设投资力度不足，政策支持力度不够。

二是体制障碍依然存在。综合客运枢纽规划建设涉及部门众多，但目前“大部制”改革尚未真正到位，行之有效的协调机制在大部分省市中还没有建立起来，致使综合客运枢纽规划建设的责任主体尚不明确，工作思路尚不清晰，枢纽建设协调难度大。

三是技术标准与规范缺失。受长期部门分割体制影响，目前的标准体系和技术规范是按行业来制定的，难以适应综合客运枢纽规划建设的要求，造成设计、建设无章可循。

四是资金筹措面临困难。综合客运枢纽投资巨大，据统计单是综合客运枢纽中的公路客运站投资规模平均就达到4亿元。公益性属性决定了其融资能力较弱，建设过程中往往陷入资金短缺的困境。

五是建设用地落实困难。理论上讲，为便于客流集疏，综合客运枢纽应位于城市的中心城区，但一些地方存在的“重商业开发、轻公益建设”的思想，使综合客运枢纽建设用地难以保障，且选址多位于城市近郊区，不利于公众的便捷出行。

推进综合客运枢纽建设的合理模式

当前，铁路、内河航运等综合运输体系中的“短板”已得到政府的高度重视，正处于加快发展的关键时期。利用好这一难得的发展机遇，在铁路、港口等运输方式的枢纽建设中，按照综合运输的理念推动一体化运输的发展迫在眉睫。为此，在推进综合客运枢纽建设时，需要建立起“统一领导、统筹规划、同步建设、一体化运营”的合理建设模式。

建立地方政府主导的组织体制

综合运输的发展涉及到交通、发改、财政、国土、规划等多个部门，是一项系统工程，必须由部门行为上升为政府行为才能真正推动。在现行体制下，明确枢纽所在城市人民政府是综合客运枢纽规划建设的责任主体，由分管市领导担任项目建设的领导职务，有利于统一认识，有利于调动各方积极性，使规划编制、项目审批、政策支持等得到落实，也有利于建立部门间的沟通协调机制，促进各种运输方式的优势互补。

建立公司化的实体运作组织

在地方政府的统一协调领导下，为便于融资、降低成本、提高效率，宜组建公司实体充当业主具体负责综合枢纽的建设管理。在设计方面，可以由该公司通过招投标等方式选择设计机构，由其牵头组织协调交通各个专业，实行总体设计、分项负责。在建设过程中，由该公司通过市场化方式选择相应的建设公司来建设，对于不同运输方式的不同功能设施，需要强化集中指挥，突出同步建设。在融资方面，应充分发挥多元化融资的积极作用，建立“政府为主、多方筹资，市场运作，效益共享、风险共担”的投融资方式，对当前综合客运枢纽建设具有重要的现实作用。在运营阶段，宜参照目前公路公用性站场的运营模式，组建专业化枢纽运营管理企业负责统一的运营管理。

强化政府对公益性功能设施的支持

进一步明确综合客运枢纽是为社会服务的公益性交通基础设施，以此为基础强化政府在土地、财政等方面的政策支持力度。在用地政策方面，由于采用综合运输枢纽布局模式，有利于不同运输方式在一个立体空间内进行多层换乘，实际上实现了土地的集约利用，因此也应该出台相应的优惠鼓励政策。上海市的综合运输枢纽建设用地一般由区县政府划拨提供，市财政给予部分腾地补贴，这种模式值得借鉴。在财政资金支持方面，政府重点支持“三通一平”等基础性工作，创造条件引导其他投资人进入枢纽建设领域。同时，针对技术标准和规范缺失的情况，政府应加快有关技术标准和规范的修订与完善，并及时出台指导综合客运枢纽规划建设的有关规范和指南，为枢纽的规划建设提供技术支撑。（转自《交通战略与规划》）