煤城空间结构调整调查

李传良

（作者系鸡西市副市长）

“卫星城”、 “组团式”，是煤城空间结构布局的特点与优势。但是受煤炭资源不可再生性与企业组织结构调整 （尤其是破产）的影响，这种特点与优势发生了巨大的变化,甚至出现了诸多逆城市化的现象，一些煤矿小城镇面临着严重萎缩。如何抓住新型城镇化建设的历史机遇，在实现经济转型升级的同时，与时俱进地搞好煤城空间结构布局的调整与转型，再现创新发展的青春与活力，这是一个巨大的挑战，也是一个不可回避的问题。这里我们仅以鸡西老煤炭工业基地破产煤矿小城镇硬件建设情况为例，进行简要的剖析。

鸡西市破产矿小城镇硬件建设的现状

鸡西市是国家主焦煤重点生产煤矿之一，到目前为止，已有百年开发历史。在解放战争、抗美援朝以及社会主义建设时期，都曾作出过重要的历史贡献。到目前为止，已累计生产煤炭8.5亿吨；焦炭1650万吨；煤气6.8亿立方米；成建制的培养输送干部、职工上万人；有力地支援了贵州六盘水、内蒙古伊敏河等煤炭基地的建设。一矿一镇或多矿一镇的小城镇相继建成，具有煤矿城市卫星城镇格局的特点进一步突显出来，以城带乡、城乡一体化发展取得了显著成效。

随着时间的推移，大部分矿区资源枯竭。近年相继有麻山、大通沟、穆棱、滴道等8个煤矿因为资源枯竭而破产，有数以万计的矿工因此而失业、待业；加之替代产业、新兴产业难以为继，以及煤矿企业办社会的职能移交给地方等诸多原因，使破产煤矿的小城镇建设陷入了严重的停滞和倒退的困局。根据近期破产矿 “四供一业” （供电、供气、供热、供水、物业）的调查统计，破产矿的小城镇建设现状令人堪忧。

从供电的情况看，由于由电业系统统管并实行商业化运作，破产矿所在地的生产、生活用电还可以基本保证，但生产与生活的用电需求每况愈下。

从供气 （燃气）的情况看，由于煤层气开发（也就是天然气开发）滞后，全市的生产生活燃气仅靠市矿的两座煤气厂供应，严重处于 “小马拉大车”——供不应求的状态。位于偏僻地区的破产煤矿小城镇供气系统根本没有建立，个别用户仅能烧煤气罐，但由于成本较高、运输不便，使用者极少。

从供热的情况看，大部分破产矿是靠小锅炉和燃煤供热取暖，污染情况严重，供热的效果也极不理想。个别的破产煤矿小城镇，如滴道矿等因临近矸石电厂、热电厂，热源比较充足，还能享受到集中供热的热力采暖，但由于布局分散、输送成本高而用者寥寥。有的破产煤矿即使在集中供热的有效半径之内，因为一次性投入大、运输距离长、维护成本高等原因，也享受不到集中供热的服务和待遇。

从供水的情况看，虽然普遍能用上自来水，但是由于水源质量下降；设施和管道陈旧老化，检修、维修等措施跟不上，居民饮水的供应能力下降和饮用水污染带来的问题与日俱增，自打井和到山泉背水的现象有增无减。在百年老矿滴道，就曾发生过由于上下水管道老化、重叠，而出现了下水进入饮用水的情况，并导致了传染病、多发病的发生。水质污染埋下了重大的隐患，部分破产矿的小城镇还成了癌症的高发区。

从物业的情况看，几乎是似有若无。虽然参加了地区性的物业统一管理，但是由于体制、机制、资金和维护力量薄弱，棚户区超过了使用年限等多种原因，历史欠账很多，供需矛盾很大，问题也很突出。特别是一些铁将军把门、房主长期外出的住房，已呈现了坍塌、电路老化自燃等险象环生的局面。

除此之外，破产矿区的小城镇道路和公共设施年久失修、下水缺乏完整系统、排放不畅的现象也极为突出，集中整治也刻不容缓。至于绿化、美化等工作就更无从谈起。落后、荒凉、萧条随处可见，在大通沟矿等小城镇 “鬼城”已初见端倪。

破产矿小城镇硬件建设退化 加剧了“逆城市化”发展

破产煤矿小城镇，曾经是煤矿城市的卫星城镇。在过去相当长的一段时间里，起到了连接城乡、吸纳农村富余劳动力、和以工支农、以城带乡的积极作用。但是，由于煤炭企业的破产、煤矿小城镇的萧条，已失去了生存发展之本，吸引农村劳动力的能力也丧失殆尽。城镇基础设施建设以及共公服务能力的弱化、退化，更加剧了 “逆城市化”发展。

待业和就业人口的大量外流，使城镇的劳动力和住户锐减。与煤矿生产鼎盛时期相比，城镇人口要比原来减少三分之一到二分之一。在最早枯竭的大通沟煤矿，现在的居住人口要比鼎盛时期的人口减少二分之一；在矿工居住比较集中的棚户区，几乎有一半以上的住户已呈现人去屋空的现象，按目前的发展预测，恐怕还要减少。 “活力不足、人气不旺”，几乎成了破产矿小城镇较为普遍的现象。

在基础设施建设和公共服务全面退化的情况下，一些偏远的破产矿小城镇大有滞后新农村建设的可能。在最偏僻的大通沟等小城镇，除了空有当初的城镇框架和规模之外，其基础设施和公共服务几乎荡然无存。小城镇硬件服务设施退化，软件服务也严重滑坡；教育和卫生事业规模缩小、能力和水平降低；劳保、社保、医保等公共服务事业也都不进则退；生存与发展的环境陷入了低谷。为了追求生存和发展，人才外流、企业外迁、资本外投已经势不可挡。

大量闲置和废弃的土地以及荒山荒坡，倒是为这里留守人口和剩余劳动力提供了可资利用和开发的资源。一些就业、待业人员，因地制宜地发展起农业、林业以及为之配套的加工业、服务业，并形成了一定的规模和微小型企业，重回到 “三农”（农村、农业、农民）的发展阶段上来。有的还保留了一些小煤矿、小建材、小五金、小作坊、小商服等 “五小”的经营项目，但与真正意义上的社会主义新农村还有很大的差异。

生存在这里的民众还有两大生存和发展的隐忧：

一是看病治病难。有个急难杂症、生老病死等特殊情况，距离城区的大医院很远、很不方便，极容易耽误事，错过了治病看病的最佳时机。

二是子女上学和就业难。缺乏师资和良好的教育，孩子难以成才，就业、创业和发展，都成了烦心事。因此，虽然身在小城镇，还是人心思离，普遍感到走为上策。

破产矿小城镇基础设施与公共服务落后的主要原因

从鸡西市8个破产矿小城镇硬件设施建设与公共服务设施落后的原因来看，主要是：

1.产业转型升级严重滞后，直至煤炭资源枯竭，替代产业也没有形成。没有主导产业支撑的破产矿小城镇难以自我发展、难以为继，陷入了不可持续的恶性循环之中，带来了一系列的失业、待业、经济滑坡、财税困顿的问题。

2.受 “先生产后生活”、 “先治坡、后治窝”等思想的影响，煤矿小城镇基础设施建设和公共服务建设历史欠账太多。实施以人为本、民生为要的方针之后，没有真正分享到改革的红利，说句土话就是被扣在 “盔外”了。

3.资源枯竭煤矿一破了之。国有煤矿一下将其推向社会，把包袱甩给了地方；只是 “吃饭财政”的煤炭城市杯水车薪、难以消化积重难返的历史旧债，日积月累，包袱越来越重。

4.国家的有关救助机制和政策，难以覆盖类似像鸡西这样的破产矿小城镇改造与转型。从整体看，鸡西市还难以纳入资源枯竭型城市，享受不到资源枯竭型城市的政策待遇，即使是棚户区改造政策和生态救助与产业转移补偿的政策，也很难及时、全额争取到，地方财政又无能为力，因此，这些资源枯竭煤矿的小城镇也难以同步实施新型城镇化建设。

5.一些老煤炭工业基地建设的特殊性，以及煤炭国有企业改革的税收体制、机制，都使其转型升级处于一种极为不利的弱势地位。历史上由于开采方式、煤炭种类、计划经济特点、专供鞍钢的统一定价等原因，造成了长期的历史亏损；龙煤改革的集权式管理模式和总部经济税收机制等原因，使鸡西税收流失、得不偿失，财政收入长期陷入十分拮据的状态。从而也造成了城市基础设施改造和公共服务建设老账没还、新账又欠的局面。

6.破产矿小城镇硬件设施建设是鸡西老煤炭工业基地城市化建设的一个缩影。从现在开始起，鸡西全市将出现破产矿小城镇硬件设施建设严重滞后与城镇结构布局难以为继的生存发展危机，面临产业结构调整、发展方式转变的严峻挑战。产业转型不解决，城镇空间架构模式不调整，新型城镇化建设以及城市可持续发展都难以实现。

遏制煤城 “逆城市化”的空间结构调整的对策

资源枯竭或破产矿区的小城镇硬件建设退化、老化现象，加剧了煤城 “逆城市化”的滑坡，破坏了煤城的 “卫星城”、 “组团式”的空间结构与布局。以十八届三中全会精神为指导，以产业结构转型升级为依托，以人的城镇化为核心，以空间结构市局重塑为主题内容，加大遏制 “逆城市化”的力度已刻不容缓。鸡西的问题在煤城转型与城镇化建设中具有典型性、代表性与普遍性意义。根据我们的调查研究，提出以下遏制煤城 “逆城市化”的空间结构调整的对策建议：

1.深入调查研究，从实际出发选择煤城空间结构布局调整模式，科学制订新型城镇化发展规划。煤城发展具有差异性、阶段性与特殊性等特点。要切实把握规律特点，从整体上制定可持续发展的空间布局规划，以适应煤城转型与产业升级、发展方式转变的要求。处理好中心城镇与煤矿小城镇、产业结构调整与城镇空间布局、城镇化与新农村建设、经济与环境、政府与企业等诸多关系，促进煤城经济社会与环境和谐持续发展。

2.学好用足各项优惠政策，集中财力搞好煤城改造与建设。振兴东北老工业基地战略实施以来，党中央与国务院相继推出了一系列倾斜支持煤城转型与产业升级的优惠政策，诸如产业转型、灾害治理、棚户区改造、基础设施改造、下岗职工再就业、剥离企业办社会职能等，都雪中送炭、较好地解决了诸多历史遗留问题，为煤城经济社会发展注入了活力。但是对于积重难返的资源枯竭或破产矿小城镇改造仍是杯水车薪，难以从根本上改变这里的生存发展状况。应整合政策资源优势，打捆运用中央与省财政转移支付资金，引导民间与社会资本投资，集中财力办大事。坚持以政策为引导，以市场运作为主导，促进煤城空间结构调整。调动中央与地方两个积极性，上下联动、共谋发展、共同解决煤城空间结构调整中存在的问题。

3.以煤矿城镇基础设施改造为契机，加速资源枯竭与破产矿小城镇的搬迁与改造工作，扎扎实实地搞好煤城空间结构调整与布局。十八大以来，党中央、国务院从关注民生、改善老煤炭工业基地生存发展环境的角度出发，已在酝酿出台支持基础设施改造等新举措，要抓住这一有利契机，对资源枯竭与破产矿的小城镇进行一次量身定制的重新规划。在成本预测评估与方案论证对比的前提下，应该坚持差异化设计的原则，压缩规模、科学规划，调整布局、重塑城镇，整合优势 、焕发活力。调动方方面面的积极性，集中多元资本与优质资源，支持煤矿小城镇搬迁改造，努力把煤城新型城镇化建设提高到一个新水平，让煤城居民享受到改革红利。

4.加大改革力度，推动资源枯竭与破产矿小城镇健康持续发展。针对条块分割的体制障碍、财权事权不相统一，机构臃肿、人浮于事，运作成本高、办事效率低等问题，按十八届三中全会精神，深化改革。对资源枯竭矿的破产工作要坚持 “一破到底”，割断与原有企业的一切联系，将林权、土地等资源性的 “产权”与企业办社会的职能一并移交地方；将社保、医保与退休职工管理等统交地方的办事处管理，把办事处、留守处与社保办事处合并，让其真正成为一级政权组织，赋予其行政管理与服务职能，尤其是承担起城镇规划与改造管理职能，抓好转型与平稳过渡，做好创业就业等 “人向哪里去”的安置维稳工作，真正负起社会管理的责任，当好煤城空间布局调整与创新的参谋。

5.以人为本，切实解决资源枯竭与破产矿的城镇居民生存质量等民生问题。人是新型城镇化建设与煤城空间结构调整主体；改造资源枯竭与破产矿城镇居民生存发展质量，是煤城新型城镇化的核心任务与终极目标。下岗待业的矿工都是来自农村的富余劳动力，也即是户籍城镇化后的农民工。破产使之失业，甚至变成了连农民工都不如的游民；其家庭生活每况愈下，留守家人结构与农村留守家庭状况相仿佛。如何改善他们的生活条件，应是煤城新型城镇化与煤城空间结构调整的主题任务。因此应把发展方式转变、产业转型作为重中之重，切实使他们有业可就，有安身立命之所。把扶持创业就业、发展多元化经济纳入重要议程，实现产业转移与就业渠道多元化，逐步缩小贫富差距，尽快使之走上安居乐业、共同富裕之路。