晚清东游官绅的警察观浅析

张涛

晚清东游官绅的警察观浅析

张涛

晚清一些官员、商人、文人出于不同的政治、经济动机东渡日本游历考察。这些赴日官绅留下的笔记、报告、日记等多种文献中，有大量对日本近代的警政的描述。这些文献反映了当时中国士大夫阶层的警政观念，同时对清末警政改革产生一定影响。

日本政法考察记 晚清警政改革 警察史

晚清是中国社会的大变革时期。1871年中日建交，清朝政府派遣官员赴日充任驻日使节。1886年明治政府接受中国官绅考察游历，以傅云龙、顾厚焜为首的游历使东渡日本进行全面侦查。中日甲午战争使得中国对近代日本刮目相看，清朝政府开始鼓励士大夫考察日本政法，加之有势力的中央、地方官绅的推动，东渡热潮逐渐形成。

1898年，赴日官员黄遵宪在湖南推动产生了中国首个警政系统：湖南保卫局（戊戌变法失败后即被废止）。其后八国联军侵华，清朝政府在内忧外患之下被迫推行新政，改变固有的保甲系统，对警政进行改革。警政改革在清朝中央政府的号召下，在各地得以推行，由于改革的力度、地方官员的态度以及地方乡绅的支持和经费等原因，各地的警政改革成效差距较大。

1905年，清朝政府设立巡警部，其后又改为民政部，警察系统逐渐西化。同时清朝政府还通过聘请外教、设立警政学堂以及选用警政留学生等手段开始推动中国近代的警察制度变迁。1905年五大臣奉命出洋考察政治，其后回国上奏实行宪政的优势，因此清朝政府预备立宪。其后，中央和地方出于政治上的需要，派遣官员东渡日本全面考察学习日本仿效西方进行明治维新改革后的政法成果，大批的官绅文人通过公费或自费赴日游历考察，留下了数量丰富的考察著述。这些著述有报告、日记、笔记等，经过学者的研究和定义，将之统一称为东游日记。这些东游日记中有很多关于政法类的记述，被统称之为政法考察记，其中记载了大量日本警政的信息。这些政法考察记从以下方面反映了晚清官绅对西方警察制度的认识。

一、警察和军队分离

中国自古地方治安系统便与军队一体化，清朝绿营军的部分职责与近代警察相似，同时各地通过衙门、保甲和民间组织共同构成了地方治安维护系统，但是组织涣散。近代警察是保障社会安定和维护社会秩序的组织。东渡官绅在记载中都明确指出，警察是保护社会安宁的政府机构。1906年，受巡警部派遣的雷廷寿在《日本警察调查提纲》开篇便对警察作了定义：“警察者，所以限制个人之野蛮自由而维持公众之安宁秩序也”①雷廷寿：《日本警察调查提纲》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第253页。。

“中国传统社会的治安制度，由地方驻军、捕快、保甲、团练等维系着地方安宁，以‘军警合一’与‘民间自办’为主要特征，与近代警察制度由政府主办、归属行政系统的性质截然不同”。②彭学芹：《近代中国早期警察观念探析》，《河南大学学报（社会科学版）》2009年第6期。日本军队与警察是对外、对内的两个系统，警察与军队是分离的。在1886年考外国游历使顾厚焜的《日本新政考》中便记载了日本的警视厅、警保局。作者在卷二《官署考》中记载警保局属于内务省管辖，在《官制考》中记载“七年七月二十八日制定司法警察规则，十月四日以警视事务委任警视厅”③顾厚焜：《日本新政考》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第26页。。在这一时期，顾厚焜只是将日本的警政作了数据上的介绍，也可以看到警视厅隶属于内务省，而陆军省、海军省与内务省平级。警视厅属于内务省管辖，警政系统从中央到地方都有明确的层级划分，警视厅、警察署、分署、巡查、派出所、驻在所，根据日本的地方行政体系府、郡、町、村进行相应的划分；保安警察和行政警察属于内务省，而三司法警察属于司法省管辖。1905年，东渡的直隶盐山县知县段献增在《三岛雪鸿》中记述：“日本东京设警视厅，各府县属均有警察署……警察署内各有警部，然须因地制宜，若小小村落，则只有警兵保卫而已”④段献增：《三岛雪鸿》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第86页。。警察和军队是两个政治系统，互不妨碍。警察和军队之间有宪兵，作为军人触犯社会管理法律法规的惩戒组织。

二、警察法律法规明确

东游官绅的记载中，首先强调的是警察系统的执法依据。日本的警政首先注重的是法律法规的完善，不仅宪法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等有相关立法，还对警察工作规章、消防员工作守则、警察的奖惩细则等都有严密规定，使得日本的警政法制化、规范化。1905年考察日本政治的直隶正定府栾城县知县刘瑞璘在《东游考政录》便记述：“日本警察章程完密”⑤刘瑞璘：《东游考政录》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第117页。。

在大部分的政法考察记中都对日本的法律法规有所记载，同时也有对警察规章制度的介绍。日本实行的是君主立宪制，天皇拥有部分实权，但同时宪法为国家的根本大法，此外还有刑法、民法、工商法等法律法规，社会的正常运行都以法律法规为基准，警察执法以法律法规为依据，对警察的具体工作要求也有相应规定，前提便是不与法律相抵触。1906年考察日本警政的舒鸿仪在《东瀛警察笔记》中卷一《讲録》中记载了所知的警察执法的法律法规，包括外交、内政、刑事以及消防规则，在内政中对结社集会、交通规则、卫生法、建筑法、公共娱乐、森林矿藏保护等都有明确的法律法规细则；在卷二《问答》中，日本警察学专家对作者所提出的警察问题都用明治政府所设的敕令进行解读。日本警政系统的法制化，与中国传统的人治明显不同，使得日本警政系统得以良好运行，社会秩序稳定，居民安全得以保证。

三、警察的选拔程序严格

日本警察系统受到东游官绅的赞赏，其中很多人都对日本警察严于律己和一丝不苟的工作作风感到惊叹。日本警察在各种场合下能够保证社会秩序的安定，其中很重要的一点便是警察的选拔标准和人员的选派。《东游考政录》中记载：“日本欲为巡查，必先考试，如宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、裁判所构成法及关于警察诸法规，须通其大意，考取后，再入巡查教习所，警部为师以课之，教以柔术、击剑、步兵操法，三月毕业，其优者擢任警部，警部人员亦先考试”。①刘瑞璘：《东游考政录》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第117页。

日本的警政系统严密，对于用人选拔有一整套规章制度，警察人员的任用首先要接受相应的警政学习，包括体能和法律知识的进修，有相应学历者在经过警政系统的考察、考试进行录用选拔，其后录取人员还要有担保人，同时必须再次接受警察部门的培训和有资历的警察人员的引导才能真正上岗。

《日本警察调查提纲》对于人员的选拔记载详细，包括敕任官、奏任官、判任官的任用标准，要有一定的文凭，其次要有一定的素养。如，判任官需要“一品行方正、二勤务勉励、三事务熟悉、四奉职满三年以上”②雷廷寿：《日本警察调查提纲》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第264页。。警视采用试验法，巡查采用试验法分体格试验和学术试验。学术试验包括“一通刑法、刑事诉讼法及警察法规之大要者，二通本邦历史及地理之大略者，三能作片假名之论文及普通往复文者，四能加减乘除之算术者，五能写普通楷书及行书者”③雷廷寿：《日本警察调查提纲》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第264页。，合格者要签署誓书即协议书，此后接受巡查学习课程，包括刑法、刑事诉讼法、警察法规、实务练习，毕业时要经过考试。

雷廷寿指出应用人才和储备人才的重要性，“按人存政举古今通义，凡办一事必兼有应用之人才与储备之人才，而后可盖无应用之人才，则草创经营智虑短浅必至棼如乱丝略无条理，然应用有人而不造就以后之人才，则立法虽善转瞬老成凋谢，新进者昏懵童騃不知因革损益于其间”④雷廷寿：《日本警察调查提纲》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第265页。。

日本警察系统选拔体系之完密，相对于中国推行警政初期时用人混乱、内部鱼龙混杂、地痞流氓经常混入巡查之中、经常造成警民冲突等形成鲜明的对比。

四、警察与地方紧密联合

警察作为维护社会秩序的机构组织，在日本社会的正常运作中发挥着重要的作用。而警察制度与地方的联系是紧密的，地方臣民的安全需要警察保护，自然或人为灾害需要警察的救援，同时警察机构的运行也离不开地方臣民的资金，在《东游考政录》中，作者记述了警察的经费来源，“经费，东京警视归东京市筹欸，不足，国家助十分之四，府县警察归地方筹欸，不足，国家助六分之一”⑤刘瑞璘：《东游考政录》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第105页。。警察的经费来源主要是来自日本臣民，而臣民的日常安全和救助也需要依靠警察，这是一种双向的依靠，因此日本警政具有市民化倾向，根据臣民的多少安排相应的警察人员。《东游考政录》中介绍：“明治五年办起，七年设警视厅，二十九年定章，府县町村户口三百至八百，派警察一人，市街户口一千至两千派警察一人”①刘瑞璘：《东游考政录》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第105页。。按照地方人员的多少，安排相应的警察人员以维护地方治安，有效地加强了警察与社会的直接联系。

巡查是警察系统中重要的一环，也是与市民有直接联系的一环。清朝政府在大力推行近代警政之时，地方以直隶为首便加强了巡查的建制，加深警察与社会之间的直接联系。留日学生刘庭春等人在《日本各政治机关参观详记》中记载：“巡查在警察中，占最下级，因其与人民有直接之关系，故国家亦以判任官待遇之”②刘庭春等人：《日本各政治机关详记》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第304页。，可见巡查的重要性。巡查更加强了警察与社会的联系，保证臣民的基本权利。1907年自备斧资东渡日本的赵詠清在《东游纪略》中记载：“国家之有警察为保个人之自由权利起见，消患于未萌，防害于无形，冀公共之安宁，公私利益均赖其保持，以广义言之，行政司法保安卫生铁路森林矿山皆警察之要政，以狭义言之，则修一坦途，置一路灯，拘一人，探一事，皆警察之义务，实一总机关也”。③赵詠清：《东游纪略》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第284页。警察事无巨细，与社会之联系密切相关。而中国的保甲制度只在保护社会安宁秩序，只属于警察之一部分。这种具体繁琐的工作需要也恰恰体现了警察与地方社会的直接联系，他们也是政府与臣民连接的桥梁。

五、警察与民权的伸张

警察一方面保证社会秩序的稳定和居民的安全，另一方面也显示了警察为民权的体现。中国传统的地方维护系统主要是政府对地方的控制，臣民基本处于被控制被制约的地位，没有发言权。近代的警察制度主要保障民权，臣民的权利由警察保障和监督，同时警察受臣民的监督。

宪法是日本国家的更本大法。《日本警察调查提纲中》指出宪法为“众法之母”，宪法的目的是“以养成社会法律之自由，则人民程度渐高，而宪政之基础以立日本者同洲同种同文之国也”④雷廷寿：《日本警察调查提纲》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第253页。。日本宪法规定：日本臣民之要件皆依法律之所定；日本臣民于法律范围内有居住及转移自由；日本臣民不受不依法律之逮捕监禁及审问处罚，此条为保证人民之人身自由；日本臣民除定于法律之场合外未经许诺不得侵入或搜索其住所；日本臣民除定于法律场合外不得侵其书信之秘密；日本臣民不得侵其所有权，若因公益有必要之处分须依法律之所定为之；日本臣民以不妨安宁秩序不背臣民义务为限有信教之自由；日本臣民于法律范围内有言论著作出版及集会结社之自由。宪法对臣民的基本人身财产权利做了规定。而警察为行政机关，就必须保障臣民的基本权利，依法行政。

在日本，臣民对警察有监督权。1908年，东渡的直隶永平府卢龙县举人王三譲在《游东日记》记载：“警察之不可无权力也，固也，尚使漫无限制而滥用权力，恐防害者转至为害矣，于是设救济之法，使人于处分违法之事，得提起诉讼于行政裁判所”。⑤王三譲：《游东日记》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第392页。对于警察越权的行为可以提起诉讼，防止警察滥用权利。《日本警察调查提纲》记载：“按官吏当执行职务时，越其权限而对于一私人或一般人之财产若有损害，则生赔偿之责任”。①雷廷寿：《日本警察调查提纲》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第274页。相对于中国社会百姓对政府机关的弱势地位，近代警察制度恰恰是民权保障的体现，对于警察权力的监督使得日本臣民和警察的关系更加公开化，警察成为社会公共事业不可或缺的要素。

六、防火救助追捕迅速

警察出于保障社会安定的需要，出警速度往往是克敌制胜的要素。日本警察的行动的准则便是快速有效。通讯上的便捷为警察提供了便利。1906年，直隶巨鹿县县知县涂福田在《东瀛见知録》中记载：“从前用字码，现改用音，到耳便知，东京二十四区，远者只四五分钟，已达调集至易，电话亦然，又有非常报知机，较电信电话尤速，人人能用，如某处有剧盗或逸犯，只二分时，东京全境皆知，无论该犯如何手叚无弗获也”。②涂福田：《东瀛见知录》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第132页。

救助工具的先进为消防署工作的高效提供了有力的保障。消防机构是近代警政的重要分支，对于保障地方的安全、及时消除安全威胁和隐患具有重要的作用。而日本的消防署其显著的特点便是行动迅捷，对消防员的日常管理和训练保证了这些救援机构的及时高效，如有火灾便在最短的时间赶到现场进行救灾工作。《东瀛警察笔记》记载：“署旁有消防分署，外置望火台，楼梯五级，以铁为之，消防手上下梯，均以十五秒钟为率，救火马车约三分钟即须齐备”。③舒鸿仪：《东瀛警察笔记》，载王宝平主编，刘雨珍、孙雪梅编：《日本政法考察记》，上海古籍出版社2002年版，第241页。消防署的设备大部分引用西方的成果，有些机械都是直接进口西方。其工作理念也如此，只有高效迅捷才能保证第一时间对居民人身财产的救护。

七、结语

晚清东游官绅的警察观较为深入，这些官员、商人、文人出于不同的政治、经济动机东渡日本游历考察，对日本近代的警政系统大加赞赏，字里行间都流露出羡慕之情，同时不忘其中对本土的借鉴意义。当时的清政府出于维护统治的需要也积极学习西方，1901年实行新政，开始在各地实行巡警制，虽然各地组织涣散，但是仍是中国近代警政的起步，同中国传统的地方治安系统有明显的区别。这些东游官绅的观念反映了西方近代的警察理念，虽然对中国的警政变革不能产生直接的推动作用，但也反映了社会的思想潮流对近代中国警政变革的产生了一定的影响，“从某种意义上说正是由于各界人士的强烈呼吁和热心推促，才使得清末警政得以迅速发展并逐步臻于完善”④韩延龙、苏亦工等：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年版，第57页。。

[责任编辑：尹 瑾]

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：1672-1020(2013)05-0046-05

2013-08-11

张涛（1989-），男，江苏宝应县人，汉族， 苏州大学社会学院2011级专门史研究生，主要研究区域文化，江苏苏州，215021。