非洲大陆的“第三方力量”

龚灿

今年1月8日，“星巴与狮同行”发布了一条微博：“来自肯尼亚的传奇野保人士Oria发来一封邮件，桑布鲁地区年龄最大的大象Changlilla倒在了盗猎者的枪口下，不久前它才刚刚迎来新年后的80岁生日。在过去五周时间内，已经有30只大象被盗猎者杀害，就是为了获得它们的牙齿。”一个月时间，这条微博的转发量超过1万次。发布者“星巴” 是第一个在非洲做野生动物保护公益事业的中国人，名叫卓强，2005年辞去稳定的政府工作，只身离开中国来到肯尼亚，只为了保护大型猫科动物，如今他已建立了马赛马拉野生动物保护基金、非洲之友野生动物保护计划以及ICS国际志愿者项目。

像星巴这样的公益事业志愿者，在非洲有不计其数。在人们的印象中，“贫穷、落后、艾滋病”似乎已成为非洲的标签。非洲和中东长期以来被联合国列为最需要特别关注的地方，大量国际机构和非政府组织进驻非洲，给这里带来发展所需的资助项目，提供各种人道主义援助。无论是干旱缺粮的非洲之角，还是战乱不停的马里、刚果（金），抑或动荡的苏丹，都能看到来自联合国体系工作人员或非政府组织的项目活动及志愿者的足迹。

联合国关注焦点

2000年，世界各国领导人在联合国千年首脑会议上制定了千年发展目标，但根据联合国2011年的报告，目前唯独非洲大陆不能在2015年底以前实现《千年宣言》所提出的任何一项目标。常年战乱、艾滋病与疟疾、国际贸易落后等问题，是造成整个非洲大陆贫穷与不发达的主要原因。为了解决这种状况，联合国于2003年成立了非洲问题特别顾问办公室，专门负责为非洲的发展，特别是为“非洲发展新伙伴关系计划”的实施争取国际支持。联合国系统的各种基金会、计划署、机构和部门对非洲发展予以优先，并为千年发展目标提供支助。非洲大陆得到联合国系统38%的发展开支，在世界各区域中份额最大。联合国系统对非洲的支助涉及基础设施建设、治理、和平与安全、农业、粮食保障和农村发展、工业、贸易和市场准入、环境、人口和城市化、社会和人类发展、科学与技术、通信等方方面面。

2008年以来，包括索马里、埃塞俄比亚、吉布提、肯尼亚、乌干达等国家在内的“非洲之角”地区遭遇严重的干旱，加上饥荒和地区冲突，有1300万人面临饥饿和营养不良。这是2000年以来非洲第三次大饥荒。《2012年人类发展报告》称，撒哈拉以南非洲8.56亿人口中有四分之一处于营养不良状态。

解决饥饿问题是撒哈拉以南非洲实现可持续发展的前提条件，为此联合国世界粮食计划署早在2007年向非洲各个粮食极度缺乏的国家进行空投粮食援助活动，联合国粮农组织也组织了一批粮食生产专家赴非洲各国交流粮食生产技术以提高各国粮食产量。同时联合国筹集7.55亿美元援助受灾较为严重的国家。2012年，世界粮食计划署计划向肯尼亚图尔卡纳等干旱和半干旱地区投入100万美元，以缓解饥荒和帮助当地社区提高粮食生产能力。

3月中旬，好莱坞女星安吉丽娜·朱莉与英国外交大臣威廉·黑格来到非洲，探访刚果（金）的难民营，关注妇女在战争中被强暴的问题。安吉丽娜2001年被任命为联合国难民署亲善大使，十年来在世界各地开展了40多次实地访问，不遗余力地为难民和流离失所者而呼吁，2012年升任为难民署特使。去年4月，中国演员、联合国难民署中国区代言人姚晨首次访问非洲难民营。非洲是世界难民人数最多的大陆，2000年非洲难民人数高达1000多万。难民署的工作人员大部分都是在非洲和亚洲地区展开工作，从扎伊尔、布隆迪、乌干达的难民安置点，到索马里难民的返遣、埃塞尔比亚难民的救助，难民署是解决非洲难民的中坚力量。在当前，叙利亚、苏丹、马里和刚果（金）是联合国难民署工作的重心，其中三个就在非洲。

随着今年年初马里局势日趋紧张，联合国将在7月向马里派驻维和部队，以代替法国军队和非洲盟国部队执行军事行动。自1948年以来，联合国共部署了67项维和行动，目前世界各地有15项维和行动，其中有7项是在非洲。截至2009年，联合国维和人员有75%部署在非洲，2008年联合国维和摊款约70%用于非洲。联合国和非盟驻苏丹达尔富尔混合特派团维和部队规模约2.6万人；刚果（金）共有1.7万名维和军人，是联合国最大规模的维和行动之一，其中约90%的兵力部署在该国形势紧张的东部地区；在利比里亚，特派团维和部队的规模保持在8000人左右。维和部队人员在非洲帮助实施人道救济，培训当地警察，帮助安置难民，恢复发展生产和维护社会秩序等等，同时也保障平民、联合国和国际人道主义援助人员的安全，但其自身也面临人生安全威胁。

非洲作为联合国关注的焦点，在这块大陆能看到联合国体系各机构工作人员的身影，他们在为非洲的和平、安全与发展忙碌奔走。

非政府组织无处不在

2004年，香港TVB播放了一部讲述无国界医生的电视剧《天涯侠医》，张家辉饰演的妇产科医生通过人道救援组织LifeForce，远赴非洲参与医疗任务，结识了林峰饰演的心脏内科医生，在那里两人反思生命的意义。

《天涯侠医》又名《无国界医生》，LifeForce应该就是无国界医生组织。已成立41年的无国界医生组织，是全球最大的独立医疗救援组织，有3000名志愿者奔赴全球80个国家和地区，提供医疗援助。无国界医生组织的经费80%来自民间捐赠，而非洲是该组织经费安排的重中之重。非洲救援项目占无国界医生组织总预算的63.4%，该组织救援最多的安哥拉、苏丹、布隆迪、肯尼亚、利比里亚、索马里等国都位于非洲大陆。

像无国界医生组织这样侧重人道主义援助的非政府组织在非洲还有很多，这也是非政府组织参与非洲冲突最常见的形式。而广为人知的国际红十字会、乐施会、大赦国际、非洲行动、圣爱智德团体等，都是在非洲开展人道主义救援行动的规模较大的国际性非政府组织。此外，在非洲还有上万个本土非政府组织。在坦桑尼亚，非政府组织数量2000年时接近1万个。联合国非洲问题特别顾问办公室2004年修订后的“非洲非政府组织名录”，收录了影响力较大的非政府组织3776个。其中涉及非洲冲突管理的非政府组织有近600个，如“埃及人权组织”、“加纳冲突解决中心”、肯尼亚的“非洲倡议计划”等。

20世纪90年代，非政府组织开始全面介入非洲大陆，成为继国家和国家间组织之后的“第三种力量”。它们不仅承担了国内政治社会生活的很大部分职能，也成为联合国体系中国际组织更有效、更可靠的合作伙伴。世界银行、国际货币基金，以及来自西方的官方或个人援助，大多通过非洲非政府组织来完成。在苏丹，联合国儿童基金会和世界粮食计划署，组织了35个非政府组织，发起“苏丹生命线行动”，向苏丹输送救援物资。在很多地区武装冲突中，非政府组织往往最先介入解决冲突。在卢旺达种族屠杀事件后，1994年就有250个非政府政府组织在刚果（金）的戈马难民营实行人道主义援助工作。由于非政府组织运作起来较为灵活、高效，西方国家近些年来逐渐将部分官方发展援助转移给非政府组织。

在非洲，除了以上非政府组织，还有许多针对野生动物保护和自然环境保护的公益组织，像星巴所倡导的“与狮同行”。在全球生态环境逐渐遭到破坏的当下，保护脆弱的非洲大草原和热带雨林，需世界各地环保人士共同努力。

国际援助之困局

在维护非洲的和平与安全问题上，非盟、联合国才是解决问题的中坚力量，非政府组织是重要的辅助力量。不过近年来，国际组织以及非政府组织工作也遭受争议。

《经济学人》发文称，大量涌现的非政府组织，使得捐赠款项过于分散，加上流程复杂，援助效率大大降低。厄立特里亚就接受了来自官方和其他机构的21项名目不同的捐助，乌干达收到的捐助项目就有27种。据统计，经由国际组织和非政府组织运营的援助款只有48%生效。在非洲有些国家，医疗工作者因为疲于接待西方的捐助代表团，只能晚上为病人服务。乐施会称，在莫桑比克，捐助者每年花费35000万美元用于雇用自己的3500个专家来实施捐助项目，而这些钱可雇用当地40万工作人员。英国学者詹姆斯·非夫曾撰文指出，非政府组织的存在加剧了已有的社会不平等现象，因为非政府组织把主要资源都输送给了精英们，影响力难以到达外部援助所不及的贫困地区。

当大量人道主义援助物资源源不断运往非洲大陆时，其在某种程度上也支持了冲突地区的战争经济。2009年，《华尔街日报》刊文《援助伤害非洲》指出，长久以来对非洲的粮食援助和经济援助，并不能让普通百姓真正受益，反而养肥了掌握实权的利益集团，而且巨额资金的流入让本国货币变得强势，不利于非洲产业参与国际市场竞争。

非政府组织提供的粮食、药品以及经费援助，被挪用的状况屡禁不止。上世纪80年代埃塞俄比亚饥荒时期，95%的粮食援助经费被叛军拿去采购武器。刚果（金）的叛乱组织利用非政府组织来为其控制的居民提供基本的生活保障，把控制区内企业营业所得用来购买武器。1996年，国际红十字会等13个非政府组织停止了对该地区的救援行动，因为他们提供的救援物质被利比里亚的武装分子直接夺走投入战斗，加剧了地区冲突升级。在索马里“青年党”控制的区域，上百万人正遭受饥饿，而援助物质被“青年党”截留，援助通道也被切断。2008年，世界粮食计划署在非洲撒哈拉以南地区共投入22亿美元，其中苏丹得到6.35亿美元，而这笔粮食援助很有可能被苏丹南部的官员和西部地区达尔富尔的武装组织非法转移走了。2011年8月，索马里猖獗倒卖救援粮食的丑闻被曝光，50%的救援粮食被倒卖到黑市上。

随着非洲局势变得复杂紧张，如何有效地帮助非洲解决贫困、疾病和战乱的困扰，联合国体系和各种非政府组织在加大援助力度的同时，也需反思授之以鱼不如授之以渔。