人民法院在社会管理中的坚持与创新

李 毅

(云南大学 法学院，云南 昆明650091)

自从有了国家以后，国家的职能之一就是对社会进行有效的管理，使社会处于一种稳定有序的状态。由于社会事务的多样与复杂，需要设立专门的国家机关对社会进行管理，法院一直以来是争端解决机构，起到定纷止争的作用，以稳定社会关系，所以法院也是国家对社会进行管理的重要机关之一。我国社会正处于转型期，问题和矛盾还比较突出，如果不能有效化解，出现激化现象，会危及国家的稳定和发展，怎样化解这些问题和矛盾是包括人民法院在内的各级各类国家机关都必须正视的问题，而社会管理创新能为问题和矛盾的解决开辟崭新的通道。人民法院作为社会管理机关也需要创新，那么，在社会管理创新中作为司法机关的人民法院应当如何行事呢?

一 人民法院在社会管理创新中的坚持

(一)坚持审判职能

从世界范围内来看，法院都是专司司法审判权的国家机关。《中华人民共和国宪法》第123 条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。《中华人民共和国人民法院组织法》第1 条同样规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。这就是说，在我国，人民法院是唯一行使审判职权的国家机关，而且其行使审判职权不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，司法审判是人民法院和法官最主要的工作。与此相适应，从事审判业务的审判人员的任职要求与一般的政府公务员是不一样的，如必须具备相应的法律专业知识，必须通过国家统一司法考试，这能够保证法院和法官正确运用法律，再加上法官职业道德的要求，能保证裁判的公正，使司法审判在处理纠纷中具有相当的权威性。审判权的运行结果一般通过两种形式表现出来:一是判决;二是裁定。其中判决是对案件中实体问题的宣告，而裁定则是针对案件中的程序性问题所作的决定，它不判断诉讼双方的争执点的是与非，比如对管辖权异议的裁定，法院不需要也不可以先去衡量当事人所要求保护的权利是否合法。这些裁定对于法院审判的中立性与公正性有很好的保障作用，是“程序正义”的重要组成部分。［1］

尽管从现实和国家的要求来看，人民法院还会参与一些审判职能之外的工作，我们称之为延伸职能，如参与社会治安综合治理，参与诉讼外调解等，但是，参与这些活动应当以不影响审判职能为限，不能使公众产生对法院和法官的中立性、公正性的怀疑。必须强调指出，审判业务才是人民法院的主业，人民法院主要是通过行使审判职权来履行社会管理职能的。如果弱化了或是抛弃了审判职能，人民法院的专业特征不能得到凸显，就不能成其为司法审判机关。因此，人民法院的延伸职能不能喧宾夺主，不能影响审判职能的发挥，否则人民法院与其他国家机关的职能就没有差别了。人民法院的审判职能不但不能抛弃或减弱，而且应当加强，这是人民法院赖以存在的根本。

(二)坚持实现司法公正

司法公正的本质，就在于公民正当的、合法的权利能够自由平等地得以实现。［2］司法公正包括实体公正与程序公正。实体公正是指通过司法活动实现法律对人们实体权利义务的合理分配，他要求必须平等地对待不同案件中的当事人;必须认真查清案件事实，使案件的处理根植于已被证据证明的事实之上;严格依照实体法的有关规定对案件作出处理决定，使各当事方各得其所。［3］实体公正就是要最大限度地实现裁判结果公正，这是社会看得见的公正。所谓程序公正，是相对于实体公正而言的，是指司法活动进行过程以及所依据的程序对诉讼参与人来说是公正的，及诉讼参与人在诉讼过程中所受到的对待是公平的，所得到的权利主张机会是平等的。［4］这对于社会来说是隐蔽的公正、看不见的公正，是只有当事人才有切身感受的公正。一段时间以来，我国对于程序公正缺乏足够的认识，认为只要能够达到实体公正就能实现社会公正。随着改革开放以来法学的繁荣与发展，程序公正逐渐得到强调，“重实体、轻程序”的思想正在得到扭转。就程序公正而言，就是要遵循法律的正当程序，使程序正义有自己独立的品格。要实现司法公正，实体公正和程序公正不能偏废，应当一视同仁，对于我国来讲，由于过去对程序公正的忽视，现在应当特别重视程序公正。

司法公正作为一个整体，既是司法机关包括司法官员的自我要求，也是社会的外在期望。［5］司法公正是社会公正的最后一道防线，只有实现司法公正，社会公正才有可靠的基础。公正是司法的生命，公正是司法的灵魂。实现司法公正是人类社会不变的、不懈的追求，当下，我国的社会主义法治国家、和谐社会建设都要求实现司法公正，最终实现社会的公平和正义。

(三)坚持提高司法效率

效率也是人类社会一项重要的价值目标。无疑追求一种符合人类利益的好的结果，并且尽可能以最少的资源消耗，在最短的时间内，以最佳的方式取得这种好的结果，是人类社会长期以来孜孜以求的奋斗目标。［6］公正和效率被人民法院定为21世纪的工作主题。司法效率是人类社会在诉讼过程中永远无法回避的一个问题。因为只要人类还生存于一个资源稀缺的环境中，不管是出于自觉还是被迫，为了种群的可持续发展，就不得不考虑自己所作所为的效率性。［7］

西谚说“迟来的正义是非正义”，可见效率也是衡量司法的一个非常重要的方面，效率低下的司法肯定不是满意的司法。司法效率的价值在于，通过司法的快速介入，迅速解决纠纷，尽快重新恢复正义，力求使受到非法侵害的权益获得及时的司法救济，以回复到公平正义的状态，维护社会的和谐与稳定。所以贝卡里亚说:惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。［8］德国学者罗科信认为，司法机关的效率是法治国家的重要评价因素，一个国家如果没有有效率的司法机关，也就不能算是法治国家。［9］

近年来，各级人民法院都不同程度地面临“案多人少”的问题，大幅度增加人员编制是不现实的。人民法院这些年来人员数量一直都在缓慢增长，但是远远不能赶上案件的增幅，并且两者之间的差距越拉越大，“案多人少”的矛盾日益突出。纠纷的复杂，使得纠纷处理的难度加大，处理的时间延长;纠纷的多发，涌入法院的案件急剧增加，使得人民法院和法官疲于应付。提高司法效率更加迫切。一是多做“减法”，让有的纠纷不要涌入法院，通过司法以外途径解决纠纷，在诉前把纠纷解决掉，倡导多元化纠纷解决机制，司法解决纠纷只是其中的一种。二是法院内部要多做文章，如通过创新和加强审判管理，提高法官处理案件的能力。我国进行的社会主义法治国家建设，司法效率同样是建设目标之一，提高司法效率是人民法院的一个重要主题。

二 人民法院在社会管理中的创新

审判职能是人民法院最主要的职能，也是人民法院工作的重点和重心，但是人民法院的工作不能仅限于司法审判。人民法院除了审判职能以外，还应当积极拓展和延伸审判职能，应当以审判职能为中点向前、向后延伸，包括参与社会治安综合治理、参与大调解等，这些都是人民法院参与社会管理的形式。［10］就是审判职能，人民法院也应当进行创新，以适应社会发展变化对法院审判职能的新要求。通过强化司法为民，实践能动司法，加强审判管理，是实现人民法院社会管理创新的重要途径。

(一)强化司法为民

新的历史时期，要求人民法院工作应当为大局服务，为人民司法，为人民司法要求司法应当服务人民群众，应当把最广大的人民群众的根本利益放在优先位置。社会管理创新要树立司法既是管理又是服务的理念。

首先，司法公开。司法公开能够保障人民群众对司法工作的知情权，使司法工作暴露在阳光下，使监督司法有保障，促进依法司法。一是司法过程的公开。特别是审判过程要公开，除了法律规定不需要公开的情况外，人民法院要对当事人、社会主动公开，保障当事人的参与权，社会的知情权。人民群众对司法过程的参与，可以起到监督司法过程的公开和司法结果的公正的良好效果。人民法院应当切实保障司法公开，有关司法公开的各项制度要健全和完善，充分保障人民群众对司法的知情权，而知情权是监督司法的可靠保障，司法公正在监督之下才能更好地实现。二是司法结果的公开。司法结果既要对整个社会公开，更要对当事人公开，不能克扣;不但结论要公开，为什么做出这样的结论所依据的理由也要公开。以保障依法司法，以理服人，结论有据。

其次，司法民主。要充分体现司法的民主性。一是法院审判工作要体现民主性。应当废除司法实践中的承办人制度，合议庭要真正发挥作用，裁判的做出要体现民主精神，审判人员之间应当平等地讨论案件，院、庭长不能以行政权力来包办代替审判人员作出裁判。二是人民群众参与司法的民主性。人民陪审制度是司法民主的重要形式，人民陪审员的选任应充分体现平民性、广泛性，而不是追求精英化，人民陪审员在案件审理中应起到实质性作用，而不能成为“摆设”。三是人民法院要接受来自社会的监督。当然，这种监督是以相当程度的司法公开为前提的。司法民主是社会民主的一个方面，司法应当切实体现民主性。

再次，司法便民。尽最大可能地方便群众诉讼，贴近人民审判，减少诉讼成本，让人民群众亲近司法，信赖司法，维护司法，这是我国司法的优良传统和一贯主张。［11］要采取措施，方便当事人诉讼，切实解决告状难，特别是要关照弱势群体如何能够便利诉讼等问题。乡村地区和基层地区人民群众居住分散，交通不便，在一定程度影响人民群众接近司法，因此，在乡村地区和基层地区的人民法院及派出法庭尤其应当注意便民、利民，应灵活运用司法方式以有效解决纠纷、维系社会的和谐与稳定。人民法院应当建立健全民意沟通表达机制，如通过设立电子邮箱、信箱、举报电话等多种形式，畅通民众对法院工作的表达渠道，广泛听取人民群众对法院工作的意见和建议，加强信访工作，使人民群众有冤能伸。对于人民群众了解诉讼、提起诉讼、参与诉讼、监督诉讼、获得司法救济等都应当有相应的便民措施。

我国司法为民还有很大的提升空间，这就是人民法院社会管理创新的关键之所在。司法的公开性不够，如当事人的程序参与权没有得到充分保障，判决书的说理不够等;司法民主性不强，如人民陪审制度的功能没有得到充分发挥，合议庭请示行政领导做出判决、下级法院请示上级法院做出判决现象还不同程度的存在，承办人制度使合议庭名存实亡等;司法便民不畅，告状难、申诉难等现象还在一定程度上存在，公众对司法有时还是可遇而不可及等，这些都是人民法院在社会管理创新中应着力解决的问题。

(二)实践能动司法

传统司法的理念认为应当保持司法克制，但是，司法克制的最大不足在于它忽视了这样一个事实:随着社会的发展、科技的进步和人权内容的扩展，既定的法律无法追赶、满足人民由形势发展所产生的对正义与权利的新需求。相较于司法克制在实现正义过程中的被动性、中立性与保守性，司法能动在追求与实现正义方面具有主动性、灵活性、创造性和社会适应性等特点。［12］能动司法也能在一定程度上实现纠纷和矛盾的有效化解。所以，司法能动能够弥补司法克制的不足，解决在新形势下人民法院工作中遇到的困难。

能动司法要求人民法官不能简单地坐堂问案，而要在诉讼过程中积极发挥主导作用，确保当事人平等行使诉讼权利，提高审判效率，实现实质公平正义，促进纠纷在实质上获得解决，实现法律效果和社会效果的统一。［13］能动司法要求实现定纷止争、案结事了，以改变过去那种做出了判决导致一个新的纠纷的产生的尴尬状况。怎样才能定纷止争、案结事了，这就需要建立多元化纠纷解决机制，合理合法地确认当事人的权利和义务，这此过程中，不光要法官发挥法律智慧，还需发挥法官的综合素质，真正达到服判息讼的目的，这也是解决长期困扰司法实践中涉诉上访的有效渠道。能动司法要保障人民群众方便地接近司法，获得正义，保障权利的实现。司法通过对一些典型性案件的审理和判决，往往能够起到引导社会主流价值观的作用，当然，这需要法官有独立高尚的品格，深厚的法律素养，还需要综合考虑社会影响、伦理道德、风俗习惯和公共政策等因素。

能动司法要求人民法院摒弃传统的消极应付的司法观念，由于法律规定的抽象性与社会活动的具体性之间的距离，使法律适用的过程不可能是一个简单的“对号入座”的过程，而是一个创造性的过程。［14］法官在案件审理过程中经常会遇到这种创造性过程，这就是司法能动的一个方面。就审判职能来讲，能动司法除了法律适用的创造性过程外，最重要的是加强和创新审判管理。在延伸职能上，人民法院应当与其他国家机关、社会组织、个人等密切协作，适度参与社会治理，回应社会对有效解决纠纷高度关注的诉求，加强和改善司法建议工作，使人民法院通过一个案件的审理能够广泛影响社会，也能树立人民法院的权威形象。能动司法要求人民法院及其工作人员围绕社会管理总体目标，主动与其他社会管理力量有效互动，形成合力。［15］就是说，人民法院不能固守司法审判职能，在延伸职能上应当有所作为。但是，能动司法不是司法乱动，也不是随意司法，应当在法律的范围内实现能动司法，不能突破法律的界限，还要遵循司法规律，坚持司法的基本特征，如正当程序原则，这样人民法院的社会管理创新才不至于迷失方向。

(三)加强审判管理

审判权是法律赋予法院和法官的专属权力，其他国家机关和个人不得行使审判权，也不得干涉法院和法官行使审判权。审判管理权是在审判组织的审判权和院庭长的行政权之间形成的以指导权、监督权、审判资源分配权和上下级审判组织之间衔接为内容的既区别于审判权，又区别于行政权的一种权力。［16］很长一段时间内，人民法院的审判权与审判管理权杂糅在一起，没有做出明确的区分，以至于审判权的运行是以一种高度行政化的模式运行，人民法院工作中出现的一些问题很多都与此有关。正是意识到这一问题，《人民法院第三个五年改革纲要(2009年－2013年)》延续了《人民法院第一个五年改革纲要(1999年－2003年)》和《人民法院第二个五年改革纲要(2004年－2008年)》的基本思路，要求改革和完善审判管理制度。于是，改善和加强审判管理成为人民法院创新的工作重点之一，最明显的变化是全国各级人民法院相继成立了有独立编制的审判管理办公室，为切实推进审判管理工作提供了机制性的保障。当前加强审判管理最显著的意义，是在现实条件的限制下，对于保障审判的公正与效率具有积极功效，对于防止司法腐败也能发挥一定的作用，同时在法官数量大而素质参差不齐的情况下，还有利于加强司法的统一，防止或减少同案不同判的情况发生。［17］因此，创新和加强审判管理的积极意义是显而易见的。

现阶段，我国的司法审判在一定程度上脱离了监督与管理，因此而引发出一些问题，如案件审判质量下降，公正性不够，诉讼过于拖延，效率不高，裁判过程不透明，司法腐败等现象。从人民法院定案方式看，虽然各法院的具体实践有很大差异，但都有一个共同特征:“多主体、层级化、复合式”。“多主体、层级化、复合式”的定案方式所希图创造的法院作为审判主体的“集体优势”，在审判工作的现实中并没有得到很好体现。而由于这种审判运行状态容易为苟利营私者所利用，司法不公或司法腐败现象与此也不无联系。［18］因此，创新和加强审判管理是人民法院的当务之急，在尊重审判规律的基础上创新和加强审判管理能够很好地解决司法过程中出现的一些问题。

当前，人民法院审判工作还存在一些突出的问题和困难。审判管理要积极应对，主动出击，迎难而上，全力破解司法难题，牢牢抓住审判工作的主动权。［19］人民法院的一切工作，虽然审判工作是基础，但是，如果审判管理工作上不去，审判工作也会出问题，我国现阶段司法审判中出现的一些问题就是因为审判管理工作没有跟上。审判管理应当紧紧围绕服务审判这一基本原则不动摇，使审判更加公正高效。当前和今后一段时间，人民法院创新和加强审判管理工作重点要抓好审判质量管理、审判效率管理、审判流程管理、审判层级管理、审判绩效管理。通过扎扎实实的工作，使人民法院工作有新气象，展现新面貌，重建人民法院在人民群众中的公正高效形象，重塑司法的权威。

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