新型城镇化背景下中国的新区建设与土地集约利用

方创琳， 马海涛

（中国科学院地理科学与资源研究所， 北京 100101）

新型城镇化背景下中国的新区建设与土地集约利用

方创琳， 马海涛

（中国科学院地理科学与资源研究所， 北京 100101）

研究目的：针对新型城镇化背景下中国新区建设以及新一轮新区建设热引发的土地资源浪费等现实问题，分析中国新区建设的现状特征及其与土地集约利用的矛盾关系，提出新区开发与土地集约利用对策。研究方法：综合分析与案例分析法。研究结果：中国新区建设数量不断增多，规模越建越大；新区与主城及原有行政区划存在错综复杂的关系；部分新区圈而不建，造成新一轮土地浪费，与土地利用规划不协调；新区与主城功能趋同，造成设施重复建设，与城市总体规划不协调；新区建设普遍超前，人口规模偏小，基础设施浪费严重；新区建设的投资规模巨大，加大了地方债务风险。研究结论：把新区建设作为协调“三规关系”的重要试验平台，协调目标、坐标、指标、限标“四标”之间的关系，提高新区建设的产业集中度和用地集约度；在土地利用规划指导下，加强审批监管，合理界定并严格控制新区规模和数量；优化新区建设用地，提高新区土地集约利用效率；合理运用土地增减挂钩机制，为新区建设提供适度的用地保障；新区建设体现“产城一体”的要求，把新区建成产业功能区和城市功能新区。

土地利用；新区建设；存在问题；新型城镇化

中国正处在城市化发展的快速成长阶段，在新型城镇化背景下，未来中国将走高效、低碳、生态、环保、创新、智慧、平安的新型城镇化道路，但城市化进程将面临日益严峻的供地压力[1]。研究表明，1980—2005年中国城市化水平每增加一个百分点，所占用的建设用地为1004 km2，2006—2030年，中国城市化进程每增加一个百分点，所占用的建设用地将达3460 km2，是前者的3.45倍，而且未来批地难度越来越大[2]，也就是说，未来中国推进城镇化面临着日益严峻的土地供应保障瓶颈。在这种情况下，一些地方将新区开发作为争取城镇化用地的重要手段[3]。自浦东新区开发建设以来，各地纷纷效仿建设新区，出现了新区规划与开发热潮[4]。

1 中国新区建设的现状特征

1.1 新区建设数量不断增多，规模越建越大

新区是城市空间扩张的一种形式，是中国改革开放后城市化进程的重要支撑和空间表现[5-6]。据不完全统计，截至2013年2月底，全国在建的各类新区达105个（图1），其中国家批准的新区13个，省级政府批准的38个，市级政府批准的64个；按照规划面积划分，超过1000 km2的新区19个，500—1000 km2的新区10个，100—500 km2的新区约40个。

就国家级新区来说，2010年之前近20年只批准了3个，即上海浦东新区（1992年）、天津滨海新区（2006年）和重庆两江新区（2010年），此后于2011年批建了舟山群岛新区、2012年批建了兰州新区和南沙新区。就省级新区来说，中部地区的河南省最为典型。2010年2月—2013年1月，不足3年先后在河南全省18个地级市范围内批准成立了14个省级新区。再加上已有的郑州新区和洛阳新区，目前共有16个城市新区，总面积达5047 km2（表1）。

1.2 新区建设面积不断扩大，主要集中在东中部地区

目前已经统计的新区规划总面积达到7.30万km2，接近2010年全国城市建成区面积3.18万km2的两倍。截至2012年底，中国已有30个新区的单体面积超过400 km2，面积超过1000 km2的城市新区也已达到19个，其中黄河三角洲新区（高效生态经济区）是目前所有新区面积最大的，达2.65万km2。在面积超过1000 km2的19个新区中，东部沿海地区占了12个，西部地区有6个，中部地区仅有1个，这反映出当前中国的新区建设主要集中于东部地区，中西部地区所占份额还较小，新区建设在区域上存在差异（表2、表3）。

1.3 新区与主城及原有行政区划存在错综复杂的关系

整体上看，新区的开发建设一般采用的开发管理模式为：由政府控股的城市开发投资公司作为投资主体，成立党工委和管委会作为政府派出机构进行管理，并给予土地征收、银行信贷、财政税收等方面的优惠和扶持政策。实际上，具体的管理方式多样，与新区与主城及行政区的关系错综复杂有关。从区位上看，中国现有的城市新区多数毗邻城市主城区，与主城区保持密切的联系和功能分工；但也有远离主城区的“飞地”型新区，如鄂尔多斯康巴什新区、兰州新区等[7]，主要原因是主城区周边缺少可利用的土地资源。从行政区划关系上看有：（1）“合一”模式，如浦东新区、天津滨海新区、舟山群岛新区等；（2）“内含”模式，新区位于行政区内部的特定区域，如郑东新区、铁西新区等；（3）“整合”模式，新区跨相邻几个行政区的特定区域，如两江新区跨重庆江北、渝北、北碚3区，西咸新区和天府新区都跨多个县、市、区。

表1 河南省近年来新区设立情况Tab.1 Several new districts established in Henan Province in recent years

表2 面积超过1000 km2的中国城市新区列表Tab.2 List of new city districts of area over 1000 km2in China

表3 面积在400—1000 km2的中国城市新区列表Tab.3 List of new city districts of area between 400 and 1000 km2in China

2 新区建设与土地集约利用的矛盾关系及问题

2.1 部分新区圈而不建，造成新一轮土地浪费，与土地利用总体规划不协调

在新一轮的新区建设中，新区规划面积不断增大，有的面积超过现有城市建成区面积，有的达到上千平方公里，有的还同时发展多个新区。其中有些新区的建设既不符合城市总体规划，也不符合土地利用规划，甚至占用大量的农用地、耕地和基本农田。许多城市规划大面积新区，继续沿用传统的“摊大饼”式粗放发展模式，既造成农用地和耕地的流失，也导致土地资源的浪费和低效利用[7]。另外，大面积的规划，普遍存在着圈而不建的现象，打着新区建设的幌子，谋取国家在税收、政策、土地等方面的优惠政策，致全局及长远利益于不顾。

2.2 新区与主城功能趋同，造成设施重复建设，与城市总体规划不协调

中国的城市新区建设中普遍存在着名不副实的现象。新区的“新”并非真正意义上的“新”，不是与已有城区相互支撑、互为补充，而是存在着很大的雷同之处。新区在很大程度上只是为了缓解老城区的住房、交通、资源环境的巨大压力而选择的策略性转移，新区、老城的城市功能正在逐步趋同，严格意义上已经不能将二者完全区分开来，这种现象造成了严重的设施重复建设以及极大的资源浪费，从而给地方政府的财政、通勤、管理等增加了新的沉重负担。部分新区远离城市中心区，造成职住分离，增加交通压力。由于城市新区大多位于原有城市的外围，在空间上与原城区相分离。例如，内蒙古鄂尔多斯的康巴什新城，与老城区东胜区相隔超过30 km。这种新老城市的分离，造成了很大一部分城市居民“居住在老城，工作在新城”的局面，极大增加了城市居民通勤时间，增加了城市交通量，现实生活中交通拥堵、汽车尾气污染于此也都不无关系。

2.3 新区建设普遍超前，人口规模偏小，基础设施浪费严重

与新区建设形成鲜明对比的是城市新区的人口数量偏小。目前，在中国数百个城市新区中，除了几个国家级新区人口规模较大外，其余新区人口规模均较小，绝大多数新区的人口规模属于几十万的级别，部分新区人口不足十万人，甚至低于一万人。新区人口规模偏小不仅制约交通、供水、供电、信息、污水和垃圾处理等基础设施的建设，同时造成已建成基础设施的资源浪费和低效利用，而且不利于商业、教育、医疗、餐饮、娱乐等服务设施和功能的进入和壮大，难以形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求，造成新区在很长时期内缺少人气和商气，违背新区设立的目标。

2.4 新区产业基础薄弱，难以有效支撑新区经济增长

国内正在建设的一系列城市新区中，有的依托老城的产业基础，有的依托各种级别的产业开发区，有的甚至没有任何产业基础，需要在一片未开发土地上重新培育产业体系。尽管地方政府制定了新区产业发展规划，但在招商引资、产业选择、与主城产业竞争等方面存在很多不确定性和风险因素。相当一部分城市新区由于基础设施条件相对较差，产业配套能力不足，短期内难以形成有竞争力的产业体系。也就不能创造稳定的就业和吸引人口的聚集，新区的生产和服务功能难以持续培育和发挥，新区的建设和发展缺少内在动力和有效支撑[7]。

2.5 新区建设的投资规模巨大，加大了地方债务风险

新区的建设涉及土地征收、房屋拆迁、道路交通、水电气热供给、信息网络、污水垃圾处理、生态绿化等，会产生巨大的投资需求；同时，不管是新上产业项目，还是传统产业项目的改造升级，都需要大量的资金投入，这对新区所在城市投融资提出更高的要求。一些城市新区开发建设的投资需求动辄几百亿元乃至数千亿元，远远超出多数中小城市的投融资能力，迫使所在城市竞相通过地方政府融资平台公司举债融资，导致地方政府融资平台公司数量膨胀，负债规模急剧攀升，地方债务性风险不断加大。据统计，截至2010年底，全国共有地方政府融资平台公司多达万家，地方政府性债务余额超过10万亿元。新区建设涉及的重大项目往往投资回报周期较长，部分行业和领域负债规模较大，一些地方政府在财政收入、资产变现等方面偿债能力弱；还有一些地方政府的债务偿还严重依赖土地出让收入，甚至存在借新债还旧债的现象，进一步增加了地方政府性债务风险隐患[7]。

3 新区建设与土地集约利用的若干建议

3.1 把新区建设作为协调“三规关系”的重要试验平台

长期以来，中国土地利用总体规划、城市总体规划和经济社会发展规划（主体功能区规划）“三规”之间存在不协调的关系，无法实现“三规合一”，由于各部门代表各自利益，未来也不可能实现“三规合一”，但可以实现“三规协同”，而实现“三规协同”的重要平台就是新区建设，作为一个新区，从一开始就将三类规划放在这一平台上实现“三规合一”，协调好目标、坐标和指标“三标”之间的关系，提高新区建设的产业集中度和用地集约度。

3.2 在土地利用规划指导下，加强审批监管，合理界定并严格控制新区规模和数量

面对全国不少地区正在掀起的新一轮“新区新扩”和“新区新建”倾向，建议国家及时采取措施，清理整顿各地在建和规划建设的各类新区，根据城市建设和产业发展需要，立足当地资源环境承载力，科学定位“新区”发展功能，提出各类“新区”科学合理的建设规模和主导产业，明确产业发展方向与重点，并严格按照《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，纳入土地利用规划和城市总体规划之中，确保“新区”建设范围与城市总体规划建成区面积精准衔接，对已经超标建设的“新区”建议限期整改，对即将超标建设的“新区”必须立即停止建设。对于不顾资源与生态环境承载能力，肆意扩大城市建设范围、随意占用基本农田或变相调整基本农田为一般农田再占用的相关责任人做出严肃处理。从确保国家18亿亩耕地这一红线不可逾越的战略高度出发，建议各级城市规划和国土管理部门严把城市用地报批关和盲目扩张关，依法继续实施最严格的土地管理制度，严防部分领导借城乡一体化和践行科学发展观之名，变相圈地造城，越位撤县改区，剥夺基层地方政府的发展权，严防出现新区“建而不营，占而不用”的屯地现象发生。

进一步统一和明确城市新区的界定和类型，从严管理各级城市随意设立、自称或改名为城市新区；制定设立城市新区的科学流程和审批程序，加强评估论证和公开公示；加强上级政府的审批和监管，原则上应只有国务院和省级政府拥有设立城市新区的审批权限，其他各级政府和部门不得审批设立城市新区，从制度上严控新区的数量；实行同级政府规划、国土、环保、产业、发改等相关部门的协商会签制度，加强同级人大、政协、社会组织、新闻媒体等机构的监督，不断提高城市新区设立的规范性和民主性，从而提高新区建设的质量。

3.3 优化新区建设用地，提高新区土地集约利用效率

针对城市新区土地经营粗放、空间积聚程度偏低的问题，在新区规划中应整合破碎、分散的各类用地功能。在城市新区空间布局上应体现适度分散、相对集中的原则，利用公共交通引导城市开发[8]，强调土地的混合使用和密集开发策略，集中紧凑规划城市建设用地，形成精明增长的城市发展模式。在新区开发中应充分利用城市存量空间，加强对现有建成区的再开发，以减少基础设施和公共服务设施建设的成本，保护空地。通过整合城市各类用地，建设紧凑新区，提高新区土地集约利用效率。

3.4 合理运用土地增减挂钩机制，为新区建设提供适度的用地保障

土地增减挂钩机制本来是推进城乡用地协调发展、提高城乡土地利用效率、缓解城市建设用地的一种有效手段，但这种手段被一些地方政府用于建设新区、随意扩大新区面积的重要机制。一些地方采用这种增加挂钩机制，把从县城、乡镇中腾退出来的建设用地全部集中于城市的新区，在某种程度上诱导了新区建设的用地条件。建议合理运用土地增减挂钩机制，为新区建设提供适度的用地保障，通过增减挂钩的新增建设用地要在城市市区、县城、乡镇、农村社区之间合理进行重新配置，不可过分集中于城市新区。

3.5 新区建设体现“产城一体”的要求，把新区建成产业功能区和城市功能新区

长期以来，以产业发展为目的形成的各类开发区，普遍缺乏人性化的服务和居住功能，难以满足人的全面发展需要，也不利于土地资源的集约节约利用。新区不是开发区，新区走的是城镇与产业、安居与乐业相结合的道路，注重城市功能与产业功能的协调发展，实现新型城镇化和新型工业化共同推进。从国外经验看，产业对城市发展的支撑作用日益为人们所重视。伦敦、东京、香港、巴黎等大都市新区都在政府的规划指导下发展成为具有产业功能的新区。城市新区开发要迅速产生城市综合性社区的功能，核心是促进城市的产业成长。因此，必须培育城市新区产业集群，产生集群效应，构筑起城市新区发展的核心区域[9]。城市新区应当致力于培养房地产、金融、保险现代咨询等第三产业，大力发展高新技术产业，打造城市新的经济增长点。

（References）:

［1］ 方创琳.中国城市化进程及资源环境保障报告［M］ .北京：科学出版社，2010：32-38.

［2］ 方创琳.中国快速城市化进程中的资源环境保障问题与对策建议［J］ .中国科学院院刊，2009，24（5）：468-474.

［3］ 翟文侠，黄贤金，张强，等.城市开发区土地集约利用潜力研究——以江苏省典型开发区为例［J］ .资源科学，2006，28（2）：54-59.

［4］ 王浩.基于快速城市化背景下城市新区建设的探讨［J］ .工程与建设，2011，25（4）：451-453.

［5］ 朱孟珏，周春山.改革开放以来我国城市新区开发的演变历程、特征及机制研究［J］ .现代城市研究，2012，（9）：80-85.

［6］ 朱孟珏，周春山.我国城市新区开发的管理模式与空间组织研究［J］ .热带地理，2013，33（1）：56-62.

［7］ 高国力.科学管理和引导城市新区的开发建设［J］ .中国发展观察，2012，（12）：36-39.

［8］ 王青.以大型公共设施为导向的城市新区开发模式探讨［J］ .现代城市研究，2008，（11）：47-53.

［9］ 高波，葛扬，黄贤金.城市新区开发的对策与政策建议［J］ .南京社会科学，2002，（11）：13-18.

（本文责编：陈美景）

New City District Development and Intensive Land Use in the Context of New-type Urbanization

FANG Chuang-lin, MA Hai-tao
（Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China）

The purpose of this paper is to analyzes the status of China’s new city district development and the conflict between the development and intensive land use, given the context of land resources inefficient use during the rush of new city district development and new-type urbanization. Methods employed are comprehensive analysis and case study. The results indicate that 1) the number and scale of China’s new city district increases continuously; 2) There exists a complex administrative relationship between the new district and the original administrative zone, as well as the main city area; 3) The latest round of land resources waste was due to that the new districts were “planned but not developed”, which did not coordinate with the land use planning; 4) The functional overlap of new district and main city area led to the overlap of providing facilities, which conflicted with urban overall planning; 5) The population in new city district did not fit for the developing speed of the new district, therefore the infrastructure is seriously wasted; 6) The risk of local debtincreased because of a very large amount of investment to the new district construction. Therefore, some countermeasures are suggested as follows. Firstly, taking the new city district as an important test platform of harmonizing the relationship between the “three rules”, and adjusting the relations among targets, locations, indicators and limit standards, so as to improve the level of industrial concentration and intensive land use in developing the new district. Secondly, with the guidance of land use planning, regulatory approval should be strengthened and the scale and number of new city district should be precisely defined and controlled. Thirdly, optimizing the construction land use could improve the efficiency of intensive land use in the new district. Then, making rational use of the policy of integrated urban and rural land readjustment could ensure appropriate land for new district construction. Lastly, the new district construction should reflect “the integration of industry and the city” and make the new district into industrial function zone and urban function area.

land use; new city district; construction; new-type urbanization

F293.2

A

1001-8158（2013）07-0004-06

2013-06-03

2013-07-06

国家社会科学基金重大项目“新型城镇化背景下的中国城市空间格局优化研究”（13&ZD027）；国家“十二五”科技支撑计划项目（2012BAJ22B03）。

方创琳（1966-），男，甘肃庆阳人，教授，博士生导师。主要研究方向为城市发展与规划。E-mail: fangcl@igsnrr.ac.cn