反腐倡廉制度设计的路径选择——“无赖假定”理论的视角

兰荣禄

(中共福州市委党校党建教研部，福建福州350014)

18世纪英国哲学家休谟提出了著名的“无赖假定”。他认为在设计政府体制和体制内的具体条款时，需要把每个成员假定为无赖之徒。而这个无赖之徒所设想的一切以及其任何行为都是为了谋求私利。［1］事实上，这个假定与经济学的理性经济人有异曲同工之妙。因为制度的设计者是无赖，也是追求利益最大化的人。休谟把“无赖假定”与政治制度设计联系起来，从人性恶的角度出发，以人谋取私利为目标假设，提出了宪政制度应以始恶终善为最佳路径选择的设计方案。同样，作为政治制度范畴或是其中一个子系统的反腐倡廉制度设计，也可以而且应该以休谟的“无赖假定”为理论前提去进行反思与完善，以裨益我国的反腐倡廉制度建设。

一 制度设计的立论基础:人性恶

众所周知，关于“性恶”还是“性善”一直是古今中外争论不休的的一个命题。客观而言，只要有人的存在，这一争论永远也不会停息，因为从哲学的视角看，“恶”和“善”本身就是人性中最为突出的一对矛盾。休谟在“无赖假定”中所指的“无赖”即为人性中恶的一面，这个恶包含的内容非常丰富，既有虚伪、奸诈、狡猾的成分也含有欺骗、残暴、凶恶的定义。简言之，与普遍意义上认为的善相背离的都是恶，都是无赖者所具有的部分特征。论及无赖者产生恶的原因，主要是过度的欲望。根据马斯洛的需求理论，人的需求分为五个层次，最低是生理需求，最高是自我实现。每个个体都是不满足于现状，不断追求更高层次的需求，这是正当而且也是无可厚非。［2］可问题是，当个体以不正当的手段或是不切实际的做法去谋求更高层次的需求时，他就会反其道而行，违背社会所普遍遵循的原则。而这种做法便是无赖的做法。正如生物的趋利避害一样，人天生都有自私自利、自爱的特征，每个人都关心自己的切身利益。但这种关心并非是无视社会法则而存在，这种关心必须深深地连接着人性。实质上，这就阐明了自私和人性的不可分离。而这也是个体在社会在组织中不能够违背的准则。不管我们的身份和地位如何，不管我们的追求和行动如何，我们必须在制度的框架内寻求个人利益的最大化，而非离经叛道。［3］［4］据此，休谟在他的“无赖假定”中进一步推导出，由于掌握权力资源，深谙官场之道，熟悉规则，他们更容易做出有损社会公义的事情，而这也是腐败多发的原因。尽管有时候并非是主管有意为之，然而权力支配社会资源所产生的寻租诱惑使得当权者很难控制住心里的欲念。一旦不能够把持住，经不起受住诱惑便沦为休谟假定中的无赖者了。

的确，从实践操作层面看，政治权力在很大程度上具有个人的性质。掌权者即个人能够按照法律的权力行使公共权力。国家、政府、公共权力本身都只不过是抽象的存在，离开个人的执行，社会管理根本难以有序地进行。而作为政治权力行使的终极主体个人在行使政治权力的时候很难完全处于客观中立的立场。因为个人也存在着私利，个人也会有追求更高层次需求的时候。这样一来，就会发生个人利用手中的政治权力谋求私人利益，即公权私用。尽管这不违背个人的自利性，但却与社会的公义性大相径庭。马克思也认为“把人和社会连结起来的惟一纽带是天然必然性，是需要和个人利益”。［5］列宁也把经济利益比喻为“人民生活中最敏感的神经”。［6］因此，个人利益的存在就已经给掌权者预设了贪腐的理由，因为有了利益需求，所以权力者需要通过滥用权力去换取。设想如果权力并不能产生任何的额外收益，或是个人本来天然就无欲无求，那么腐败滋生又将从何谈起呢?对此，博登海默称之为“附着在权力上的咒语，它是不可抵挡的。”［7］换言之，私欲的不断膨胀，诱惑层层加码，掌权者势必很难禁受住考验，便萌生了利用国家或政府赋予的公共权力换取私人利益，致使公共权力蜕变为私权力。再者，根据近代的人民主权学说，国家的一切权力属于人民。事实上，不可能大多数的人能够独立地行使权力，既不存在现实的可能性也没有必要如此浪费社会资源。因此，人们只能将本源上属于自己的国家权力委托给政府，实行间接民主的代议制。这样就使得权力的所有者和行使者产生分离。这种分离极有可能引起政治失控。也就是国家权力运行没有按照人们意愿发展，而是沦为少数独裁者的私有品，并借以控制民众，最终使得民众的公共权力丧失殆尽。［8］这种“分离”状态可以说又为权力在现代民主国家的蜕变和滥用提供了客观的、制度上的条件。

但问题的关键不仅在于此，因为无论是客观上作为“人”本身具有的自私自利性还是主观上“人”为谋取私利而蓄意利用制度缺陷去寻求腐败，都体现出一个共性:人性恶。因此，这也就为我们在进行反腐倡廉的制度设计时提出了首要考虑的一个问题:在反腐倡廉的制度设计理念上，我们必须以“性恶论”为基点。必须正视人人与生俱来的劣根性。必须把现实生活中的每一个人都当成是“无赖”。不坚持“性恶论”的人性立场，设计出再完善的反腐倡廉制度也无济于事。

二 制度设计的基本原则:防恶原则

休谟在进行制度设计时牢牢遵循防恶原则。由于预先设定了每个人制度设计的无赖，在实际中，休谟就从这个假定出发避免无赖与权力紧密地结合。这不仅使得制度的威慑力荡然无存，而且更加纵容了无赖者的胆大妄为。因此，休谟采取了三个方面的防范措施防止权力滥用和无赖行为。

第一，分权制衡。权力不论在何人之手均能形成与该体制其他部分的恰当平衡。分割权力，使掌权者在追逐私利的同时，能增进公共利益。通过权力分割可使各种权力相互竞争、制约和监督，促使权力之间得到有效地制衡，［9］休谟认为，“一般被称为自由的政府即是允许其中若干成员分享权力的政府”。［10］改革开放以来，我国惩治腐败的力度在不断加大，也取得了不小的成效。目前，我国的反腐倡廉建设正朝着“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的轨道上迈进。在这个进程的推进中，我国也存在“一些反腐倡廉法规制度和政策措施落实得不够好”的问题。究其原因，主要是权力过于集中。从制度层面上来看，反腐倡廉制度没有落实好，缺乏执行力也是部分原因，但更根本的制约因素是体制问题。目前，我国也着力加强从制度体制层面进行反腐。党的十六大、十七大、十八大先后提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”、“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。这些顶层制度设计彰显了我国打击腐败的力度和决心，也从制度层面对反腐倡廉建设进行了设计和安排。这使得抽象的权力制约诉求到“决策权、执行权、监督权”之间的相互制约，充分体现了“防恶原则”。这不仅是认识上的飞跃，更是决策层面上的突破。当然，如何真正实现决策权、执行权、监督权这“三权”的相互制约与协调仍是一个亟待研究与解决的问题。

第二，依法限权。休谟认为“不应将政府的前途寄托于机会而应提供一种控制公共事务管理机构的法律体系”，他主张依靠宪法和法律限制权力。他提出:“我们全部庞大的政府机构的最终目的无非是实施公正，或者换句话说，支持法治。”［11］休谟的这一措施事实上隐含了一个假设前提:我们必须建立一个健全完善系统的法律法规体系。改革开放30年来，尤其是中共十六大以来，我国的反腐倡廉法律法规制度不断得以完善并在实践操作过程中发挥了一定的作用。但不可否认，与党内规范制度建设相比，反腐倡廉制度建设仍显滞后。一是制度建设不够健全。有些重要的制度至今还没有制定出来，在某些领域至今都还没形成一部系统的规范的法规制度。如对专门预防和治理腐败行为的《反腐败法》，对国家公职人员的权力专门进行监督的《监督法》和《新闻舆论法》等。二是制度不够完善。目前对某些腐败行为的惩治和预防往往只有定性的法律条文要求，仍然存在“无制可依”的现象，有些规定缺乏具体的实施细则和定量的考核要求，有些制度过于抽象和笼统。如有些制度规定，常常出现“一般情况不得……”、“原则上必须……”等字眼。又如，“党政机关工作人员除工作特殊需要并经部门主管领导批准外，不准配备移动电话”，这里的“特殊需要”没有明确界定，执行中也有空子可钻。有的弹性太大。再如，实行职权中有一般情况，就有特殊情况;有“原则”要求，就会有具体办理中可以变通的地方。如《党员领导干部廉洁从政若干准则》中规定:不准“接受可能影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请”。细细推敲之下，也有些漏洞，比如说影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请不能接受，那么不影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请就可以接受。因此，该规定在执行过程中容易导致在具体的操作和实践中，出现因人而异和被曲解的现象，给违反者留下了可钻的空子，使得对腐败行为的制裁和惩处缺乏应有的法律依据。

第三，人民“反抗”、“废黜”滥用权力的统治者，制止无赖行径。休谟认为对权力滥用无法补救时就应采取反抗，反抗是一种非常有效的手段。特别是当执行长官采取了违背宪法等伤害公众时必须进行抗争，以迫使其行使权力到合法的界限。［12］把权力行使到合法的界限以外时，人们也有权力反抗他、废黜他;……因为保障公共自由对于公益来说是最为重要的。［13］在休谟看来，无赖是政治生活中不可根除的特征，因而制度设计就不能不考虑对无赖行径的制止手段，以防万一不幸出现了无赖行为，也可以有补救的措施。休谟认为，在宪政和法治的限制和约束下，就可以促使掌权者在使用权力的过程中小心行事、克己奉公、尽职尽责，绝不敢以权谋私，更不敢利用手中的权力为所欲为。“反抗”、“废黜”滥用权力的统治者，是人民维护自己的权利、维护宪政，制止无赖行径的最有效的补救手段。毋庸讳言，纵观改革开放以来的反腐倡廉历程，人们不难发现，发生于20世纪80年代末以反对“官倒”为发端而引发一些人走上街头与政府对抗酿成的“政治风波”就从一个侧面反映了人民对滥用权力者的“反抗”。尽管“风波”平息后我国的反腐倡廉建设逐步取得了积极的成果。直至去年，在透明国际组织公布的176个国家和地区排名中，我国的腐败感受指数(CPI)名列第80位，取得了不论是在亚洲还是在整个世界都是上升幅度较好的佳绩。但从得分的角度看，以国际上反腐成功的量化指标8分作一参考，显然我国的3.9分仍是有相当差距的。也就是说，要实现“腐败现象减少到最低程度”的目标尚需进一步的努力。再者，“把腐败现象减少到最低程度”也只是反腐败成功的第一个标准，而第二个标准就是能够做到使这种低腐败水平的状态是可持续的。换句话说，第二个标准就是使一个国家能够彻底跳出腐败的“历史周期律”。显然，达到第二个标准更难。而要达到第二个标准，就要求一个国家的政治、经济、社会制度建设全面达到一个现代化的水平。就目前而言，我国在反腐倡廉建设方面还有很多工作要做，只有真正优化政治、社会等制度，才能真正有效地防范人民“反抗”、“废黜”危机的发生。

三 制度设计的路径选择:始恶终善

休谟的制度设计以“恶”与“坏”为基点，遵从“由恶而限恶”与“由坏而防坏”设计原则，始恶终善，达到了最优的制度效果。

第一，由恶而限恶:由恶的假定到对恶的制度性限制。

休谟的制度设计是在政治体制和法律中采取种种强制性的预防措施，而只是为了控制恶的后果。他不期望统治者都是圣贤，总是在正义的大道上穿行，只是设法阻止其变为无赖。一个好的制度是那些不论政治家的道德品行如何都能成功运行的制度。最终的目的是即使没有值得信赖的统治者，这套制度仍然行得通。因此他并不注重统治者的道德品质，不把公民权利的保护寄托于统治者的良心发现。他认为假定，统治者并非是所谓的仁人君子，通过限制他们的权力，也不是克服恶的本性，只要求能够防止其行为出轨。这是对人的基本权利的最有效的保障，他们管理国家和社会并非是出于善良的愿望，而是对人性中善的因素的尊重与保护。由此说明，限恶护善无疑是政治制度建立的目的和宗旨，也是政治制度最高的善。简言之，休谟在进行制度设计时既不是排除恶的动机，不期望他们都行为端正，他们最大的理想就是永远保持他们统治的专制性和权威性。以此来保障公民不受统治者滥用权力之苦。休谟的制度切实有效地防堵了无赖产生之途。

第二，由坏而防坏:由最坏的政治情形到最佳的制度效果。

休谟从最坏处着眼设计出持久而有效的防范对策，能够在面临最坏的挑战时也能平安度过。他先假定最坏的情形，集中考虑如何利用这种政治情形的恶劣性，然后寻找、设计出能够应对这种最坏情形的制度。他认为这个政府也是由人类所有的缺点所支配的一些人所组成的，因此，总是会存在着或多或少的无赖者。因此制度的设计只是重在尽可能地减少无赖行径的发生。这种方法非常独到，他所采取的是“最坏情形的战略”可是它却蕴含着最精微的、最巧妙的一些设计。［14］这种设计的巧妙之处在于它撇开了各种团体之间结党营私，利益互损的可能，团体中的每个人都在孜孜不倦地寻找自己的利益最大化的节点。基于这个假定，所设计的制度无非是各方无赖权衡之下的制衡结果，这可以使无赖之徒“规规矩矩”地服务于公益，借此降低政治风险。通过巧妙的制度安排，达到以恶治恶、由坏防坏的目的。换句话说，一旦出现最坏的情形，休谟的制度设计仍然能够确保制度平稳运作。”［15］因为通过完善的制度机制的钳制功能，他们自私自利的行为可以互相抵消，互相牵制，而公共利益因之可以实现。

同样地，反腐倡廉制度设计也理应把“始恶终善”作为最佳的路径选择。纵观当今世界凡是反腐败较为成功的国家或地区无一例外地都高度重视制度建设。以芬兰为例，该国曾经贪污受贿横行，深受腐败问题困扰。而今政治清明，公务人员都廉洁奉公。这主要归因于健全的遏制公务员腐败的监督制度。首先，芬兰实行集体决策。所有决策都要过两道关，一是行政首长，二是审查官。实行集体决策，避免了一把手集中过多的权力，权力分散后尽管使得执行的顺畅度有所下降，但该制度增加了行贿难度和风险。芬兰政府为防止腐败设置了双重保险，任何决策机构都不是只有一个人说了算，通常都有其他的行政人员作为监督或是参与者，这与我国实行的党委决策制相类似。并且它允许公众参与这个决策过程，作为监督者，民众有权力要求政府公开所有的公共部门所有档案，市民和媒体有权力监督任何公共部门。这样一来，就避免了政府决策部门暗箱操作，私相授受，很大程度上增加了制度的约束力和威慑力。并且，为了避免有些制度的规定含糊不清、模棱两可，芬兰的反腐法规非常清晰地界定了“腐败”的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。而且对公务员保持清廉做出了较为量化的规定。此外，芬兰设有各级审查官，尽管职位不高，但没有审查官的签署，该决策不受法律保护。在芬兰，一位部长试图不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定是不可能的事。但在行政首长决策过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立调查。

改革开放以来，我国一直致力于社会主义市场经济建设，而在政治领域的改革则相对落后。时至今日，改革已经到了攻坚克难的阶段，如何在政治体制改革方面跨越新的台阶不仅是获得改革最大红利的必要手段，也是保持党的执政能力的重要内容。而更为重要的是，只有党和国家领导制度、反腐败体制、法治建设等政治领域重要议题改革取得突破，才能够为反腐倡廉奠定更为坚实的制度基础。当然，改革并非一蹴而就，反腐倡廉也不是立竿见影，我们既需要总结国内经验，形成模式，也要充分借鉴吸收国外先进的反腐倡廉经验。目前，在我国，可以实行类似于经济体制改革那样的试点，摸着石头过河，在一个或几个省市、地区进行试点，进而推广覆盖至全国。然后，吸收消化、总结提炼并制定出一套适合于我国国情的反腐倡廉法规制度体系，最大化地运用于我国反腐倡廉实践。

［1］〔英〕大卫·休谟.休谟政治论文选［M］.张若衡，译.北京:商务印书馆，1993:26-31.

［2］〔英〕大卫·休谟.道德原理探究［M］.王淑芹，译.北京:中国社会科学出版社，1999:117.

［3］〔英〕大卫·休谟.人性论［M］.关文运，译.北京:商务印书馆，1980:579.

［4］黄锦华.权力腐败与权力制约的政治学分析［J］.池州师专学报，2005，19(4):18.

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［7］〔美〕埃德加·博登海默.法理学—法哲学及其方法［M］.邓正来，等.译.北京:中国政法大学出社，1999:362-363.

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