不干涉内政原则和中国的公共外交发展

王江波

（上海师范大学 马克思主义学院，上海200234）

在民主化、全球化、信息化背景下，随着全球公民社会的兴起和迅速发展，公共外交无疑已经成为各国维护自身利益、实现自身目的的主要选择方式之一。由于隐蔽性、便利性、柔性等特征，公共外交被更多地以代替战争的方式用于干涉内政，对不干涉内政原则形成前所未有的挑战。在当前的形势下，协调好不干涉内政原则和公共外交的关系，就必须推动理论和实践创新。

当前对于不干涉内政原则的研究，主要集中在不干涉内政原则面临的挑战、如何应对并推动其与时俱进，从整体外交而非公共外交如何适应新的国际形势的角度来推动不干涉内政原则的发展，虽然有专家学者阐述了公共外交和不干涉内政间的关系，但是大都是从事实上加以阐述，从理论上的研究还有待加强。

一、矛盾：公共外交的迅速发展和不干涉内政原则面临空前压缩

科技革命的发展、经济全球化的深化和全球公民社会的形成使得各国政府和人民之间的联系日益紧密，交流、合作、竞争、斗争等成为国际社会的常态。公共外交在国际社会中发挥的作用越来越重要，甚至解决了某些领域中传统外交不能解决的问题，受到各国的普遍重视。美国前总统布什表示：“我们必须让别人更好地了解我们。”［1］基于超强的综合实力，美国依靠互联网和全球新闻媒体网络（CNN、BBC）等新媒体技术的优势，以打击恐怖主义为突破口，利用公共外交将其硬权力和软权力结合起来构成“巧实力”，发挥美国全方位的影响力和吸引力，重塑美国国家形象。同样，凭借所谓的“民主”政治制度（选举制、民主制、议会制等政治制度）、强大的经济实力、文化的同质性（亚非拉地区大都是西方发达国家的殖民地，深受西方文化的影响）和吸引力、高科技和先进的媒体技术以及强大的宣传机器，日本和欧洲的一些发达国家的公共外交也有了迅猛的发展。另外，一些发展中国家和新兴国家凭借其文化、经济、社会等独特优势，在公共外交领域也取得了巨大成就。

但是，在公共外交迅速发展的同时，借公共外交形式行干涉内政之实的行为却不断增多。其原因就在于国际组织干涉的决策机制不够健全、公正性令人怀疑和有效性难以保障等因素［2］。这种干涉内政的形式以民主、人道主义等意识形态“开路”，鼓动所在国不满政府的人士闹事，费用少，不使用武力，不占领领土，比传统的武装干涉具有更强的欺骗性和便宜性。随着媒体技术的发展尤其是互联网普及，该做法受到了西方霸权国家或国家集团的偏爱。美国国务卿希拉里·克林顿就是“互联网接入自由和言论自由”的鼓吹者，多次在不同场合强调：大力推进网络自由是美国外交政策的重要使命，同时也是美国向世界传播美式民主价值理念的重要途径［3］。他们以“经援”“民主”“人权”“人道主义”等为借口，以公共外交之方式，在东欧和中亚地区搞“颜色革命”，在中东地区搞“民主改造”，在拉美和非洲地区搞颠覆政权活动，赤裸裸地干涉别国内政。在此种行为的“传染”下，一些发展中国家或国家集团也以维护地区稳定、人道主义等方式为借口干涉他国内政。阿盟不顾叙利亚政府的强烈反对，紧随欧美对叙利亚的制裁步伐，强行通过对叙利亚的经济政治制裁。公共外交为干涉内政的行为提供了非常便利、极为隐蔽的通道，客观上充当了干涉内政行为的“帮凶”，使得不干涉内政原则的生存空间受到了严重的挤压。

二、公共外交视角下的不干涉内政原则的转型

不干涉内政原则要继续“生存”下去，就必须根据变化的国际局势做出改变。改变的核心就是要抓住“内政”这一范畴。内政是一个动态的范畴，时空不同，对内政理解也不同。由于各国的发展状况、政治、经济、文化、社会等不尽相同，各国政府、民众等对内政范畴的理解也各有不同。如欧洲各国在成立和发展欧盟的进程中，把原来属于各国内政的许多事务让渡给了欧盟，且给予了欧盟对其内部成员国以合法的干预权。这些干预权在欧盟内部属于不干涉内政范畴，但是在其他国家看来就属于干涉内政的行为。而且随着全球化的发展，内政和外交呈现出明显的变化。全球化的直接后果就是使得国际社会各国的联系更加密切，原来属于国家的内部事务逐步变成了国际社会共同关注的事项。人权、关税、汇率、能源、反恐、网络、环境、禁毒、疾病预防和惩治跨国犯罪等问题已非一国能够单独解决，超出了国家内政管辖的范畴，成为了全球性的问题，需要国际社会各行为体共同努力、协同解决。在此进程中，公共外交游刃有余地渗入各国的各种事务中，模糊了内政和外交的界限，冲破了内政的传统认识羁绊。全球化改变了内政和外交的明显界限，加速了内政外交化和外交内政化。

在内政和外交的相互交织进程中，国际社会需要根据现实形势的发展状况，摸清规律，逐步确立不干涉内政原则的范畴。当前国际社会中，“民主”“人权”“人道主义”等成为违反不干涉内政原则的主要借口。其核心是人权高于主权。国际社会各国和各组织在实践和认识中不断在平衡干涉和不干涉内政之间作出努力。联合国在2005年《世界首脑会议成果》第四部分规定了“保护的责任”条款。该条款规定，当某国家当局显然无法保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，联合国有权根据《联合国宪章》第六、七、八章采取适当的外交、人道主义和其他和平手段以及集体行动方式［4］。为了消除国家或地区动荡，基于对平民的保护责任，东盟、非盟、中国等国或政府间组织纷纷提出诸如建设性干预、行使干涉权、建设性介入等新的举措来合法化干涉内政行为。尤其是非盟的“互查机制”和“非漠视原则”提出了对成员国适当干预的新理念，非盟有权在成员国出现“战争罪行、种族屠杀、反人类罪”等情况下对其进行干预［5］。上述举措使得许多原来是干涉内政的行为演变为不干涉内政的行为，扩展不干涉内政原则的外延。相信，今后只要从以维护世界和平发展以及人民幸福安定为目标，谨慎协调内政和外交范畴的变化，就能够不断促进不干涉内政原则转型。

三、我国要善于统筹不干涉内政原则和公共外交

在公共外交大行其道、不干涉内政原则空间被严重挤压的国际形势下，我国要智慧地处理两者之间的张力，灵活坚持不干涉内政原则，促进公共外交深入发展，为维护国家主要利益服务。

规则往往有利于规则的制定者。不干涉内政原则曾经为其发起者、践行者和宣传者的中国的和平与发展做出了重要贡献。但是，如今在国际社会中却遭到了许多非议。不仅引起了美国为首的某些西方国家的指责，还带动了有些发展中国家对中国的不满。中国需要主动求变，创新性发展不干涉内政原则。

在理论上，一方面，中国在不干涉内政原则上应摒弃对所有国家一视同仁的观念，树立这样的观念：不干涉内政原则只适用于对中国无害或友好的国家；对于那些不友好的国家，我国外交尤其在公共外交领域应针锋相对。因为在公共外交领域的干涉成本小、烈度低，不容易引起激烈对抗。在该领域我国完全能够放开手脚去做。如为了驳斥美国国务院《2008年国别人权报告》中对我国人权状况的攻击，我国也针锋相对发表《2008年美国的人权记录》等白皮书，实事求是地批判美国的政治制度。另一方面，中国也要与时俱进，确立自己的“干涉”标准。从上世纪90年代末开始，我国虽然还坚持不干涉内政原则，但是对于合理、合法的国际干涉由抵制向谨慎的支持转变。中国政府同意联合国2005年峰会达成的成果：在遵守联合国宪章第六、七、八章的基础上，联合国有义务采取适当的外交、人道主义和其他和平手段以及集体行动的方式，保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。另外，为了维护地区和平，中国还广泛参与和主导诸如伊朗核问题、朝鲜半岛无核化、上海合作组织等各种类型的国际和地区合作机制。从广泛的意义上讲，这些行动可能已经超越了传统不干涉政策主张的范畴［6］。但是，中国政府坚决反对以人道主义为借口，不问是非曲直，不经过联合国同意，擅自发动对某国或地区的各种干涉。前南斯拉夫、伊拉克等被干涉的事实证明，这种干涉不仅无助于事情的解决，反而使得事情更加糟糕。

在实践上，中国要在化解“攻击”或“捧杀”中推进公共外交深入发展。随着中国综合国力的增强，关于其不良的舆论也不断涌现。“中国威胁论”以及其“变种”——“中国责任论”等不良论调先后出现，严重干扰了中国的发展和稳定。“中国威胁论”虽然在未来一段时期内将长期存在，但主要仍是炒作中国的军事威胁、意识形态等老话题。在中国不断的合理解释下，国际社会对于“中国威胁论”已经能够理性看待。在意识到“中国威胁论”对危害中国的效果不彰后，某些西方国家改变策略，从敌视变为“捧杀”，提出了要求中国承担超出中国能力的国际责任的议题即“中国责任论”。在西方的强大舆论宣传下，国际社会已经有了“G2”“中国不是发展中国家而是超级大国”等众多“捧杀”中国、超出中国发展实际的论调。这种论调给予了其“中国责任论”相当的国际市场。当前，包括国际社会大都认为，30多年的快速发展使得中国有实力、有能力承担起更多、更大的国际责任。这虽然没有达到某些西方国家对“中国国际责任”的认知程度，但是已经部分地认同中国没有发挥出与自身实力匹配的国际责任。如果任由西方国家主导这种舆论，那么，这种“中国责任论”将很有可能主导国际舆论，所以中国必须重视、改变这种“中国责任论”。

中国应当承担多大的国际责任、怎么承担、对谁负责，是中国政府迫切需要解决的问题。承担多少、如何承担国际责任，中国应该根据自身国力、责任与义务对等原则，参考国际社会的合理建议，由自己决定，而不是听任他国左右。中国作为国际社会的重要成员，承担国际责任是义不容辞的责任。维护世界和平、促进共同发展是中国外交政策的宗旨和目标。邓小平在1990年指出：“我们的对外政策还有两条，第一条是反对霸权主义、强权政治，维护世界和平；第二条是建立国际政治新秩序和经济新秩序。这两条要反复讲。”［7］由此可见，中国的国际责任是对国际社会、当事国或地区负责，而非迎合某国喜好。中国必须本着对国际社会与对当事国的稳定和发展负责、以公正与负责的态度，参考国际社会的意见，根据自己的独立判断来对待国际事务。但是，由于与西方某些国家意见相左，中国常常被指责不负责任。这些指责在国际社会中却是大有市场，而中国负责任的态度和行事方式则往往受到许多民众的不理解、反感或反对。这些问题成因非常复杂，但是最根本的是由于受到传统外交的影响，僵化的理解并执着于不干涉内政原则，致使中国公共外交作用的发挥不到位。中国必须意识到，承担国际责任往往就意味着更深入地介入到当事国或地区的内政中，所以要灵活运用不干涉内政原则，充分发挥公共外交灵活、便利等特点，不仅要揭露西方夸大中国责任的险恶用心，更重要的是要让世界尤其是不明真相的国家、国际组织和人民认识到中国应该承担的国际责任和对国际社会已经做出的重大贡献。

［1］R.S.Zaharna，TheUnintended Consequences of Crisis Public Diplomacy：American Public Diplomacy in the Arab World at［J／OL］.http：／／www.foreignpolicy－infocus.org／v8n0diplomacy＿body.htm.

［2］殷仁胜，李国际.挑战与对策：全球化时代的不干涉内政原则.［J］.理论月刊，2007（2）.

［3］北京外国语大学公共外交研究中心.中国公共外交研究报告（2011／2012）［M］.北京：时事出版社，2012：97.

［4］UNGA.Revised Draft Outcome Document of High－level Plenary Meeting of the General Assembly of September 2005Submitted by the President of the General Assembly.29［J／OL］.http：／／www.un.org／ga／59／hlpm＿rev.2.pdf.

［5］张忠祥.试析中国对非洲外交中的不干涉内政原则 ［J］.西亚非洲.2010（1）.

［6］朱世龙，刘宣佑.中国外交不干涉内政原则探究 ［J］.教学与研究.2009（8）.

［7］邓小平.邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：353.