制度分析视域下高等教育改革风险规避

赵广涛

（河南大学，河南 开封475004；河南教育学院，河南 郑州450046）

新中国成立特别是改革开放以来，我国高等教育改革在不同时期创新性政策引导下，取得了举世瞩目的成就。改革的特殊性决定了改革的巨大风险性［1］。在高等教育发展的新的历史时期，改革所带来的风险更具有新的特征。学者们对相关问题的研究多集中在高等教育改革本身，近年来，改革所带来的社会性问题受到越来越多的关注，其中，改革风险是关注的重点之一。改革的过程就是不断防范并化解新的阶段和条件下各种不确定因素所引发的风险的过程。而进行高等教育改革风险的本质分析和风险规避基本问题的规律性把握，是分析高等教育改革风险规避制度问题的基础。显然，高等教育改革所面临的机遇和挑战并存，如何在社会变革的成果积累中抓住机遇和迎接挑战就成了重要而有价值的命题。

一、高等教育改革风险要义解析

高等教育是完全中等教育基础上的专业教育，是培养高级专门人才的社会事业。随着经济的发展和人民群众接受高等教育要求的不断高涨，高等教育大众化的理念逐渐深刻影响着办学理念、培养目标、运行机制、管理体制等诸多方面，成为改革的出发点和落脚点。改革意味着革故鼎新，而“革”与“鼎”表现为“废”与“立”，就是“扬弃”，这成社会矛盾（风险）之源。现阶段，高等教育改革的目标突出表现为实现三个职能：培养专门人才、科学研究、服务社会，这是在自身发展的矛盾中“扬弃”的结果。高等教育改革职能的实现，同样也是在风险的更替中不断推进的。

（一）高等教育改革风险的属性特征

新时期高等教育改革的理念和方向以质量提升为纽带，这已转化为政府的教育政策，在国家经济建设、科技进步和社会发展中发挥着重要作用，对其改革风险的研究成为教育政策科学化的依据。

分析高等教育改革风险的属性特征，离不开对风险概念的理解。对于“风险”的表述，一般体现为两个特点：一是强调风险表现为损失的不确定性；二则强调风险的不确定性表现。前者更为狭义，更倾向描述风险所表现出的损失；后者较为广义，对风险的最终结果充满不确定性，即是风险的现实结果未必表现为损失。广义的风险正是不同形式的改革所面临的问题，改革的风险与成效并存，而以成效为结果的改革则是高等教育发展的要义。

高等教育改革风险，是改革过程中带来的高等教育自身和社会所要承担的各种危险情况发生的可能性和后果的组合。那么，何谓高等教育改革风险的属性？第一，高等教育改革的风险有一般风险的特征，即不以改革者的意志为转移的客观存在，这也是风险超过人们主观意识所存在的客观规律（属性）所决定的。第二，高等教育改革风险的超功利性。即一方面更好地传承文明、追求真理，另一方面要促进受教育者人性境界提升和理想人格塑造，更好地涵养人文精神，这是求真向善的统一［2］。第三，对高等教育发展规律的依附性。这是改革风险沿着高等教育规律的轨迹形成的不确定性状态的秩序，这种秩序来源于发展中的各种影响因素的相互作用动力，是影响变量的平衡力、作用力和溶解力的状态或趋势。第四，不同历史发展时期的阶段性（随社会发展的不确定性）。即是高等教育改革风险的存在轨迹处于动态变化之中。第五，社会公共资源的潜在损失性。高等教育的社会事业属性决定了所享有资源的公共性，教育的公共资源具备“竞争性”特点，却不具备“排他性”特征，使改革风险有给教育资源带来损失的可能。

（二）高等教育改革风险识别

高等教育改革进程中风险的存在是必然的，而风险所带来的后果则不具必然性。对风险影响因素的科学分析和有效控制是降低未来可能产生不确定威胁的发生率或危害性。因此，对改革风险进行识别和分析成为规避措施或模式选择的前提性条件。在高等教育改革领域，风险分析（Risk Analysis）的概念，主要是指对可能遇到的各种高等教育发展所依赖的社会环境的威胁或负面影响的潜在频率和后果，所提出的各种前瞻性预测，做出评估和分析，并提出规避风险的备选方案。在高等教育改革的自身风险的潜在损失发生之前，相关主体要运用各种方法系统地、连续地认识所面临的各种风险以及分析风险所引起损失的潜在原因。

风险识别，应该是周期性、有步骤和系统完整地在改革周期内定位妨碍目标实现的因素［3］。高等教育改革风险因素的识别过程包含对风险因素的感知和分析两个环节。风险因素感知，即根据高等教育发展自身规律和所受到的各种因素（尤其是制度、政策等）的影响，对影响改革效果的客观存在的各种风险因素有深入的了解，这是通观风险全貌的基础。只有发现形成和影响改革风险的条件因素，才能有针对性地、系统化地拟定风险处理方案，进行风险管理决策服务；风险因素分析，即是对形成或影响改革风险的各种因素的发生、成长或作用的理性意识，这是风险因素识别的技术性环节，为风险规避制度化建设提供规律性依据。

从我国高等教育发展的历程来看，改革中问题或曰风险结果的发生主要受以下几个因素影响：物质因素，表现为教育经费的投入和对经费的使用等；社会道德因素，表现为社会对高等教育的关心。社会道德因素主要是指高等教育制度运行的环境，比如文化传统和意识形态等。社会道德是对教育改革科学认识的价值取向，决定着发展的支持力的源泉和程度；制度因素，表现为对高等教育持续发展的规范性认可，是社会对教育的理性认识，亦是基于我国现行社会制度的教育发展体制的存在。

我国高等教育改革所面临的挑战因国情的特殊而有自身的特点，改革风险包含的内容随着社会的进步具有可变性。因而，高等教育改革风险识别是一项持续性和系统性的工作，需要我们注意原有风险的变化，并随时发现新的风险。把握识别和判断各种风险和机会，关键是根据高等教育改革所面临的主要问题把主要风险识别出来，包括识别诱发风险的各种因素，并进行科学归类。识别高等教育改革风险，主要通过对各种客观的资料和改革成败的记录来分析、归纳和整理，从中找出各种外在和潜在的风险及其损失规律，用规律的稳定性把握风险的可变性，为风险因素的量化及综合评价创造条件［5］4。

高等教育改革风险识别的主要内容包括：第一，在教育改革积极意义的前提下，识别潜在的风险及其特征。高等教育改革价值的社会公益性是改革的出发点和原动力，是风险存在的“合理性”理由。首先把潜在的风险作为识别的第一目标，旨在把握高等教育改革现实性的同时使改革更具前瞻性。同时，在现时的改革实践中把握风险嬗变的规律，而在未来的改革实践中利用这个规律，为改革发展服务。第二，从高等教育改革的战略高度出发，识别风险的主要来源。改革离不开战略部署，改革战略是根据自身条件和外部环境来确定高等教育发展理念、发展方向和目标实施途径的近远期规划。应当分析高等教育生存和发展的社会环境，从各种影响因素的合力中度量风险的可能性和大小，从而才能更加有效地应对和控制。第三，在高等教育发展特定的制度体系中，从规范的角度预测风险可能会引起的后果。我国高等教育发展的制度环境，是由政治、经济、文化、社会等各种因素所构成的对高等教育自身发展形成的特定规范性框架。这规定了高等教育的主体角色和地位，也规定着它的社会责任。以社会制度为基础预测和把握风险，就是强化高等教育的社会担当，以此来延伸崇高的社会理想和使命。

（三）高等教育改革风险识别程序的反馈与修正

高等教育发展环境的复杂性决定了改革风险存在的复杂性。虽然改革风险识别的方法有了长足的创新和效能的提升，但风险随环境的变化而生的规律性演进对其识别程序化提出更高的要求，识别程序需要不断地进行反馈和修正，主要包括以下几个方面：第一，不断建构和优化风险识别程序。对改革风险的理解或解释常会带着不同的倾向，给客观的识别带来新的问题。风险识别程序的优化应当主要考虑筛选、监测和诊断的阶段性划分，归纳各主要影响因素作用的合力特征，在高等教育的特定发展阶段，对其进行观测、记录和分析，以掌握它们的活动范围和变动趋势。同时，根据高等教育改革某个节点出现的问题以及可能的因果关系进行评价，并进行程序性反馈。第二，风险识别以经常化为主要形式，逐渐系统化、制度化。高等教育改革风险规避是连锁性的程序持续优化的过程，风险识别作为基础性前提影响着风险的度量、评估和应变（规避）策略的选择。经常化的识别形式为了保证最初分析的准确程度，可以通过全面系统的调查分析，将改革风险进行综合归类，揭示其性质、类型及科学预测改革风险的损失。风险的识别融于高等教育的改革进程之中，是有较强制度依赖性的活动，也是改革风险规避策略选择逐渐规范化的阶段性要求之一。第三，风险识别功能的重新定位。高等教育改革风险规避是一个有明显阶段性划分和极强逻辑性的程序化工作，改革风险的识别不仅是风险控制的开端，更是改革不断深入时持续发挥作用的工作启动器，风险识别程序不断接收风险控制各个阶段的反馈信息，结合放弃性的改革风险回避、主动性的风险损失控制、通过制定计划和采取措施完成的风险转移，以及利弊权衡后的风险保留等现实运作，而修正风险识别程序，使风险识别在高等教育改革风险规避的环路中承担更重要的角色。

（四）高等教育改革风险合理评估

高等教育改革的风险评估（Risk Assessment）是指，对高教改革现实和潜在的风险给高等教育自身或社会带来的影响或损失可能程度的量化测评。高等教育改革风险评估既包括识别改革工作所面临的各种风险、风险概率及可能带来的负面影响，也包括高等教育发展的母体——社会承受风险的能力及确定改革风险控制的优先等级，甚至包括为实现改革风险的规避而制定措施和规划。对高等教育改革风险进行评估，主要考量风险构成要素之间的关系。高教改革风险主要由致使改革风险的各种因素、风险问题或事件的出现、给社会和自身带来的损失等有机统一的三个方面构成。对改革风险的合理评估，首先认清可能导致改革失败的成因或扩大损失幅度的机会和条件，即把握潜在性；兼顾改革进程中产生风险或造成损失的偶发事件，即把握直接性或外在性；在定量或定性的标准下，科学评价现实或可能的损失，即预测和控制危害性。

我国高等教育发展因所处环境、体制的特殊性而使改革风险的评估具备强烈的社会属性。评估方法的应用也应当具体问题具体分析。在高等教育改革风险评估过程中，可采用多种操作方法：基于知识（Knowledge－based）的分析方法，即为以一定范围的知识建构为基础（社会知识、文化知识、高等教育理论、改革理论与实务等）；基于模型（Modelbased）的分析方法，即根据高等教育改革所追求目标的各种参数确立应然条件下的未来状态，使对改革风险的评估有一种确定的系统或概念的评估方法；定性（Qualitative）分析，即依照我国国情和对社会对高等教育发展的愿景，对改革风险做出“质”的评判；定量（Quantitative）分析，即在高等教育现有发展条件和影响因素下，根据主要影响改革风险的指标量度，对各种指标的数量特征、关系与变化进行分析，在于从“量”的视角揭示和描述改革风险各影响因素的相互作用和发展趋势。

我国高等教育改革风险评估过程中，需要注意的是：第一，要严格按照高等教育发展的规律，保护社会对高等教育认可的价值观体系；第二，以危害人才培养和高等教育人文地位的风险为主要防范对象，注重挖掘具有潜在性和间接性的风险；第三，分析高等教育发展的薄弱环节，认真评估风险威胁的可能性和程度，并对可能遭受的改革损失有充分的准备；第四，如何利用现有的制度和社会资源规避可能到来的风险，一旦损失既成，如何有效组织并采取规范性的措施将损失降低到最低程度；第五，风险评估中要考虑到威胁源的多元性和间接性，某种风险威胁可能利用改革进程的一个或多个弱点。

二、高等教育改革风险规避制度解析

制度建设和制度创新是高等教育改革风险规避的根本要求，即制度问题是风险规避操作中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重要组成部分。制度的规范性对于高等教育改革风险规避目标的实现起到稳定和保障作用，风险规避制度的良好运行不仅是用来约束风险，更是为了推进改革进程。

一个社会中的制度并不是单一存在的，而是各种制度的统称或曰制度体系，制度建设就是制度体系的不断完善。制度体系的形成是所联系的各项事业规范化管理的集中体现，制度本身也具有鲜明的特征。第一，指导性和约束性。制度有相应的权威性和普遍性，相对于法律具有辅助性。即在效力上的说服性和参考性、功能上的从属性、效力位阶上的次级性和产生方法的有限性。在具体事务处理中，起到提示、指导和规范一定的权利和义务的作用。第二，鞭策性和激励性。制度是一种资源，能够迸发出追寻目标的强大动力。制度的功能在于有效调动主体的积极性和创造性，点燃主体的激情，释放其潜在的内驱力，最终实现最大愿景。第三，规范性和程序性。制度是社会事务规范化、程序化管理的重要载体。制度建设在于通过制定、发布和实施某种规程使管理过程达到统一，以获得最佳的管理秩序和社会效益。制度本身具有程序性，为人们的工作和活动提供可供遵循的依据。

制度理性，即制度的均衡状态，是社会对制度安排的逻辑预期。制度理性是基于正常的社会心理需要，根据判断、概念和推理，审视社会规范的形成和运行，是按照其发展规律，识别、评估社会行为是否符合特定目的观念。制度理性是从对社会使命负责的视角，对社会规范本质的、整体的和内部联系的概括和反应。制度理性从制度的设计、运行与变迁出发，以社会理性为基础，表现出对某种社会秩序和规则实现的诉求。

三、高等教育改革风险规避制度建构理性诉求

改革是社会发展的需要，必然体现为现实的政策才能更深地推进。高等教育改革设计反映的是现代教育发展的理念，但高等教育的社会性，决定了改革还必须充分考虑利益调整与冲突所带来的制度建构的可接受性。利益调整与冲突，正是高等教育改革风险规避问题的重点指向。只有使改革风险规避的制度建构反映高等教育发展的规律，并在体现其科学发展中发挥出更大的人力资源建设的作用，改革才会有生命力。

高等教育改革是对其价值的重组，改革中的风险规避则是主导改革的力量对价值体现的评判与引导。理解高等教育改革风险规避制度建构的理性诉求，必然要求对改革所形成的价值方向进行深刻把握。主要体现在以下三个方面：第一个方面，高等教育改革必须遵循教育发展的客观规律。从隶属关系上讲，要遵循和处理好高等教育发展与社会发展之间的关系。从目标层次讲，要遵循和处理好高等教育与人的身心发展之间的关系。即高等教育改革发展要适应现代化建设的要求，又要根据人才培养目标的不断变化作出适时的调整和改革。第二个方面，理性诉求要以高等教育的发展现状和现实国情为基础。发展离不开交流，高等教育作为知识工厂没有强烈的意识形态壁垒，在发展中更便于输出和融摄各种信息，风险常在改革所需的各种信息交换中因发展阶段或模式的不同相伴而生。世界上高等教育先进的改革理论和成功实践会极大地推动本国高等教育跨越式的发展和国际化的进程，那么，在择适而从、研究消化、取其精华的过程中，风险规避就成了必需。高等教育的发展显然有深刻的、鲜明的民族根基和特点，却因社会的不同需要而具有相异的发展要素。从民族传统的根基出发，去构建高等教育发展的蓝图，是每一个制度环境下教育发展的不变追求。因而，在坚持有价值的本土精华中深化批判与创造就成为风险规避的诉求之一。第三个方面，高等教育改革必须坚持继承中的创新和扬弃中的突破。改革与发展，是内在逻辑紧密相连的可持续的活动。高等教育的改革，是对现有制度的思考和完善，对值得继承的资源进行创新性拓展，避免因制度的稳定性带来僵化的固步自封。对高等教育制度的革新，是与时俱进地去创造新的理论和实践，同时，用社会体系的整体眼光避开制度优化中产生的不和谐，更加理性和充满激情地为高等教育优秀素质的继承和发展赋予新的时代内涵。

风险规避是改革的内在要求，理性诉求是改革的题中应有之义，风险规避的制度建构则成为以理性眼光审视改革轨迹和成效的“护航员”。然而，高等教育改革所面临的问题复杂而又具体，有多元经济的制约，又有文化价值的时代要求。改革必然地要保持一元与多元的适度张力，理性分析不同社会主体的需求，因地制宜，分类协调，以高教改革规律本身和具有逻辑性的可操作思路使改革能更好地从理论走向实践。

高等教育改革风险规避制度的建构，依赖制度规律性和教育规律性的契合。风险规避的实践，在于理性诉求力量的积累和应用。力量的源泉不仅源于改革氛围的渲染，更源于教育基层需要的推动和顶层制度设计革新的有效互动。

四、高等教育改革风险规避制度建构目标

风险规避需要良性的社会应激体系的建立［5］。高等教育改革风险规避制度建构，即是建构科学的应激体系，是期望高等教育资源在合理配置过程中能够获得更大的社会效益。风险规避制度建构是一个依据教育改革活动制定制度、执行制度的动态循环过程，并在实践中检验和完善制度。风险规避机制之设计应从外部与内部两方面入手［6］，以强化社会与高等教育系统的良性互动，增强社会监管效能。风险规避制度建设的科学化，近在降低风险，远在促进发展。其建构目标存在阶段性和实效性特点。阶段性维护着高教改革任务的进展，实效性体现着改革中各种相关社会组织协调、高教组织内各部门之间与外部衔接的效果。这两点较好地对影响高等教育改革的各种社会因素的协同配合起到“润滑”的作用。

高等教育改革风险规避制度的建构目标，在于切实保障新秩序的顺利形成，在新秩序中完善高等教育制度作为一种公共权力的重新体现途径。权力，在对抗缺失的情况下，存在扩张性。高等教育的合理权力结构决定着资源合理配置的方向和形式，其风险规避制度建构，是奠定这种权力合理制衡的基础。毕竟，高等教育改革是对部分复杂社会系统关系的重新界定，应当从历史使命变化和传承的逻辑体系出发，用风险规避的形式构建和划分公共权力配置的区间和领域。

高等教育改革风险规避制度的建构目标，应当在高等教育现代转型时期紧扣知识传承和文化创新中心的目标，促进制度供给与创新。高等教育改革是为了优化自身知识生产实践中的规模、质量与效益整体发展的格局，其风险规避制度着眼于机制的建立完善，努力实现制度改革在更高层面的系统整合。改革，就是研究制度、确立制度、不断完善制度的过程。高等教育改革，是在若干制度构成的系统中，充分发挥制度的相互作用和实际运行机能，从而形成行之有效的运行机制。这种机制的确立，必须能够科学地保障知识传承和文化创新，让改革只是作为高等教育系统内在规律的积极表现形式。

高等教育改革风险规避制度的建构目标，关键是着力构建科学的制度体系，在操作中注重发挥制度的整体功效，以不断提高制度建设的质量和水平。风险规避制度的建设，不是某一项制度的创新，而是制度功能的整合和良性机制的形成。高等教育改革的终极目标在于对人的培养，其风险规避制度的确立当然在体系建设中注重“以人为本”。在制度体系的勾勒中充分发挥人的智慧，用高效的激励机制在风险规避制度体系建设中充分体现人性的光辉。

［1］代恒猛.邓小平改革风险思想及其实践意义［J］.中共云南省委党校学报，2004（6）.

［2］刘亚红.功利与超功利：我国高等教育改革的价值坐标［J］.湖北社会科学，2010（10）.

［3］陈阳，包莉萍，谭冰.产品创新项目风险识别思想研究［J］.科技管理研究，2008（1）.

［4］李学来.科研项目风险因素诊断方法探讨［J］.理论探索，2005（3）.

［5］郑红娥，宋冉冉.风险社会的研究述评［J］.社会主义研究，2009（6）.

［6］李智.中国房地产投资信托风险规避机制之建构［J］.上海大学学报，2008（6）.