论网络时代国家公职人员信息公开与隐私权保护的平衡

倪东辉

（安徽行政学院 教务处，安徽 合肥 230059）

一、背景分析

近年来，公民网络监督的意识增强，通过网络监督和网络曝光的形式揭露一批涉及违法违纪公职人员的隐私，例如对陕西省安监局原局长“表哥”杨达才、不雅视频主角原重庆市北碚区区委书记雷政富等违纪人员的揭发，有效推进了反腐败工作，形成了使之不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。但在网民积极参与网络反腐的过程中，也存在网络造谣、侵害国家公职人员正当隐私的不良事件，造成恶劣的社会影响，使得涉事的公职人员及其亲友深受其害，干扰了他们正常的生活。许多网民没有正确区分国家公职人员的个人隐私与涉及公共利益信息的关系，国家公职人员的个人隐私与“公共利益———政治生活发生联系的时候”，则国家官员的隐私利益就应当让位于公共利益，即在这种情况下公开国家官员的相关私事或个人信息就是正当的。①吕耀怀：《论国家官员的隐私及其伦理限度》，《上海行政学院学报》2012年第11 期，第15-22 页。

二、公民网络隐私权及其保护

网络时代，由于复杂的社会心理和经济利益的存在，个人隐私信息成为各方竞相猎取的目标，因为人肉搜索，网络技术窃取用户信息，黑客木马入侵，公民的隐私信息在不断受到非法收集，个人的隐私信息不断被发布和利用。第十一届全国人民代表大会常务委员会于2012年12月28日通过了《关于加强网络信息保护的决定》，开始从法律层面规范公民个人电子信息的保护，强化对非法泄露个人电子信息的处罚，但是由于司法、技术监管体系和手段的滞后，使得公民网络隐私权保护存在许多瑕疵。

1.公民网络隐私被侵害的现实

公民网络隐私权是指在网络技术环境下公民的私人信息依法受到保护，拥有包括具体情节、图像以及毁损的意见等私人信息不被非法侵扰、搜集、知悉、复制、利用和公开传播的权利，禁止未经公民许可或恶意在网上泄露个人信息。近年来，由于法律意识淡薄，缺乏保护其他公民隐私合法权利的意识，网民在参与网络活动时，有意无意发布或转发他人隐私，混淆网络监督和侵犯公民隐私权的界限的事件时有发生。网民时常无限制地人肉搜索，肆意猜测和推理相关事件，制造和传播他人谣言，助推网络暴力，造成严重侵犯公民的合法隐私权的局面。

2013年7 月，国家计算机网络应急技术处理协调中心（CNCERT）等机构监测发现，用户信息成为黑客窃取重点。境内感染网络病毒的终端数为245 万余个；境内被篡改网站数量为8244 个，其中被篡改政府网站数量为606 个；境内被植入后门的网站数量为9940 个；国家信息安全漏洞共享平台（CNVD）收集整理信息系统安全漏洞714 个，其中，高危漏洞242 个，可被利用来实施远程攻击的漏洞有647 个。①国家互联网应急中心：《2013年7月我国互联网网络安全态势综述》，http://www.cert.org.cn/。产业化的黑客传播木马除盗取银行帐号、虚拟货币外，还窃取用户电脑中的个人隐私信息，采取技术手段突破网站安全防护盗取信息。另外，在商业利益的驱使下，各种涉网机构采用数据挖掘等技术手段收集用户信息，不断侵扰公民隐私。

2.公民网络隐私权的法律和技术保护的不足

基于我国目前严重的公民个人网络隐私被侵害的现实，2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于加强网络信息保护的决定》。但在公民网络隐私权方面，我国还存在着法律上的不足，诸如《宪法》中“公民的人格尊严不受侵犯”的条款没有明确将隐私权作为公民人格尊严的基本属性。《民法通则》缺少公民网络隐私权属于独立的人格权的条款。在行政责任和刑事责任的界定方面，对侵权者民事责任的追偿方式和责任主体没有明确②倪东辉,程淑琴：《论网络时代公民隐私权保护》，《华东经济管理》2013年第3 期，第135-138 页。，致使公民发现隐私被侵害而无法正常维权。

目前政府尚未建立相关技术监管机构，缺乏有效的技术管理措施，在个人隐私数据的收集和应用方面，无法监管和评价特定的技术行为和软件是否合法收集、处置用户的隐私信息，软件和网络企业相互指责侵害用户隐私的时候，政府相关部门却无所作为。

3.加强我国公民网络隐私权保护势在必行

伴随侵犯公民网络隐私权形势的恶化，我国政府需要加强相关立法和技术管理，切实保护公民网络隐私权，明确各类机构和组织对公民隐私权的保护义务，禁止非法获取、发布和传播公民网络隐私信息，防止给公民造成侵害，对侵犯公民网络隐私权的行为予以惩戒，使其承担民事赔偿责任甚至刑事处罚。

三、国家公职人员隐私权的界定

公民隐私权作为普通公民应享有的基本权利容易被普遍理解和认可，而公众对于国家公职人员隐私信息的理解就存在较大差距。

1.国家公职人员具有公民隐私权基本属性

在当今社会，由于社会民众仇视腐败和特权，因此高度关注国家公职人员尤其是官员隐私信息，公众对于此类信息表现出强烈的敏感，而诸多的“表哥”、“房姐”事件进一步激发网民对国家公职人员隐私信息的求知欲，甚至要求国家公职人员公开全部个人信息。在这种背景下，很多国家公职人员对网络传播存在 “恐惧” 心理，担心个人隐私被“晒”，自己和家人正常工作和生活受到影响；有的担心工作上不经意的疏漏被曝光，影响仕途和口碑。在网络监督存在混淆是非、颠倒黑白的情况，让人有口难辩，国家公职人员普遍存在弱势心理。

虽然国家公职人员因位居公共管理职位，他们的基本身份是公民，自然享有每一个公民应享有的各项基本权利，也就是说，自然享有隐私权，不能因为国家公职人员担任公职而失去基本的公民身份和权力，他人就可以无底线探知其隐私信息和干扰其合法私人领域的生活。保护国家公职人员的合法隐私权不仅是维护法律的尊严，也不仅是维护国家公职人员的人格尊严，更是维护正常的国家和政府的尊严，关系到能否保证国家公职人员所在单位的秩序和工作状态良好。面对浩瀚的网络世界，国家公职人员普遍处于弱势地位，个人无从应对网络上的侵权，势必影响他们履行公职的状态和情绪，何谈高效和提供良好的公共服务，结果会影响到整体的公共利益。当然，国家公职人员与普通公民相比，他们的隐私权保护范畴有别于普通公民，在一定范围和一定程度上公开其财产、配偶亲属等信息，有利于公众监督。这就需要在法律中做出关于国家公职人员隐私信息的相关规定，并在司法实践中，做出相应的司法解释，使之成为国家公职人员隐私权的保护和信息公开的依据。

2.国家公职人员信息公开性要求

作为公民都有权力享有的私人生活安宁与私人隐私应受到保护的权力，但国家公职人员是行使国家权力，在隐私信息上与普通公民存在着差别。基于公共职位的国家公职人员本身具有公共性并行使公权力，而公权力是以实现公共目的为宗旨，为保证国家公职人员正确使用公权力，其公民身份和公共事务交叉形成其独特的隐私权保护和信息公开的要求。习总书记提出“要把权力关进制度的笼子里”，而信息公开就是关住公权力滥用的有效笼子。国家公职人员涉及公共事务的相关信息一旦公开，就达到了公权力在阳光下运行的效果。国家公职人员涉及公共事务的信息公开使得公权力行使的外部监督成为可能。强有力的外部监督的存在迫使国家公职人员将公权力行使真正用于公共目的，避免国家公职人员滥用公权力。因此，没有国家公职人员一定程度和一定范围的信息公开，实现权力公共性目标就受到质疑。在过去一个阶段，国家公职人员的相关信息很大程度是内部公开或向上级公开，缺乏必要的社会透明度，导致外部监督不力，某些国家公职人员利用公权力谋取私利现象的存在是一个不争的事实。

四、国家公职人员隐私保护和信息公开的平衡

网络时代的到来，使得网络监督无时无处不在，网络监督有着积极作用的同时，也应当防范网络被一些别有用心的人所利用，侵害国家公职人员合法隐私，恶意诬告、诽谤国家公职人员，因此需要研究国家公职人员隐私保护和信息公开的平衡。

1.国家公职人员隐私保护和信息公开的不足

有些网民混淆了言论自由和国家公职人员隐私权的界限，在各种论坛、微博、QQ 群等公共信息平台，就有别有用心的人传播国家公职人员虚假信息和个人隐私，侵犯和诽谤国家公职人员及其亲属，而其他网民不辨真假就转发，导致谣言扩散。在一些单位的上网信息发布时，不注意涉及个人隐私的信息发布范围和内容，极易造成国家公职人员隐私泄漏。有些国家公职人员对网络传播技术特点了解不多，保护隐私意识不强，也容易造成个人隐私泄漏。比如，轻易认证真实身份，网络发布的语言、图片没有经过审慎的思考和处理，随意化和强调个性化的信息容易被识别和利用。在使用计算机、手机等工具时，缺少个人信息保护技术和意识，容易被黑客、木马程序攻击。

国家公职人员涉及公共利益和公权力行使的信息公开往往缺乏制度上的有效设计，比如国家公职人员的财产申报制度，仅仅要求内部申报和对上级报告，却无申报信息稽核的过程，无法保证申报信息的准确，这些都导致公众对国家公职人员猜忌和不信任。

2.国家公职人员隐私保护和信息公开的平衡

马克思和恩格斯认为：当个人利益与公共利益发生分歧或冲突时，应当坚持公共利益的优先性，个人利益要让位于公共利益。对国家公职人员合法隐私的侵害不仅对其本人和亲属造成伤害，还对政府公信力形成伤害，就算在西方国家，也不能打着言论自由的旗号恶意攻击和侵害国家公职人员隐私。如恶意传播隐私和诽谤国家公职人员，在案件的诉讼中就支持作为国家公职人员的原告方。2013年9月9日，“两高”联合召开新闻发布会，公布《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）。针对近年来利用互联网等信息网络进行造谣诽谤，在网络上捏造事实恶意诽谤他人，损害他人名誉等犯罪行为进行了界定。《两高解释》出台后，明确了利用信息网络实施的诽谤等犯罪的定罪量刑标准，为依法打击此类犯罪行为，提供了更加明确的司法解释依据。此外，通过厘清在信息网络上发表言论的法律边界，公民可以依法充分行使宪法赋予的言论自由和监督权。

为了保障公权力的公共运用，一个重要的途径，就是国家公职人员公权力行使过程的公开化。①吕耀怀：《论国家官员的隐私及其伦理限度》，《上海行政学院学报》2012年第11 期，第15-22 页。我国缺乏关于国家公职人员信息公开的专门法律和规定，没有明确当涉及公权力规范、廉洁运行时国家公职人员的配偶、子女及财产等信息公开的制度。当国家公职人员的隐私权与公众知情权发生冲突时，前者理应让位于后者，个人隐私权不能成为反对国家公职人员相关信息公开的理由。②陈广益：《官员隐私权与公众知情权博弈视角下的官员财产公示制度》，《中南林业科技大学学报》（社会科学版）2012年第10 期，第41-43 页。有必要对国家公职人员隐私保护和信息公开立法，规定国家公职人员必须公开与公权力运行相关的财产等私人事项。在制度设计中，明确国家公职人员哪些私人领域与公共事务没有实质联系事项，哪些私人领域关系到公权履行应予公开。建立和实施国家公职人员信息公开制度既是一种高效的预防性、警诫性廉政反腐机制，可以实现降低政府廉政成本，又是保护国家公职人员隐私权的有效手段。国家公职人员身份的特殊性，有些在普通公民而言不是隐私的信息，发生在国家公职人员身上就可能涉及国家安全和保密纪律，这些信息就必须保密。国家公职人员应予公开的信息在初任、离职、退休后公开，还可因公众要求和质疑公开，使国家公职人员的信息始终处于有效的监督之下，而且通过国家公职人员财产等信息公开，消解公众猜忌，维护政府公信力，平息民众不满。

3.技术手段监管和国家公职人员主动信息申报的平衡

国家公职人员有可能出于某些原因，不愿公开应公开的信息，已经公开的信息可能存在漏报和瞒报。对于国家公职人员根据法律应予公开的信息，国家应立法授权相关机构进行稽核，并采取技术措施收集国家公职人员与公权力运行的特定隐私信息，防止发生隐瞒现象。这些机构利用特定技术通过集成证券、银行、房地产等多部门数据，挖掘相关人员信息，逐步建立和完善国家公职人员信息数据库，甚至建立国家公职人员信息查询系统，系统内集成国家公职人员财产等应予公开的信息，开放接受公众的查询，满足公众的知情权。

技术手段的使用不仅可以应用于国家公职人员的信息公开，也可以应用于国家公职人员隐私权保护，通过监测各种网络平台关于国家公职人员的信息，发现异常信息源进行辨析和核实，督促当事人予以澄清或主动公开，涉及违纪依法惩处。如发现恶意传播、泄漏国家公职人员合法私人信息时，立即启动保护机制，督促互联网企业采取保护措施，进行信息删除、追查信息来源等工作，采取行政和法律措施追责造谣诽谤者。加强国家公职人员网络信息教育，培养必要的保密意识和技能，减少私人领域隐私信息的外泄。

五、结语

在现代社会，公民希望获知国家管理、决策等公共事务的相关信息，积极参与网络监督，都是法律和社会道德所许可的，但在行使权力时不得侵害他人合法权益。因此全体公民必须树立法制意识，不得非法侵害任何公民的隐私权，更不能出于情绪的发泄，在互联网上散布涉及国家公职人员虚假的信息以及属公职人员私人领域的信息。恩格斯认为“当个人隐私与公共利益发生联系的时候，个人隐私就不受隐私权的保护”。国家公职人员所据有的公共性职位使个人隐私与公共目的实现相关联，国家公职人员的隐私权只有在不与公共利益相冲突的情况下，才具有受到保护的合理性。国家公职人员也必须意识到，在网络时代，需要主动接受监督，实现依法公开涉及公权力行使的个人信息与保护属于个人领域的隐私信息间的平衡。