公民有序参与地方立法的制约因素及解决

陈俊

（中共安庆市委党校 研究生办公室，安徽 安庆 246003）

地方立法是指地方人民代表大会和地方人民政府依据宪法和法律的规定，根据其行政区域内具体情况和实际需要，按照法定权限和程序，分别制定、修改和废止地方性法规和政府规章的活动。①李栗燕：《从中外比较视角完善我国地方立法中的公民参与制度》，《南京航空航天大学学报》（社会科学版）2008年第2 期。所谓公民参与地方立法，是指在地方立法中，公民有权通过一定的程序参与立法活动，表达立法意愿，维护自身权益的行为。我国《立法法》第六十三条、六十五条、六十六条和七十三条分别对地方立法主体、地方立法权限和地方立法程序等作出了明确的相关规定。《立法法》第五条则明确提出：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”可以说，有序参与立法是公民的一项法定权利。推进公民有序参与地方立法进程，对提高立法质量，保障公民权益具有重要的现实意义。而地方立法实践中，公民有序参与立法过程仍然存在诸多理论和现实制约。本文就公民有序参与地方立法相关问题进行初步探讨，以作抛砖引玉之用。

一、公民有序参与地方立法的重要意义

（一）公民有序参与地方立法是民主政治发展的必然要求

立法是法律运行的起始和关键环节，它反映国家性质和发展方向，对国家安全、经济社会发展和公民权利保障都起着根本性的作用，是国家和公民的一项根本的政治活动。随着我国政治体制改革进程的不断推进和民主法治化进程的加快，公民有序参与立法不仅成为社会民主政治生活的重要内容，也是社会民主政治发展的必然要求。2008年，十一届全国人大一次会议上通过的《全国人大常委会工作报告》首次明确指出，“进一步扩大公民对立法工作的有序参与。”2011年1月24日吴邦国委员长在出席“形成中国特色社会主义法律体系座谈会”时又指出，“要积极探索公民有序参与立法的途径和形式”，为我国公民有序参与立法活动提出了指导意见。党的十八大报告则明确提出，“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”，为我国未来立法工作指明了方向。可以看出，公民有序参与地方立法既是我国民主政治建设的一项重要内容，也是我国民主政治发展所面临的重大课题，是民主政治发展的必然要求，反映了社会民主政治发展的基本规律。

（二）公民有序参与地方立法是保障公民权益的有效方式

《立法法》对地方立法的内容和权限作了规定，如第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”《立法法》第六十四条对地方性法规的立法权限作出具体规定：“（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，“……其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”概言之，地方立法的主要内容和权限为：一是在执行法律和行政法规的过程中，需要根据本行政区城的实际情况作具体规定的事项，即对国家的法律、行政法规的规定进行细化；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，即地方性事务立法；三是先行先试，中央没有立法时，地方可以先行先试，但是，中央一旦立法，地方要服从中央。因此，从这些规定可以看出，地方立法与公民的日常生产、生活息息相关，与公民权益保护息息相关。公民参与地方立法的过程，其实是公民感受主人翁身份和地位的最直接，最具冲击力的过程，在这个过程中，最能激发公民的立法智慧和热情。因此，公民有序参与地方立法，一方面可以避免出现地方性法规和规章在实际执行中出现各种漏洞，减损立法的权威，甚至损害当地公民的权益的现象。另一方面，公民有序参与地方立法，可以使地方立法机关全面、及时、准确地掌握公众意愿，并认真加以研究吸收，使征求和听取意见的过程真正成为地方立法部门充分了解民情、及时反映民意、广泛集中民智的过程，从而使地方立法能够直接获取本行政辖区内公民在立法方面的意愿和利益诉求，并将其转化为地方性法规的具体条款，通过执行转化为公民的现实利益。

（三）公民有序参与地方立法是降低执法成本，增强法律意识的有效手段

公民有序参与地方立法，不仅是公民权利的行使，是公民利益诉求的表达，是保障当地公民权益的重要方式，而且还有利于提高地方立法的认同感、时效性、针对性和可执行性。公民有序参与地方立法，在激发公民立法智慧的同时，使公民深切地感受到自己对于国家制度建设的重要意义。在这种美好体验的促使下，对于通过自己参与立法活动而制定出来的地方性法规和规章，认同感更强。这样在地方性法规和规章的执行过程中，参与立法程序的公民就会自觉地守法，并引导其他人守法，甚至成为某项地方性法规和规章的群众讲解员。这将大大降低地方性法规和政府规章的执行成本。

与此同时，如果地方立法过程都是透明和公开的，公民均有机会有序地参与到立法过程中，不仅有利于保障公民的权益，及时发现立法中存在的问题；更重要的是，这还是一个普及法律知识，培植公民法律意识，提高公民参政议政能力的过程。也只有这样，公民才会对法律抱有真正的敬畏，从而使公民与法律遵守和执行之间产生良性互动，促进良好的法治生态的培育和生长。

二、我国公民有序参与地方立法的制约因素分析

（一）制约公民有序参与地方立法的思想因素

我国封建统治时期长，虽然经过改革开放的洗礼，但是长期形成的诸多制约立法参与的思想观念一时难以根除，还在发挥着消极影响。一方面，地方立法机关工作人员在立法活动中长期以来存在家长主义、官僚主义、形式主义的观念，导致公民参与地方立法流于形式。如有的人认为公民参与立法就是对正常的立法机关立法活动的干扰，因此，侵入或者屏蔽社会领域中的公众意愿表达，对民意置若罔闻；有的人把公众参与立法和社会稳定对立起来，认为公民参与地方立法会对社会稳定造成负面责影响，把正常的公众利益表达看作不稳定因素而进行压制；有的人将公众参与立法与行政管理权威相混淆，一些地方政府认为，如果在制定政府或部门规章中引入公众，以及听取公众意见和建议，就是在削弱政府自己的行政权威；有的人虽然认识到公众参与是民主政治发展的需要和反映，为了迎合这种社会发展趋势，树立“民主”形象，在立法活动中对公众参与进行了制度安排。但是，公众参与立法活动仅仅是个形式而已，公众的意愿根本不可能反映和体现在立法条款之中。另一方面，我国的公民社会正在形成之中，公民的权利意识和能力还有待提升，甚至传统的、妨碍公民参与地方立法的思想观念仍然在发挥着作用。如有的公众认为，立法活动与普通民众没什么关系，那都是国家机关的事；有的公众存在畏权心理，畏惧权力，畏惧官员，畏惧领导和某些势力，因而不敢或者不愿参与地方立法；有的公众习惯于服从，对权威抱持依赖和崇拜心理，缺乏独立自主意识；还有的公众对立法机关的公信力产生怀疑，从而突破法律与程序规则而过度参与地方立法，或者不屑于参与地方立法；有的公众则安于现状无所欲求，导致不愿参与或经过动员而被动消极参与。①宋方青，宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》，《法制与社会发展》2012年第6 期。这一系列消极的思想认识严重制约着公民参与地方立法活动。

（二）制约着公民有序参与地方立法的体制因素

从现行的法律规定和立法实践来看，我国地方立法体制实质是由地方人大常委会和政府主导的，公民能否参与地方立法由地方人大常委会和政府说了算。《规章制定程序条例》以及一些地方性法规和规章虽然对公民参与地方立法有一些规定，但规定很笼统，属于任意性和授权性规范。如《规章制定程序条例》第15 条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”在这里，地方立法机关不仅是判断是否直接涉及公民切身利益的唯一主体，而且是判断公民是否有重大意见分歧的唯一主体，在当前地方立法情势看，这一规定使公民参与地方立法的权利难以保障，这是其一。其二，虽然地方立法听证制度被认为是公民参与立法最为重要的形式之一，但是，是否采取听证、如何听证、怎样听证等都是由地方人大常委会或政府决定，没有现成的、具体的、可操作的、能保障公民参与立法权利的制度渠道。其三，目前，我国对于参与地方立法的公民资格的界定，公民参与地方立法的程序和范围的认定，公民参与地方立法权利救济，等等，这一系列问题都没有相应的法律制度作出规定。因此，总体看，我国目前关于公民参与立法的制度规定粗略笼统，成为制约公民有序参与地方立法的体制因素。

（三）制约公民有序参与地方立法的部门利益因素

中国特色社会主义法律体系以国家意志和法律规范的形式，集中反映了建设中国特色社会主义的内在要求，充分体现了党的主张、人民意志与社会发展规律的有机统一。现代法治社会，立法活动是最重要的、也是最有效的利益分配方式。因此，立法应该是公民与享有立法权的机关之间，公民与公民之间，公民与社会组织之间就立法事项进行平等、有序博弈的结果。但是，在地方立法实践中，一些部门往往把立法作为扩大管理权限、维护地方和部门利益的工具，将本部门利益披上法律的“合法”外衣。也正因为如此，在地方立法实践中，一些政府和部门要么限制和剥夺公民参与地方立法权利，要么为公民参与地方立法权利附加不合理义务，要么与其他部门争利，与民争利。因此，在现有的权力制约机制乏力的情况下，地方立法权同样得不到公民的有效制约，甚至地方立法应追求的公共利益也被部分享有立法权的机关劫持，并通过立法的制度化形式进一步固化既有利益格局。而公民作为公共利益的承担者和享有者却被排斥在这一制度规定之外，成了局外人，部门利益成为公民有序参与地方立法的制约因素。

三、公民有序参与地方立法的解决路径

（一）培植公民现代民主法治观念

正确的观念总是正确行为的先导。要从根本上扭转立法机关工作人员和公民的传统错误观念，树立立法要真正体现人民意志，要为人民立良法，人民才是法律的制定者和遵守者等等现代法治观念。首先，要大力宣传现代民主法治观念，各类媒体均要为宣传普及现代民主法治观念发挥积极作用。其次，在对立法机关工作人员进行培训中，要增加立法权的性质和现代民主法治观念等教育内容。最后，尽一切可能，鼓励公民参与各项地方立法工作，在立法实践中培植现代民主法治观念。对于那些直接关系到本地区公众切身利益的重要的地方立法，要尽可能地采取各种措施，包括开展立法听证会，论证会，在媒体上提前公布地方法规、规章草案征求意见等方式，吸引广大公民积极参与地方性法规的制定工作，使地方立法能够广泛吸纳民众意见，增强地方立法的民主性和透明度。

（二）加强地方立法机关内设专门机构建设

一般在享有地方立法权的地方人民代表大会内部设置法制工作委员会，在享有地方立法权的政府内部设置有法制办，这些机构其实在地方立法中发挥重要的作用，其功能发挥如何往往决定着立法质量。首先，对于这些地方立法机关内设专门机构的工作人员，要加强专业化培训，实行职称管理，去除权力化倾向，增强其在立法工作中的独立地位。其次，明确地方立法机关内设专门机构职责，规定由其统一负责地方性法规草案起草的规划、组织和协调等工作，以防止和杜绝地方立法的无序性和部门利益化等不良倾向。最后，规范内设专门机构的立法运行程序和密切联系群众制度，如收集立法评价，及时反馈信息，分门别类整理加工，逐条认真研究，对立法建议和意见的处理情况和理由予以及时报告和回应，为公民有序参与地方立法工作做好充分的准备工作。

（三）完善公民有序参与地方立法的程序机制

首先，要建立科学的地方立法提案的立法选项机制。立法选项机制的建立关键又在于拓宽立法项目的来源和渠道。因此，在编制立法规划和年度立法计划时，应改变过去政府包揽局面，积极面向社会公开征集立法建议项目，拓展公民提出立法建议项目的渠道。对公民提出的立法建议项目和关于立法项目的意见与建议，应认真研究处理，并及时将有关意见和情况反馈给建议人。其次，丰富地方立法性法规和规章草案的起草方式。地方性法规、规章草案的起草，既是地方立法的第一步，也是把守地方立法质量的第一关。为防止和减少部门利益法制化的立法倾向，应当从立法的源头开始，改变过去由利益主体直接主导法规起草的单一模式，建立和完善面向社会委托起草、招标起草、专门机构起草等民主立法的制度，允许学术研究机构、专家学者或是公民个人依照有关规定提出具体的法规草案，为提升法案起草的民主性、专业性、科学性提供新的途径和可能。最后，健全公民有序参与地方立法的救济制度。公民在地方性法规公布实施前参与地方性法规的提案、起草和审议等立法活动，属于预防性参与；在地方法规公布实施后，公民通过司法等途径对有关地方法规的规定表示异议则是救济性参与。预防性参与是公民参与地方立法的最主要环节，而公民的救济性参与是预防性参与的补充，是一种纠正制度。公民预防性参与和救济性参与的有效结合，可以实现公民从“立法”到“执法”的全过程的有序参与。

（四）加快公民网络有序参与地方立法的制度建设

中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第32 次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年6月底，我国网民数量达到5.91 亿，互联网普及率为44.1%。社会网络化情势下，各地纷纷建设网络问政平台，网络参政、议政形式发展迅猛。而我国网络参政、议政和问政工作仍处于一个初级阶段，还没有形成完备的制度，因为一些地方网络参政、议政形式的发展与当地官员认识密切联系，可以说，网络问政、参政还只是一些地方政府的自选动作。而公民有序参与地方立法不能建立在少数官员的开明作风上，必须将其纳入法制化、制度化建设的轨道。公民网络有序参与地方立法，一方面要从具体体制和机制作出安排，另一方面必须对公民行使立法参与权作出相应的法律和社会责任的约束，使之权利与责任相平衡。针对目前网络参与存在的“重视网上宣传，轻视网下落实”的问题，有关部门应当积极加以引导和规范，对公民网络参与立法的形式与内容、权利与责任等各个方面作出合理规定，使公民通过网络参与立法有章可循，有法可依，为公民广泛、有序参与地方立法提供制度保障。①顾丽梅：《网络社会公民有序参与人大立法的路径与思考》，《浙江学刊》2013年第1 期。