土地财政:本质、形成机理与转型之路*

曹 飞

2000年以来，随着我国土地市场的建立完善和房地产市场的高速发展，地方政府的土地出让金、房地产开发税费等迅速占到了地方财政预算收入的相当大的部分，地方政府财政支出对这部分收入有着不同程度的强烈依赖。由于其主要依靠征用并出让农地而又属于政府的预算外收入，土地财政是对其的形象说法。随着土地财政规模的扩大反带来了诸多经济社会问题:如优质耕地锐减;征地拆迁纠纷不断;城市建设用地粗放利用;房价高企等。这些问题与土地财政有必然联系么?土地财政又是如何产生的?这些问题需要从相关制度的变迁和制度供给的视角来分析土地财政的形成机理，同时分析土地财政的积极效应及其核心问题，最后结合分析提出地方政府可持续发展型“以地生财”模式的政策安排。

一、土地财政本质、演进过程与规模结构分析

(一)土地财政构成与本质

土地财政指地方政府在经济发展过程中通过各种政策手段“以地生财”获得包括预算内和预算外的各种收入。主要方式有:通过县级以上人民政府或同级国土部门将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用权人向地方政府支付地价款的行为，即土地出让金，土地出让金的本质是地租，它体现的是土地所有者与土地使用者之间的经济关系;通过优惠政策低价出让工业用地进行招商引资而后分享投资增加带来的税收增长①杨圆圆:《“土地财政”规模估算及影响因素研究》，《财贸经济》2010年第10期。，还包括直接以房地产为课税对象 (国有土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税)的5种税和房地产开发经营过程中的6种间接税，税收本质是国家为满足公共需求，按照法定标准强制无偿性参与国民收入分配的一种形式。通过我国房地产收费项目获得财政收入，收费项目总体来讲分为三类:项目性收费、管理费及手续费、各种工本费等，我国房地产相关收费100多种，收费的本质是市场经济中对提供劳动或者服务的一种有偿性对等性补偿;此外，通过土地储备中心、政府融资平台和土地开发区为载体获得的土地抵押融资的收入也成为地方政府财政支出的重要来源①娄成武:《地方政府土地财政公共治理变革研究》，《当代财经》2011年第10期;唐在富:《土地财政基本理论研究》，《经济经纬》2012年第2期。，但土地抵押贷款本质上是一种政府负债，与土地出让金、税收和房地产收费有本质的不同，是广义上的土地财政。

(二)土地财政产生演进过程

1988年宪法修改是土地市场化利用的起点，1998年《土地管理法》修订是土地市场充分发展的开始，也是土地出让金规模形成增长的开始。房地产税收则始终是地方财政的一个组成部分，房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地增值税、契税分别于1951年、1987年、1988年、1994年、1997年开征，可以看到土地出让金的产生时间要晚于房地产税收，土地出让金伴随着土地市场的出现发展而产生。房地产收费则产生于1978年改革开放后为了解决地方财政困难而产生的一种特殊财政制度供给。土地融资平台贷款主要是为基础设施建设融资，最早产生于1994年的分税制改革，1997年亚洲金融危机后，融资平台迅速推广，伴随着2008年“四万亿计划”，土地融资平台呈现井喷式发展。

(三)土地财政收入规模与结构分析

1.土地出让金规模大且增长速度高。除去土地财政中的土地抵押贷款，土地出让收入是我国土地财政收入的最重要的部分。随着我国土地市场的建立完善以及房地产市场的快速发展，我国土地出让金收入大幅增长。统计显示，2001年至2003年，全国土地出让金总共为9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年已接近6000亿元。2009年高达1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，甚至占80%以上，均显示出过高的依赖度。2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，而2011年全国出让国有建设用地面积33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元②《2011中国国土资源公报》。。同期全国房地产企业的营业利润远小于地方政府土地出让净收入，相对来说，地方政府从高速发展的房地产市场中获得了更多的收入，尤其是房地产市场发展时间最长的东部地区。

2.土地出让金与土地抵押贷款的不均衡。城市基础设施建设的资金需求量巨大，地方政府在基础设施建设上高度依赖土地财政。据审计署的报告，2010年全国融资平台贷款余额为10.7万亿，占当年全国GDP总量的1/4，大部分属于土地抵押贷款。东部城市基础设施建设的资金30%来源于土地出让金，60%来源于土地抵押贷款，而在中西部城市的基础设施建设资金20%来源于土地出让金，70%来源于土地抵押贷款③黄小虎:《我国土地制度与土地政策的走向》，《中州学刊》2012年第2期。。可以看到，地方政府经营城市的负债规模比土地出让金数额大的多，同时在相当一部分的地方政府，土地出让金收入是这部分抵押贷款的还款来源，而土地市场和房地产市场行情则是影响土地出让金和土地抵押贷款数量的最大因素。

3.土地出让金与土地税收的不均衡。相对于以房地产为课税对象的5个税种的税收规模，土地出让金远超出房地产税收。2010年全国土地增值税、契税和耕地占用税仅占当年土地出让金15%④贾康:《土地财政分析及出路》，《财政研究》2012年第1期。。国有土地增值税实行四级超率累进税率，核算成本高，征收难度大，房地产企业往往通过调整成本避税，因此现实中征收时往往按照预征税率进行征收，税收规模有限，没有起到国有土地增值税抑制房地产投机的调控作用，对地方政府财政增收也微不足道，土地增值税成了政策意义和财政意义都不大的税种。房地产税是保有环节征税，原有房产税只对经营性商业物业征税，对于住宅物业还没有在全国推广，税收规模有限。

4.土地税收内部:交易环节与保有环节的不均衡。开发与流通环节税负过重，而保有环节税负轻。土地和房地产开发交易环节的税种有:所得税、耕地占用税、营业税、土地增值税、契税、印花税等，保有环节仅有房产税和城镇土地使用税两种。房产税的税基窄，仅对经营性物业征税，同时税率低，对组织财政收入增值效应有限。城镇土地使用税和耕地占用税税率偏低，税收规模小，也难以起到保护耕地的作用。这两种税有一个共同点:不能反映土地和房地产的时间价值。2010年房地产保有环节税收总额约为交易环节和土地出让金总额的0.05%。而典型发达经济体的土地财政则主要依赖于保有环节的财产 (地产、物业)税，高的约占到地方财政收入的60%-70%①黄小虎:《我国土地制度与土地政策的走向》，《中州学刊》2012年第2期。。

5.土地收入量区域间不均衡。由于我国区域经济发展的不平衡性，东部城市化、工业化推进的早，土地市场成熟活跃，用地需求量大，因而土地财政收入的规模也大。而中西部地区城市尤其是中西部县级城市则由于土地市场的初步形成及工业化、城市化水平落后，用地需求小，土地财政现象没有那么显著。可以预见，随着产业转移和城市化的推进，中西部城市也必将迎来大规模的土地财政。土地财政对不同区域的地方财政差别很大，对此不能一概而论。

二、土地财政形成机理的制度分析

(一)土地财政形成的内部条件:土地制度

1.土地有偿使用制度变迁。1949-1978年我国实行国有土地行政划拨供地制度，特点是:行政划拨、无限期使用、无偿性、流动性低，这与高度的计划经济体制相一致。但这种资源配置方式的弊端很明显:土地资源浪费现象严重，土地所有权价值得不到体现。随着改革开放和市场经济的初步建立，20世纪80年代初，开始国有土地有偿使用实践。1988年，《宪法》第十条第四款修改为:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这是国有建设用地市场形成的起点。1978-1998年土地经营制度的主要特点为:由无偿、无限期、无流动的划拨供地方式向有偿、有限期、有流动的有偿出让供地方式转变。在土地有偿使用方式中，主要采取协议方式供地，较少采取“招拍挂”等公开竞价形式，行划拨制度与有偿使用制度并存，以划拨协议出让制度为主。由于土地使用制度的重大变革，土地资源由计划配置向市场配置演进。

1998年修订的《土地管理法》进一步规定:土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》提出“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开”。这是经营性土地主要由半市场配置向市场配置的转折点。

在土地有偿使用制度重大改革的同时，国有土地经营主体也在转换。为了改变城市存量划拨土地由企事业单位控制而多头供地的局面，地方政府成立了“统一征用、统一收购、统一储备、统一开发、统一供应”的土地储备中心来经营存量土地和新增农地。1998年上海首家土地储备中心成立，之后2001年国家政策鼓励各地建立土地储备中心，2007年11月，三部委联合下发了《土地储备管理办法》，办法指出土地储备制度的目标为:加强土地调控，规范土地市场运行;促进城市土地集约利用与提高城市建设用地保障能力，保障城市健康发展;促进土地资源合理利用。国有土地资产增值要求对土地进行市场化经营，而土地储备制度的制度目标要求进行土地市场宏观调控，同时地方政府也是土地规划的制定者和实施者，这样相关的土地制度目标之间有直接冲突:土地市场监管与调控要求政府充当“守夜人”角色，而土地资产增值则要求地方政府“企业化”经营土地资产。

2.征地制度的形成与演进。现行的土地征用制度来源于计划经济时代。在1953年国家提出过渡时期总路线之前，国家建设用地需要利用农地的须向农地所有者购买。1953年出台《国家建设征用土地办法》，废除了以市场交易取得农地的形式，规定以“最近3年至5年产量的总值”的补偿标准取得建设土地。

1956年完成农业合作化以后，构建了集体土地所有制。禁止土地交易市场，国家与集体土地所有者之间的土地流转只能通过土地征收。征地补偿价是政府给农民集体的经济补偿。为保证被征地农民的生产生活，1982年修改《办法》，首次确定了补偿费的具体构成，并提高了补偿标准。1985年为推进国家经济建设，再次修改《办法》，降低补偿标准为:土地征用前平均年产值的2-4倍。1956-1988年的征地制度特点为:征地补偿标准低，但国家对被征地农民予以安置。主要途径是农业户籍转为城市户籍并同时计划安置劳动就业。在计划经济时代，被征地农民实际上分享了农地转用的增值收益。

1988年修改宪法允许土地使用权有偿出让，耕地资源流失加速。1998年为了保护耕地，国家修订了新《土地管理法》。新法以计划配置土地资源为主:禁止集体土地进入建设用地市场;征收土地为新增建设用地的唯一途径;由政府垄断建设用地的供给;然后按国家计划配置土地资源，用审批制度保证国家规划计划的实施。20世纪90年代以后由于社会主义市场经济的建立，国家对失地农民采取了货币补偿，并将土地补偿费提高为土地征用前平均年产值的6-10倍，安置补助费提高土地征用前平均年产值的4-6倍，最高不超过15倍，但相对于计划经济时代的劳动就业安置，货币补偿标准过低，这正是近年来征地引发众多经济社会矛盾的最主要原因。

由征地制度和土地经营制度变迁路径可以看到，当按照计划经济模式补偿被征地农民并禁止集体土地直接进入国有土地市场之后，土地成为地方政府一项最重要的国有资产，地方政府以代理土地所有者身份完全垄断经营存量和新增国有土地，成为土地经营的一级开发盈利主体，土地经营收入成为地方政府非税收入的主要来源，也成为筹集地方政府建设资金的主要手段。可以看到，土地财政的产生直接源于土地制度的变迁，更深层次原因在于土地相关的制度供给与制度目标的矛盾。

(二)土地财政形成的外部条件:财税和投融资制度

1994年分税制改革主要清晰化了中央与地方在财权与财力的分权，但事权的界定与支出的责任尚未与财权财力匹配，不同级别的地方政府之间的事权和支出责任不清晰，中央与地方的事权和支出责任也不清晰①陈志勇:《财税体制变迁、土地财政与经济增长》《财贸经济》2011年第12期;肖全章:《土地财政与我国财政体制关系的经验研究》，《财经问题研究》2012年第1期。。尤其是对地方的基础设施建设、科教文卫事业发展、农林业发展的支出责任并没有详细的划分，这些支出往往规模巨大。从财政收入方面来看，分税制下的税收分享制度延续到市县政府，地方财政收入已经非常有限，不利于地方政府尤其是市县地方政府，这两级政府正是大规模政府支出的主体，也是国有土地经营的主体。不可忽视的是，地方之间的竞争与晋升激励②吴群:《财政分权、地方政府竞争与土地财政》，《财贸经济》2010年第7期;张莉:《财政激励、晋升激励与地方官员的土地出让行为》，《中国工业经济》2011年第4期。，对大规模财政支出有推波助澜的作用。同时，地方政府缺乏基础设施建设的融资途径，预算法规定地方不能发行地方债。因此在地方政府财力不足时，通过土地融资平台筹集所需资金，正是土地金融的由来③米璨:《我国地方政府投融资平台产生的理论基础与动因》，《管理世界》2011年第3期。。

三、土地财政的积极效应与核心问题

(一)土地财政的积极效应

土地财政的积极效应主要表现在:增加了地方政府的可支配财力，对于地方政府缓解财政支出压力有重要意义。尤其对于基础设施建设巨大投入，主要依靠各种形式的土地财政，同时它为招商引资促进投资增长、吸纳就业及促进经济增长有重大的作用，甚至在未来一个较长时期内，在没有其他足够的财政收入来源时，为推进工业化和城市化所需要的资金，还需要土地财政在某种程度上发挥作用。

(二)土地财政的核心问题所在

1.耕地资源流失，农民征地补偿标准过低。地方基础设施建设和财力不足需要土地出让金和土地抵押贷款，而土地融资债务的偿还很大程度上又需要土地出让金来偿还。使得土地财政陷入了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的循环滚动模式。耕地资源流失情况严重，征地补偿按照农地收入标准而非市场价格进行补偿，补偿标准过低引发了诸多的征地拆迁经济社会问题。

2.城市化质量不高，建设用地粗放利用。农地城镇化过程中，土地城市化的速度远远高于人口城市化速度，造成了农民城市化进程滞后，造成了大量伪城市化的农民。农地过度非农化现象严重而城市建设用地利用粗放。据统计，全国城市建成区面积由1981年的7438km2增加到2008年的36295km2，年平均增长速度为6.3%，远高于同期城镇人口的年增长速度4.21%和城镇化的年增长率3.11%。同时城镇化的形态呈现低密度蔓延的趋势。据调查，2004年我国城市辖区人均建设用地面积达133.68m2，超出国家标准33%，超过经济发达国家城市建设用地人均82.4m2和发展中国家人均83.3m2的水平①田莉:《我国城市化进程中喜忧参半的土地城市化》，《城市规划》2011年第2期。。

3.政府的角色问题。政府的主要经济职能是:宏观调控、提供公共产品与服务、市场监管。而在土地市场上，地方政府直接参与土地市场经营，又同时作为微观规划管制的制定及实施者，房地产市场的宏观调控执行者。地方政府将面临三重困境:积极实施土地市场宏观调控政策和微观管制规划则要土地财政规模受到影响，经营目标盈利最大化又使规划和宏观调控政策失灵。由于中央政府和地方政府信息不对称、地方财源的相对不足，事实的情况往往是后者。

4.阻碍产业升级、收入高度不稳定性及蕴含财政与金融风险。高地价未必一定导致高房价。但在城市化尚未完成、国民经济高速发展及不动产所具有的特殊投资品性质的情况下，我国房地产市场的需求旺盛，土地一级市场的卖方垄断产生的高额地价必将传至下游商品房价格②周彬:《土地财政与房地产价格上涨:理论分析和实证研究》，《财贸经济》2010年第8期。。土地市场和房地产市场相对高的利润率导致其他产业资本进入不动产业，导致实体产业出现一定的空洞，阻碍产业转型升级。同时，土地财政受房地产价格影响很大，地价、出让金规模与平台抵押融资规模高度相关，因而房地产市场的宏观调控政策对土地财政规模有很大影响③王克强:《中国地方土地财政收入增长影响因素实证研究》，《财经研究》2012年第4期。，蕴含了极大的财政与金融风险，同时其收入规模也表现出高度的不稳定性。

四、土地财政的未来转型之路

改革现有土地财政的核心弊端，如果直接控制土地出让金和土地抵押贷款的规模，可利用行政措施在短期内可以做到，但在制度上对解决土地财政问题则没有作用，也有回到用计划经济手段配置土地资源之嫌，不符合深化社会主义市场经济的方向。同时要看到土地财政对地方经济建设的巨大经济意义，对土地财政规模的急剧萎缩所带来的财政支出困难的情况要给予充分的考虑和评估。因此土地财政的转型与完全退出将是一个长期的制度建设过程，需要从制度供给入手，探索平稳、健康、可持续的“以地生财”机制。

(一)土地财政转型之土地制度转型

首先，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。国有土地资产管理公司与现有的土地储备中心是有区别的。其次，规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理，公益用地由政府按照市场价格进行征购。再次，集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享农地增值收益，可以考虑在“村改居、乡镇改街道”时，由宪法规定“城市的土地属于国家所有”依法将集体土地所有权转换为国有土地所有权。

土地制度的转型会使农民及农民集体分享到巨大的农地入市增值收益，地方政府也可以从国有土地经营管理职能脱离出来而做好政府的微观规划控制制定、实施和土地市场的宏观调控，同时由于打破了地方政府的土地垄断供给，有助于稳定地价和房价，使土地和房地产市场回到良性发展的轨道上来。但可以看到这个制度转型将是巨大的，在土地市场发达的东部地区的农民及农民集体会获得极大的增值收益分配，加剧了收入分配不公和差距，同时土地财政大幅萎缩，直接影响地方政府公共服务水平和基础设施建设①刘志彪:《以城市化推动产业转型升级》，《学术月刊》2010年第10期。，对于土地制度的转型，必须要有相应的财税和相应的投融资制度转型作为匹配。

(二)土地财政转型之财税和投、融资制度转型

第一，开征集体土地增值税分享集体土地增值收益，目的主要在调节收入分配和筹集财政收入。同时可以考虑在集体土地入市后探索开征契税等其他地产类税种。

第二，改革完善现有国有土地增值税，加开对国有土地资产管理公司的土地增值税，使国有土地增值税具备宏观调控政策意义上的税种，对于增加财政收入也能起一定辅助作用。

第三，土地和房地产保有阶段的税收。把原有的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税进行综合改革完善，以“简税种、宽税基、低税率”的原则开征房地产税，考虑的政策手段:合并原有复杂的税种，扩大税基到住宅物业、低税率。主要目的:代替原保有阶段的税种房产税和城镇土地使用税，以稳定广泛的税源分享土地自然增值收益。

第四，对于以土地为抵押的融资制度，在上述制度转型后，土地抵押融资规模也必将大大萎缩，因此探索完善地方政府发债融资制度，使地方政府有阳光合理的融资途径，这也是市场经济的应有之义。