社会组织参与创新社会管理的路径探析*

臧 姗

(德州市委党校行政管理学教研部，山东德州 253050)

社会组织参与创新社会管理的路径探析*

臧 姗

(德州市委党校行政管理学教研部，山东德州 253050)

作为非政府、非营利、志愿性的组织，社会组织在参与社会管理、化解转型期难题、提高公共服务质量方面发挥着极为重要的作用，该文从我国社会组织的发展现状出发，首先分析社会组织在参与创新社会管理方面优势，其次指出社会组织在参与创新社会管理中出现的问题，最后针对这些问题，提出了促进社会组织参与创新社会管理多种路径，以期望充分发挥社会组织在创新社会管理中的积极作用，提高整个社会的治理水平。

创新社会管理；社会组织；参与

党的十八大报告指出，“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”报告将两个“体制”作为切入点，为创新社会管理背景下的社会组织发展指明了方向，也为社会组织参与创新社会管理提供了路径。

一、社会组织参与创新社会管理的优势

社会组织在我国又叫“民间组织”，在国外又称之为“非营利组织”、“非政府组织”或“第三部门”，泛指那些非政府、非营利、志愿性的组织，在我国，这些社会组织参与社会管理、促进社会和谐稳定、提高公共服务质量方面发挥着重要作用。

第一，参与创新社会管理，提高社会治理水平。党的十八大报告指出，“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。”在这种新型的管理体制中，社会协同和公众参与都和社会组织的发展密不可分。社会组织作为公民参与社会管理的重要渠道，在实现社会协同和扩大公众参与方面拥有政府无法比拟的优势。一方面，社会组织扎根于基层，能够深入了解不同社会阶层的利益诉求，通过有计划、有组织地对不同群体进行协调，整合不同社会成员的价值观念，在沟通中促使政府与公民不断修正各自诉求，在整个社会中“求同存异”。另一方面，社会组织还为社会公众提供了有序参与的组织方式：通过把公众组织到各种类型的社会组织中，实现不同社会成员之间的利益整合和有序参与，从而促进社会协同和公众参与，建立起政府与公民社会的合作伙伴机制，最终实现整个社会治理水平的提高。[1]

第二，化解转型期的管理难题，实现社会的和谐稳定。受户籍制度改革、单位体制变迁和就业方式转变的影响，很多接受自上而下单位管理的“单位人”成为流动性强的“社会人”，使得整个社会管理呈现出明显的“无组织”特征。尤其是城市自由职业者、进城务工农民工以及各种类型的临时工，社会管理的“无组织”更为明显，这些状况都给转型期的中国带来了不少管理难题。而社会组织的存在，大大降低了政府管理的社会成本：社会组织通过深入到社会的最基层，对社会角落的公民进行有效的管理，让绝大多数“社会人”找到“组织”，重新回到组织的管理之中，自觉接受组织的约束，从而实现整个社会的和谐稳定。[2]

第三，弥补政府公共服务的不足，提高公共服务质量。随着市场化、城镇化、信息化、工业化、农业现代化和国际化的深入，广大人民群众提出了越来越多的公共服务需求。而我国社会事业的发展却落后于经济社会的发展，由政府一手包办的公共产品供给旧体制难以满足群众日益增长的服务需求，不断受到市场需求多元化、群众需求个性化的挑战。而社会组织作为一种提供志愿服务的非营利机构，以其专业优势、行动优势和社会动员优势，满足不同阶层的公共需要。它以社会需求为导向，面向会员、面向行业、面向社会，兼顾不同地域、不同群体的特殊要求，及时满足各个阶层的公共需求，从而弥补政府在提供公共服务方面的不足，提高公共产品供给的质量和效率。尤其是在微观事务性管理领域、农业技术培训、城市社区服务和社会慈善捐赠方面，社会组织发挥着更为有效的作用。

二、社会组织在参与创新社会管理中出现的问题

汶川地震以来，我国的社会组织以前所未有的形势快速发展，并发挥着越来越强的社会管理功能。但总体形势还是质量不高、作用有限，与我国经济社会发展的新形势和构建小康社会的新要求不相适应，在参与创新社会管理中出现了一些问题，具体表现在以下几个方面：

第一，政府对社会组织的认识不足，引导不够。在计划经济时代，政府几乎深入到社会的所有领域进行管理，在公共事务管理中发挥着绝对的主导作用。改革开放以后，伴随单位体制的变化和政府职能的转变，政府开始转移经济管理职能，但在公共管理和社会服务方面，政府仍然处于全方位的主导地位。究其原因，一方面，很多政府官员担心社会组织在社会治理方面给政府制造不必要的麻烦；另一方面，一些政府官员很难接受社会组织所倡导的理念。社会组织作为独立的社会主体，体现了多元治理的社会管理理念。而在一些政府部门看来，这种自主治理的管理理念就是一种“异己”力量，从而不愿意对其进行鼓励扶持。[3]因此，很多政府部门对社会组织怀有相互矛盾的两种心态，既希望成立组织对社会进行管理，又害怕组织成立后给政府制造麻烦，有些甚至还担心对党执政和政府管理构成不必要的威胁。因此，很多政府机构对社会组织重控制约束、轻培育扶持，使得社会组织发展受到严格的限制，“无组织”的人民群众大量存在，众多参与社会管理的组织无法进行登记注册、纳入政府管理范围，不利于对其进行掌握情况，加强引导。

第二，法律法规不健全。我国社会组织法律法规体系还不甚健全，有的部分条款已经无法适应社会发展的新形势和满足组织发展的新需求，对社会组织的健康发展产生了消极影响。主要表现在以下几个方面：一是缺少有关社会组织的基本法，我国目前有关社会组织管理的专项法律只有《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》等，[4]还缺乏有关社会组织的基本法律。没有对社会组织在参与社会管理的方法和原则做出相应的规定，从而难以有效地参与社会治理。二是现行的法律偏重程序法，缺少实体法，对社会组织的权利保护和义务规范严重不足，导致社会组织的管理系统复杂、监督体系混乱、筹资环境不佳、发展步履维艰。三是一些法规的内容已经过时，条款太过抽象，真正实施的可操作性不高，使得一些新出现的社会组织无法可依，在社会组织管理方面造成了“制度真空”。

第三，监督管理机制不畅。社会组织要获得健康有序的运转，保证治理功能的发挥，不仅需要进行良好的内部控制，更离不开强有力的外部监督管理。因此，构建一套行之有效的社会组织监督管理机制至关重要。然而，由于我国现行的监管机制不健全，使得政府和社会难以对组织的发展进行相应地引导、规范和管理，导致众多社会组织在实际运作中出现了一系列问题。比如，一些社会组织由于规章制度不完善，内部监督机制不健全，外部管理体制较为混乱，使得组织的重大决策基本上都由少数领导人决定，自主治理仅仅停留在口头上；有的组织即使设立监督机构，也难以对其自身进行管理，造成监管机制流于形式，使得组织都难以维持最基本的正常运转；有的组织内部甚至出现了严重的腐败问题，严重损害了社会公信力，为其发展设置了无形的障碍。2011年6月份被网络爆炒的“郭美美”事件，就使得中国红十字会出现了严重的信任危机，导致其在庐山地震中的社会捐款和慈善捐赠数额锐减，严重侵蚀了中国慈善公益组织的社会公信力。

第四，扶持政策不到位。美国的莱斯特·M·萨拉蒙(Lester·M·Salamon)教授通过主持社会组织(非营利组织)的国际比较项目，对41个国家的社会组织进行分析研究表明，社会组织34%的活动经费来自于政府，即使在高度市场化的美国，政府对社会组织的资助也占其全部资金的31%。在欧洲国家，这一比重更高。[5]而世界众多国家和地区对社会组织在税负方面的政策都比较宽松，他们通常对社会组织制定相应的税负减免政策，增加财政支出所占份额，鼓励社会组织通过多种渠道募集资金，并且对发展较好的组织提供物质和精神奖励。比如，香港每年向社会组织注入服务资金100多亿，用于培育扶持社会组织的发展。而在我国，社会组织享受税收优惠的难度很大，对享受税收优惠的社会组织资格要求非常严格，使得享受免税政策的社会组织种类少，导致社会组织的活动经费非常紧张。不仅在税收方面，政府在土地征用和资金信贷方面对社会组织的培育力度也明显不足，使得社会组织无法享受到自身发展所需的各种政策支持，导致了一些社会组织陷入收入少、影响力小、服务能力弱、公信力低的恶性循环，更无法向社会提供高质量的公共产品和服务，难以发挥公益组织应有的作用。

第五，社会组织自身能力缺乏。自身能力不足是我国社会组织参与社会管理困难的根本性原因。从社会组织的发展来看，自身能力既包括社会组织自身的管理能力和活动能力，也涵盖社会组织的自我创新能力和可持续发展能力。而不管是在自上而下的组织，还是在自下而上的组织，人才不足都是造成社会组织自身能力不足的最重要原因。在自上而下的社会组织中，几乎所有的组织成员都来源于政府机关，绝大多数的主要领导来自于政府机构的二线领导或由政府部门一线退下来的干部担任，“二级政府”痕迹无法抹去，专业性的社会组织管理人才严重匮乏；在自下而上的社会组织中，定员和编制严重缺乏，主要活动都是依靠志愿者进行，几乎没有稳定的人才来源，管理不科学、机制不完善、决策不民主的问题屡见不鲜，导致许多社会组织的服务能力匮乏，难以为外部社会和内部成员提供实用性的服务，时间久了便丧失组织的社会凝聚功能，最终便失去了社会组织的社会公信力。

三、社会组织参与创新社会管理的路径选择

促进社会组织发展，调动其参与创新社会管理的积极性，是进一步推动“形成党委领导、政府负责、社会协同、法制保障的社会管理体制”的重要因素之一。社会组织的培育和发展，离不开政府职能的转变、法律制度的保障、管理体制的规范，更离不开政府的培育扶持和社会组织自身能力的建设。

第一，树立合作理念，转移政府职能。当今世界，管理重心下移、服务重心前移是社会管理发展的重要趋势之一。因此，加快政府职能的转移步伐，调动社会组织参与管理的积极性，发展新型的政社合作关系，是新时期加强和创新社会管理的重要使命。一方面，政府要建立与社会组织平等的合作理念。政府要改变自己是“公共产品唯一供给者”的观念，真正地将社会组织视为独立于政府和市场的“第三部门”，理性认可社会组织在多元社会治理模式中的主体地位，使得社会组织在创新社会管理中优势得到充分发挥。另一方面，政府在制定重大决策时，给予利益相关的社会组织平等参与的机会，承认这些组织的代表性地位，保护这些组织与政府的联系渠道。认真听取他们的意见，合理采纳他们的建议，从而增加政策过程的透明度和强化政策执行的推动力。与此同时，转变政府职能，建立新型伙伴关系。要加快政府职能转变的步伐，切实下放权力，不仅要将微观管理活动方面的职能转移给社会组织，还要鼓励社会组织进行自主独立的公共参与。比如，可以参照新加坡、德国的经验，探索以法律规定、合作协议、备忘录等形式构建公共合作框架，从而实现政府与社会组织的资源整合，[6]实现从管理型政府向服务型政府的转变。

第二，完善法律法规，为社会组织参与社会管理提供制度保障。法制化是维护社会公平正义、促进社会有序发展的保障，社会组织的健康发展也离不开良好的法制环境。一方面，要加快立法步伐，完善相关法律法规。制定《社会组织法》，为社会组织的管理提供实体性母法，从而以法律的形式明确社会组织的性质、宗旨、权利、责任、资金筹集渠道等，将社会组织的行为活动都纳入到法律的监管范畴，在制度层面对社会组织进行相应的管理，保证社会组织在法律允许的范围内进行活动。另一方面，要深入研究不同社会组织的运行机制，实施不同组织区别对待的灵活管理：针对社会组织的类型，制定与之相应的法律制度，从而为不同类别的社会组织发展提供法律支持，实现不同类型的社会组织均衡发展。[7]比如，可以本着“急用先立”的原则，对现有组织的管理和对新兴组织的备案进行规范、对国内组织境外活动和境外组织在华活动进行立法；着手制定与《社会组织法》相配套的行业协会法、公共服务组织法，以强化政府的引导作用，规范社会组织的行为活动。[8]

第三，改革管理体制，形成监管合力。建立健全统一登记、协调配合、依法监管的社会组织管理体制是社会组织有效参与社会管理、提高社会治理水平的体制保障。为此，一方面要改革登记制度，打破“双重”管理体制。要根据新型社会管理体制的要求，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”：行业协会和商会要行政部门中脱离，自主开展活动，并尝试建立一业多会的良性竞争机制；对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类组织，实行民政部门直接登记注册制度，不再由业务主管部门进行登记审查。另一方面要加强信息平台建设，把社会组织的重大活动、接受使用捐赠物资情况以及民政部门实行的登记审查、执法评估情况和社会各方面对社会组织的评价及时反馈到信息平台上，进一步增强社会监督和舆论监督的影响力，提高社会组织的透明度和公信力，保证社会组织的有序运行和健康发展。

第四，加大培育力度，为社会组织发展创造良好条件。加大社会组织的扶持力度，让社会组织在社会管理中承担更多的社会服务职能，是加强和创新社会管理最有成效的路径之一。因此，要根据我国现有经济社会的发展条件，加大对社会组织的培育扶持力度，为社会组织的健康发展创造良好的外部条件。因此，一是要建立政府向社会组织的服务购买机制。在文化教育、技能培训、社区养老、公共医疗等准公共服务领域，尝试通过定向委托、政府采购等形式建立政府向社会组织的服务购买机制，从而在实现政府履职和社会参与的同时，提高公众满意度。二是要完善社会组织发展的政策环境。政府要在推动组织成员专业化、落实税收优惠政策、加大公共资金扶持等方面，出台富有“含金量”的相关政策，积极为社会组织的发展提供良好的外部环境。同时，还要积极发展城乡基层社会组织，使其成为构建和谐社区的重要内容和创新社会管理新的生长点。

第五，加强社会组织自身能力建设。加强社会组织自身建设是其有效发挥社会管理职能的关键性因素。社会组织参与社会管理，必须要强化组织内部的志愿精神和自律观念，促进自身诚信体制建设，从而建立起良好的社会公信力，提高社会组织服务社会的能力。其中，培养专业化人才是社会组织走向成功的关键。为此，一是健立合理的人才选拔制度，通过严格选拔程序，细化选拔标准，在公平公开公正的前提下招聘组织发展所需要的人才；二是强化对组织成员专业能力的培训，通过定期开展相关的业务培训，使组织成员具有良好的专业知识、业务能力和志愿精神，从而提高整个组织的专业服务能力，保证社会组织工作的有效开展；三是提供适当的保障待遇，通过提高组织成员的待遇水平，切实解决内部人才的实际性问题，从而彻底消除内部成员的后顾之忧，稳定组织队伍、留住专业人才。

[1]冯必扬.创新社会管理应加快社会组织的发展[J].群众,2011,(05).

[2]张志刚,姚远.非政府组织在创新社会管理体制中的作用研究[J].行政与法,2007,(10).

[3]蔡放波.政府与NGO的合作问题刍议[J].武汉科技大学学报，2009,(11).

[4]彭小玲.论我国非营利组织参与公共危机管理的困境与对策[J].长江师范学院学报，2009,(04).

[5]莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会:非营利部门视界[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[6]韩国明，魏丽莉.比较与借鉴国外政府建构与非营利组织的合作模式[J].行政与法，2006,(5).

[7]臧姗.公共危机管理中政府与非政府组织的合作研究[D].山东大学硕士论文，2012.

[8]崔文华.加强社会组织建设 促进社会管理创新[J].辽宁行政学院学报,2012,(01).

(责任编辑:李瑞记)

AnAnalysisofthePathsoftheSocialOrganization'sParticipationintheSocialManagementInnovation

ZANG Shan

(Research Department of Administrative Management in Dezhou Municipal Committee Party School of CPC, Dezhou Shandong 253050, China)

As a non-governmental, non-profit and voluntary organization, the social organization play important roles in participating in social governance, solving the management problems that appear during the social transition period and improving the quality of public services. Based on the current situation of the social organization in our country, the article firstly analyzes the advantages of the social organization's participation in the social management innovation. Secondly, it points out some problems during the social organization's participation in the social management innovation. In the end, it specifies some paths that can promote the social organization's participation in the social management innovation to hope it can help the social organizations play more important roles in the social management innovation and improve the level of social governance.

the social management innovation; social organization; participation

1673-2103(2013)06-0043-04

2013-10-19

臧姗(1987-)，女，山东齐河人，中共德州市委党校行政管理学教研部助教，硕士。研究方向：行政管理。

D616

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