从欧盟海事局检查结果谈我国海员培训与发证之不足

(辽宁海事局 船员考试中心，辽宁 大连 116001)

经欧盟海事局(European Maritime Safety Agency，以下简称EMSA)提出，交通运输部海事局同意，2012年10月15日至24日，EMSA根据经修正的《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》(以下简称STCW公约)规则第I/10条“证书的承认”的规定，对我国海员教育、培训、考试、评估和发证工作进行了为期8天的检查评估，审核了交通运输部海事局、辽宁海事局(作为唯一直属局代表接受EMSA的审核)、大连海事大学、上海海事大学四个单位，检查评估我国海员教育、培训、考试、评估和发证和质量标准与STCW公约的符合性。检查评估结束后，EMSA检查组就检查评估发现的问题与部海事局进行了口头交流与沟通，2013年1月15日，EMSA 检查组向部海事局提供了检查评估的初步技术报告(初稿)，该报告须经部海事局确认并反馈，再由EMSA出具最终的正式报告。本文概述了EMSA 检查组初步技术报告中提及的缺陷，总结了我国海员教育、培训、考试、评估和发证工作存在的不足并分析了原因，从正常工作状态下迎接各类检查和审核及加快海事强国建设步伐的角度提出了相应对策和建议。

一、欧盟海事局(EMSA)检查评估的主要内容

EMSA检查组在部海事局进行检查评估的主要方式是提问、查看记录。检查评估的主要内容包括部海事局作为主管机关在履行STCW公约方面的立法情况；质量标准的制定及体系的建立、实施、审核及保持；我国海员教育、培训的政策安排(本科、高职高专、中职中专以及值班机工/值班水手通过一年的培训后参加无限航区三副/三管轮考试的课程设计、考试评估大纲)；海员证书体系；对培训机构的资质认可；四类人员(教员、评估员、主考官、审核员)的资格、培训和考核情况。EMSA检查辽宁海事局的内容和检查部海事局的基本一致，只是对部海事局更加侧重于国家层面，关注政府和主管机关履约的立法和政策安排，而对辽宁海事局则侧重于具体政策的落实和执行情况。除了提问、查看记录外，EMSA检查组还现场查看了我国的“船员管理系统”、申请证书的材料、签发证书的档案以及船员现场计算机终端适任考试情况。EMSA检查组在大连海事大学、上海海事大学主要审核海员教育、培训情况，具体检查评估了教师资质，课程设计、审核与批准，培训设施，包括实验室、模拟器、图书馆、安全求生训练基地等。

二、欧盟海事局(EMSA)检查评估发现的问题

通过检查评估，EMSA检查组初步认为我国海员教育、培训、考试、评估和发证工作存在7方面缺陷：一是向海员签发的证书格式缺少主管机关认可的过程；二是不能提供证据表明已建立相应的标准，确保3000 gt或3000 kW以下船舶的船长、高级船员通过吨位(或功率)提高的方式取得适用于3000gt或3000kW船舶以上的适任证书，其海上服务资历是合适的；三是在检查适任证书和培训合格证书时，发现某高级船员同时持有取消油船限制的适任证书和油船船员特殊培训合格证，但两者的有效期不一致(适任证书的有效期是截至2016年12月，特殊培训证书有效期是2015年)，适任资格不好确认；四是现场审核发现，不能表明按国家标准批准除大连海事大学之外的航海院校的教学计划，保证每一科目最低教学课时数，以保证达到规定的适任标准；五是现场审核发现，无证据表明评估员在被指派执行评估工作前获得见习评估的经验；六是缺少高膨胀泡沫发生器，不能往舱室中注入高膨胀泡沫，不能训练穿戴救生衣但未穿戴呼吸器装置的学生如何进入或通过注满高膨胀泡沫的舱室，不能完全达到STCW规则A-VI/1-2 “防火与灭火”规定的适任标准；七是不能表明使用模拟器进行的练习按照STCW规则A-I/12.7.7的要求进行了测试，以保证其适合于具体的训练目标。

三、我国海员教育、培训、考试、评估和发证工作存在的不足及原因

EMSA此次对我国海员教育、培训、考试、评估、发证和质量标准体系的检查评估是我国船员管理第一次真正意义上接受的实实在在的审核。此次EMSA检查评估既是一次外部把脉诊断的过程，同时也是船员管理内部自查、自评、自省的好机会。笔者认为我国海员教育、培训、考试、评估和发证工作在以下方面存在不足。

1.教育、培训质量管理的水平参差不齐

由本次EMSA检查可见，全国海事机构船员管理体系化程度和各地、各类航海院校船员教育、培训质量管理的水平参差不齐，甚至差距悬殊。本次审核仅选取了一家直属海事机构和两所代表国家水平的航海院校。尽管如此，海事机构和航海院校也如临大敌，花了相当大的精力排查问题、整理记录，把审核工作摆在突出的位置。如果EMSA抽查海事机构更多些，检查航海院校的面再大些，从不同本科院校、高职高专院校、中职中专院校以及船员培训中心各抽取几家单位进行检查评估，结果将不容乐观。通过检查评估还发现，我国的航海教育和船员培训的理念和思路没有与时俱进，与国际接轨还有一定的距离。比如，图书馆收藏的图书资料过于陈旧，对IMO 示范课程的研究、转化应用不够。

2．船员管理配套法规不够完善

船员管理内涵和外延扩大后，一些配套的法规，如评估员管理、培训机构管理等没有及时跟进，缺少统一的标准和指导意见，导致各地做法不尽相同，管理相对人和船员难以适应。当然这些问题是在海事系统处在攻坚、转型、发展和提升的关键时期，在国内外法规、公约处在重大调整的特殊时期产生的，既有主观因素，也有客观的原因。

3.船员管理人员配备与公约、主管机关的要求有差距

STCW公约、主管机关相关文件均对从事船员培训、考试、评估和发证人员的资格和适任能力作出规定。但由于历史的原因和我国海事机构的实际情况，一些岗位人员在专业背景、资格或适任能力等方面还不能达到公约规定的要求。

4.培训、评估环节管理相对薄弱，重视程度不够

航海教育部分(高级船员培训)培训课程具体科目的课时缺乏统一的标准。问题的根源在于，长期以来，航海教育的培养计划、教学大纲都由院校自行组织，由包括海事部门在内的相关单位的专家进行评审，通过评审的培养计划、教学大纲由航海院校报备海事机构。另外，由于评估员的骨干力量都是从航海院校、航运企业中聘任，属于兼职的外聘人员，对这些人员进行系统的培训、考核以及见习评估管理还缺乏相关规范。

5.体系运行的连续性不够

造成质量体系运行不连续的原因是多方面的。一方面，体系内审、外审由于修订和制定履约配套文件未及时开展；另一方面，《船员考试、评估和发证质量管理规则》处在修订之中，质量标准发生变化，船员管理体系的具体内容也将进行相应的调整。这些因素综合起来导致体系运行的连续性受到一定的影响。

6.质量意识不均衡，全员参与的程度不一致

尽管所有岗位都是受控岗位，都具有质量活动，也产生质量记录，但还是存在个别岗位认识不足、质量意识不强的现象和问题，错误地认为质量体系就是领导和相关岗位的事情，质量意识未能覆盖全部受控岗位。

四、对策与建议

根据欧盟的2008/106/EC号行政指令(on the Minimum Level of Training of Seafarers)，EMSA对已通过检查评估的国家将以每五年一次的周期进行再次检查评估，以验证该国对STCW公约的符合性；另外，IMO也将在2015年对缔约国由自愿审核变为强制审核。因此可以说，以后我国海事管理机构将面临着定期接受国外及国际行业组织检查评估的局面。笔者建议相关方以EMSA检查评估为契机，结合自查发现的问题，进行后评估和总结，加强制度建设及执行力和目标考核工作，形成一种长效机制，避免将每一次检查审核工作视为一次任务、一个项目，将检查审核转变为一种常态化的工作，实现能在正常工作状态下迎接各类检查和审核，从而加快推动从海事大国到海事强国转变的建设步伐。

一是进一步加强对公约跟踪研究的力度。国际公约是国内法的重要渊源之一。全面系统、深入细致地研究公约，吃透吃准公约的精神实质，才能顺利开展履约配套法规规范的制定和完善工作。

二是进一步加强考官、评估员、教员、审核员等四类人员的管理，对任职条件、培训、资历、考核和登记等实现统一管理。

三是海事机构认可航海院校的教学计划、培训课程的程序和职责不明确；同时，部分培训项目的培训纲要和培训课时，如管理级船员的适任培训，尚没有统一的标准。建议部海事局进一步完善相关制度和标准。

四是切实建立航海教育与航海职业资格制度有机衔接的体制机制，研究制定认可质量体系运行良好、人才培养质量高、社会声誉好的航海类院校开展的海船船员适任考试的具体办法，既保证高级船员的培养过程符合航海教育的客观规律，又能保证航海类院校开展的考试符合考试大纲的要求。

五是EMSA审核员对我国即将实施的具有18个月资历的值班水手/值班机工完成1年航海教育参加无限航区三副/三管轮考试的政策仍持有疑问，对这些船员的文化素质表示怀疑，对1年培训的内容覆盖公约要求有怀疑的态度。航海院校毕业生可以进入高级船员行列，普通船员通过1年的培训也可以进入高级船员的行列，EMSA审核员认为这两种政策是不平等的，对本科生不公平。建议部局对1年培训，如科目、课时，对照STCW公约标准，参考IMO示范课程要求进行专题研究。

六是整体推进我国航海教育和船员培训的均衡发展，重点要提升中低层次的航海院校和培训机构与国际接轨的能力。

七是切实抓好质量体系有效运行，通过定期内审、管理评审和外审等审核机制，督促体系正常运行，保持体系连续有效。

八是“11规则”生效后，复转军人、渔业船员、内河船员转成海船船员缺少相应的政策安排，建议尽快出台相应的办法，解决管理缺位的问题。

九是某些关键的培训用大型设施设备，如模拟器，建议部局出台统一的标准和功能要求，便于指导教学培训和评估工作。