土地整治整村推进现状探析：以安徽省全椒县为例

丁红梅

（合肥师范学院 经济与管理学院，安徽 合肥 230601）

安徽省总人口6670多万，其中农村人口就达到5160万，是典型的农业大省。全面有效地开展新农村建设，是推进安徽农村经济跨越式发展的有效途径。当前，安徽省新农村建设过程中存在以下一系列问题：一是工业化城镇化存在建设用地供需矛盾。随着工业化城镇化的推进，城镇建设用地供不应求。据测算，2020年安徽省人口将达到7200万，城镇化率达到55%，新增建设用地需求约400万亩，缺口在140万亩上下。二是新农村建设缺少资金。虽然当前新农村建设资金来源已基本上形成国家扶持、金融部门支持、农民自筹的三级来源体系。但新农村建设不是一朝一夕的事情，而是一项长期的工程。就其资金需求来说，还存在着很大的缺口，新农村建设资金来源亟待多样化。三是耕地保护动力不足。由于进城打工带来的收益高于农业生产，农村中存在着大量的空巢村庄，很多地方存在着土地抛荒现象，农民复耕开发的积极性不高，耕地保护动力不足。积极开展土地整治整村推进具有天时地利人和的条件：首先，从国家政策导向和农民需求来看，时机非常好；其次，土地整治和置换的空间很大；第三，条件总体具备。因此，开展土地整治整村推进，能够一揽子解决工业化城镇化“缺地”、新农村建设“缺钱”、耕地保护“缺动力”、城乡统筹“缺抓手”等一系列问题，是进行新农村建设的一个行之有效的途径。

自2007年以来，安徽省全椒县在科学规划的引领下，以城乡统筹为抓手，大力开展了农村土地整治和整村推进工作，取得了一定的成效，但推进过程中也存在一些问题亟待解决。

一、土地整治整村推进取得的成效

2007年以来，全椒县共实施了10个土地整治项目，其中农地整理14.67万亩。通过土地整理，全椒县新农村建设取得了明显的成效。

1.优化了用地结构，促进了土地节约。农村土地整治整村推进打通了统筹城乡建设用地的通道，打破了工业化城镇化建设用地瓶颈，开辟出经济发展的新空间，特别是建设用地置换和城乡建设用地增减挂钩政策的实施，大大缓解了用地矛盾。另外，通过土地整治和村庄整理也减少了农村闲置土地，提高了耕地面积，改变了以往农村土地大量浪费的现象，提高了农村土地的利用率。

2.促进了土地流转，增加了农民收入，提升了农业性保障能力。全椒县整治出来的耕地实现沟渠水电道路全配套，田成方，林成网，干能灌，涝能排，有效地改善了农业性条件，为实现土地无障碍流转和农业规模化经营创造了条件。例如，全椒县将整理出来的连片土地，按承包政策名义上分到各户，政府在尊重农民意愿的前提下，引入“农”头企业整体流转或发包给大户集中经营。其中，春华集约化农业专业合作社就已承包了全椒县襄河镇邱塘村一带1.3万亩田地［1］，1万亩种粮食，其它的则发展养殖、水产、蔬菜、林业，建仓储和优质米加工厂。这样农民即可以获得土地流转的收益，同时部分农民还可以通过替承包者打工，二次增加收入，实现种自己的地、收他人的租、赚别人的钱。另外，复垦后的耕地由于基础设施配套到位，抗灾能力增强，便于机械化操作和规模化经营，土地的产能大大提高。

3.改善了农民居住环境，提高了生活质量。通过整村推进，原来脏、乱、差的居住环境得到改善，农民生活质量逐步得到提高。如整理后统一规划的八波村人车通行水泥道路与自来水管道铺到各家各户，新村内绿树成荫，路灯成行，干净整洁，八波村务委员会和八波村民委员会实行一事一议制度，村务公开透明，建成的为民服务中心、敬老院、卫生院、小学、幼儿园、农家书屋等均已建成投入使用，新村文化广场的使用和文化活动的开展丰富了农民的日常生活。另外，通过整村推进将一些以前偏远地区的农民迁到新型农民社区，使得他们能够就近享受到文化、教育、医疗、卫生等优势资源，大大改善了这部分农民生活环境，提高了生活质量。

4.搭建了支农平台，解决了部分新农村建设资金。以土地整治整村推进项目为载体，把新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和土地出让金中用于农业土地开发的资金等集中投入到项目建设中去，为新农村建设解决了很大的部分资金问题。如全椒县六镇镇白酒村，将通过土地整治多出来的1000多亩土地统一发包出去，获得的租金用于新农村建设中的道路维护、绿化管理和卫生整理等项目，效果良好。同时以项目建设为平台，集中整合各类支农资金，搭建了比较宽阔的支农平台，初步破解了支农资金不足的难题。

二、土地整治整村推进中存在的问题

全椒县土地整治整村推进项目取得了比较明显的成效，走出了农村城镇化与农业现代化的新路子。但在推进过程中，仍然存在一系列问题。

1.政府各部门存在协作问题。土地整治项目涉及田水路林村的综合整治，是一项非常系统的工程，需要财政部门、林业部门、农业部门、水利部门、交通部门等的合力协作。但在实际操作过程中，往往变成某个部门的单打独斗项目，在整治推进过程中有很多的障碍，浪费人力也浪费时间。如全椒县在土地整治过程中，虽然成立了土地整治领导小组，并要求相关部门相互配合，但基本都是国土部门在推进，其他部门的配合往往不够及时，效率不高。

2.资金存在不足和整合的问题。土地整治项目中农地整理资金的75%由上级拨付，市、县两级配套25%。项目越多、需配套资金越多，这些配套资金成了地方政府的压力，按每个项目2000亩村庄整治任务，亩均10万元拆迁安置费用计算，地方政府约需一次性投入资金2亿，而资金的回收要等到项目实施结束通过验收，新建地块完成征地报批、成功挂牌出让后，这中间的时间跨度少则1年，多则3－5年。土地整治的配套资金成了地方政府的压力，影响了地方政府积极主动实施土地整治项目的动力，而且地方政府的配套资金也很难到位。当地方政府财力不足时，会出现损害农民利益的情况，如搬迁补偿标准低、新村配套不足等。另外，涉农资金涉及到各个部门，各个部门在实施过程中又难以很好的协作，且实施后也需经各自部门的审计、验收。这就使得涉农资金在县级层面无法整合、零散使用，效用和效率都比较低。资金不足是制约全椒县土地整治工作进一步推进的障碍之一。

3.新增耕地存在粮补问题。安徽省以原计税面积、计税常产为依据，对农户发放农资综合补贴、农作物良种补贴、粮食补贴等各类农业补贴，2012年补贴标准达106元／亩，且该标准历年均调整提高。因土地整治项目新增耕地不属于原计税田亩，不能享受上述农业补贴，与有农业补贴的耕地相比，农民亩均纯收入低100多元，且差距历年加大，引起了农民的强烈反应。

4.项目后新村管理问题。新村建成验收后，原本散居的农民全部搬进新居集中居住后，社区管理和服务成为一大难题，垃圾处理、环境治理、用水等问题逐渐显现。以全椒县六镇镇白酒村为例，安置了原来21个村名组的702户居民，是一个相当大的集中居住点，虽然道路、水、电等基本配套已经完成，绿化也实行了相关单位认领制，但交通、邮政、电信、物流、商贸、集贸市场等配套并未及时跟进，社区服务体系尚不完善。项目区新村的社区化管理问题是实施土地整治整村推进后急待解决的问题。

三、进一步实施土地整治整村推进的建议

开展土地整治整村推进是破解当前土地利用矛盾与问题、促进农村发展的现实需要；是当前扩内需保增长惠民生的重要举措；是促进城乡土地资源、资产、资本有序合理流动的重要渠道；是促进城镇化和新农村建设良性互动发展的必然要求［2］。因此，有必要巩固土地整治整存推进项目实施已取得的成果，总结借鉴已有的成功做法，针对项目实施中存在的问题，积极探索解决问题的对策，切实推动土地整治整村推进工作持续健康发展。

1.建立完善的法律法规体系。从世界范围来看，土地整治开展得较好的国家都有一个共同的前提，就是制定了土地整治法律，并有与之配套使用的相关法规、行政管理条例等。如德国是世界上最早开展土地整治的国家之一，其在1918年颁布了农地整理法，1937年制定了土地整理法，1953年联邦德国颁布了第一部完整的《土地整理法》，并分别于1976年和1982年两次修订，以便适应土地整理发展的新情况，从法律上保证了土地整理内容的完备与程序的规范［3］。德国成为土地整治活动最广泛、成效最好的国家之一。当前，我国土地整治在法律方面涉及较少，仅做了一些原则性规定，不具有可操作性。应结合《土地管理法》的修改，制定《土地整治条例》，以法律的形式规定土地整治规划、立项、实施、资金管理、土地权益保护和法律责任等，并建立检查督导制度，合理促进土地整治，保障农民利益。

2.科学规划，政府各部门相互协作。科学规划是进一步做好土地整治整村推进的前提，需从区域整体格局、城乡统筹大局上来考量，结合村民自治原则，编制出具有科学性、前瞻性、实用性的规划，整体推进农村土地整治，做到整治一个，改造一片，造福一方［4］。南京市六合区的做法值得借鉴：为保证土地整治项目规划设计方案的科学合理性，南京市国土资源局六合分局专门成立了编制项目规划方案的课题组，课题组结合实际，多次对项目区进行实地勘察调研，并走访农户、查看现场、征询意见，在此基础上来编制规划，在执行过程中发挥规划引领作用，引导全区土地整治、整体推进［5］。除了做好项目规划之外，政府应打破思维定式，突破部门壁垒，优化资源配置。目前，县级财政、林业、农业、水利等部门还很难相互协作做好土地整治整村推进工作，应从省级层面制定相应的政策，明确各部门的责任，实现土地整治整村推进工作的政府主导、各部门联运的局面。安徽省政府可以成立专门的土地整治领导小组，负责全省的土地整治规划，各县市在全省总规划的指导下，根据本地区的实际情况，制定本市或本县的土地整治规划，并要求相关部门做好配合工作，有效推进土地整治工作。

3.搭建融资平台，确保资金投入。在土地整治过程中应将涉农资金整合起来集体使用，综合发挥各项资金的叠加效益。当前，县级层面还无法将资金整合使用，资金的整合需在省级层面进行。另外，资金的来源应创造条件鼓励多方投入：一是加大财政投入，建议土地整理资金由省市全额拨付，这样可以减少地方政府的资金压力，调动地方政府实施土地整治整村推进项目的积极性。二是进行市场化运作，搭建融资平台。可以从整治多出来土地中拿出部分土地用于商业开发，获得的收益反哺于土地整治的进一步推进；积极引入银行资金和民间资金，可以由地方政府牵头组建土地整理投资公司，向银行融资或引入民间资金来确保土地整治的资金投入。德国在土地整治过程中的一些融资方式也可以借鉴：对于接近市镇或经济价值较高的待整理土地，可以实施招标制，与企业或地产商合作，实施产业化整理；而对于偏僻或土地价值不高的乡村土地，政府要与土地所有者通力合作，取得他们的支持，尽可能将整理成本降到最低［3］。

4.完善粮补制度，保障农民权益。土地整治整村推进工作最直接的参与者是项目区农民，只有切实保障农民的利益，才能获得他们的支持，整治工作才能顺利开展。在土地整治过程中要严格把关、切实做到搬迁补贴到位、土地复垦到位、安置点规划建设到位等等，对房屋搬迁补贴坚持阳光操作，做到公开、公正、透明。另外应将土地整治中新增耕地纳入农业补贴范围，切实让农民得到更多实惠，形成发展的新动力。这一点从县级层面目前还很难做到，需要国家从保障农民权益的角度出发，修改完善粮补制度，切实让农民得到真正的实惠。

5.落实项目后期管护，促进新村规范化管理［6］。土地整治项目通过验收后，必须要先行落实项目投资所形成的路、灌排设施、花卉林木等固定资产的管护责任人，不能让项目验收成为土地整治整村推进工作的句号。农村集体经济组织应对项目内固定资产负起管护的责任；对于新开垦的耕地，可由当地农村集体经济组织负责发包经营，并划入基本农田保护区进行保护，不得弃耕抛荒。同时，要充分调动群众参与工程管护积极性。积极引入农业龙头企业，让企业的专业化管理成为推动农民增收与项目可持续发展的有力举措。当地政府要积极引导交通、邮政、电信、物流、商贸、集贸市场等配套的跟进，在项目区新村的管理上要制定合理的制度，对农民新村卫生绿化等实行义务监管与包干。在道路、自来水、绿化等公共设施管护及环境卫生、公共秩序等经费保障上，可将整治多出来的耕地对外承包流转所得收入用作新村管理经费等。

另外，开展土地整治整村推进，必须因地制宜，探索不同地区农村土地整治整村推进的方法和途径。应充分考虑区域条件不同的地区农民对土地整治的需求状况，合理确定整治规划与方案。比如，经济较发达、城镇化和工业化水平较高的地区，对土地的需求迫切，地方政府和农民对农村居民点整理的积极性就较高，土地整治整村推进工作开展起来较为方便；而对于经济不发达、农民对土地整治需求不高的地区来说，土地整治整村推进工作开展起来就有比较大的难度。因此，必须根据当地的实际情况，找到切合实际的方法。同时，应详细考察不同类型地区的农村生产半径，尽可能减少劳动生产半径加大对农民生产带来的不利影响，从而有序推进农村居民点整理，实行整村推进。

总之，开展农村土地整治整村推进工作，必须在尊重农户意愿的基础上，依靠地方政府主导，统筹各部门资源，才能充分发挥综合效益。

［1］全椒实施集约化农业合作社农民拿“绩效工资”［EB／OL］.http：／／365jia.cn／news2013－02－16／593C91F76B2D4AAD.html／2013／.

［2］凌洁.安徽省土地整治存在的问题及对策研究［D］.合肥：安徽农业大学经济管理学院，2011.

［3］乔庆伟，许庆福，王增如.国外土地整治管理的经验与借鉴［J］.山东国土资源，2012，（10）.

［4］郑敏.合理整治土地加快新农村建设［J］.安徽行政学院学报，2010，（1）.

［5］任佳.江苏省土地整治的典型做法与经验启示［J］.国土资源情报，2012，（12）.

［6］杨维国.发挥土地整治效益加快新农村建设步伐［J］.中央合肥市委党校学报，2011，（4）.