安徽省全椒县开展农村土地整治调研报告

阮应国

（合肥师范学院 经济与管理学院，安徽 合肥230061）

一

全椒县地处安徽东部，总人口48万，国土面积1568平方公里；耕地面积118万亩，基本农田保护面积100万亩。2007年以来，该县在县委、县政府领导下，抢抓国家和我省土地整治政策机遇，扭住保发展、保红线“双保”目标，顺应广大农民意愿，坚持以科学规划为引领，以城乡统筹为抓手，大力开展农村土地整治工作。截止2012年底，已完成农村土地整治17.47万亩的任务，其中农地整理14.67万亩，村庄整治2.8万亩，新增耕地近3.2万亩。特别是近三年来（2010—2012年），该县申报和实施的六个整体推进的土地整治示范项目，总建设规划达10.45万亩，其中农田整理建设规模9.62万亩，村庄整理8347亩，项目总投资75513.51万元。土地整治涉及该县大墅镇大墅村、汪店村，武岗镇中心村，六镇镇赵店村，襄河镇邱塘村、长安村、教场村，十字镇化龙村、华林村等。到2012年底，整个土地整治的示范项目已基本完成，并收到了明显效果。

该县借农村土地整治强劲东风，既保护了耕地资源，增加了耕地面积，改善了生产条件，增强了粮食产能，提高了农民收入，实现了占补有余；又改善了农民居住环境，通过小村独户并大村，节约了土地资源占用，建设了新房和配套设施，展现了农村新貌。同时，也为地方经济发展提供了土地资源，加快地方经济发展，加快了农业、农村的转型。该县的主要做法是：

1.坚持政府主导。土地整治是一项系统工程，涉及面广、政策性强、敏感问题多，必须积极稳妥推进。为此，该县着力构建党政主抓、部门联动、镇村同步的工作推进机制，做到“四个确保”，即：确保事有人干，强化组织领导。县里成立土地整治领导小组下设办公室，县长任组长，抽调专人集中办公，镇、村组建专门工作班子。确保工作不走样，科学制定方案。先后出台农村土地整治工作实施方案、农村土地整治资金管理暂行办法等一系列文件，严格要求各地按方案实施。确保工作不脱节，突出部门联动。对涉及土地整治工作的相关部门职责进一步明确，形成合力，整体推进。确保工作不打折，严格考核办法。把土地整治作为县委、县政府年度综合考评的重要内容，与干部考核相挂钩，目标任务细化到天、责任到人，挂图作战，一周一通报，半月一督查，一月一调度。

2.坚持系统科学规划。全椒县在实践中，深刻认识到土地整治不是把上面的任务完成就算达标了的单项工作，而是事关农村长远发展，是撬动城乡一体化的有力支点。为此，该县从县域整体格局、城乡统筹大局上谋划考虑，系统编制了全椒县村镇体系规划。在编制规划中，他们创新规划编制方法。为增强规划的科学性、前瞻性、实用性，结合村民自治原则，该县创造“两上两下”的规划编制工作法，即由镇村抽调精干人员和熟悉情况的老党员老干部，在县建设部门指导下，确定各镇村庄布点初步意见，并在村民代表大会和镇人代会上讨论通过后，形成初步方案报县规划工作领导小组。县规划工作领导小组审核把关，提出修改意见后再反馈各镇。各镇召开座谈会，听取群众意见，对方案进行再次优化后上报县规划领导小组。规划工作领导小组进行了多轮会审，并经专家评审后，提交县长办公会议研究确定最后方案，下发执行。同时，在科学编制规划中，明晰了全县在土地整治过程中建设好新农村的发展方向，突出重点，避免重复建设，乱铺摊子。

3.坚持统筹实施。在农村土地整治工作开展中，全椒县坚持做到“四个结合”，突出做好统筹文章，谋求土地整治效益最大化。一是农村土地整治与规划实施相结合，严格执行县域镇村体系规划，科学、合理确定项目区，重点选择整治潜力较大、整治规模较大、整治效益较大、被镇村体系规划列入废弃点的地块作为项目区，并将项目区的搬迁点全部安排在永久性居民点上。对新村单体建筑风格，由县规划建设部门免费提供不少于10种不同风格设计图，由农民自愿挑选，保证新村建设统一规范。二是农村土地整治与新农村建设相结合，把农村土地整治项目作为新农村建设的一个重要抓手，有序开展村庄拆并和新农村建设，使农村危房户、一般住户搬进整洁亮丽、基础设施配套齐全的新居所，把新农村建设推向深入。三是农村土地整治与完善农村基础设施相结合，农村改水、改电、改厕、改气（沼气）、卫生室、农家书等项目工程优先支持搬迁新村点。四是农村土地整治与基本农田保护责任制及土地流转相结合。在土地整治点的选择上，充分考虑已整体流转的村庄，整村推进，减少搬迁安置难度。对复垦后的新农田在确权的基础上由村民组统一发包和管理，并列入基本农田保护范围，做到“确权不分田，发包得收益”。

4.坚持尊重民意。农村土地整治是惠民项目、德政工程，新农村建设农民是主体，要最大程度调动农民积极性、参与度，必须紧紧依靠群众、充分尊重民意。全椒县坚持做到三个最大限度，即：最大限度提高群众思想认识，开展大规模深入宣传，广泛宣传政策，召开各种类型座谈会，实现由“要农民搬”到“农民要搬”的转变，对镇、村干部定期开展农村土地整治暨镇村规划建设专题培训，提高工作水平。最大限度吸收群众广泛参与。充分发挥村民代表和村民理事会的参与监督作用，规范项目运作程序，积极发挥村两委和村民代表的作用，让他们参与房屋搬迁工作，凡是农民不愿意搬迁的，只能做思想工作，示范引导，不搞强行搬迁。最大限度保障群众切身利益，坚持严格把关，房屋搬迁补贴到位、土地复垦到位、安置点规划建设到位、耕地确权到位。坚持阳光操作，对房屋搬迁补贴实行“三榜公示”，即调查结果公示、补贴结果公示、安置结果公示。坚持灵活安置，根据被征收人的意愿，采取政府统建、居民自建和货币补贴三种方式，对统建安置的，由村民集体自治组织实施，一张图纸，统一施工建设；对自建的，在永久性居民点确权土地，同时免费提供户型。

5.坚持多方投入。坚持政府主导、农民自愿、多方配合的原则，多渠道增加土地整治资金的投入。一是加大政府财政投入。设立整村推进农村土地整治专项资金，2009年，县财政共投入土地整治项目资金1.39亿元；2010年，财政共投入3.8亿元，有力地保障了项目建设投入。二是通过市场操作增加投入。通过规划切块，从安置用地中切出部分土地用于商业开发，筹措资金支持安置点基础设施建设。如：2009年，全椒县大墅镇从经省政府批准征收的安置用地中拿出22亩，通过“招拍挂”获取土地收益306万元，及时缓解了新村的基础设施、公共配套等资金不足问题。三是搭建融资平台方式增加投入。组建全椒县土地整理投资有限公司，2010年，向建行融资1.3亿元。四是实行以奖代补，以项目为单位按照上报审批面积，将房屋搬迁补贴、土地复垦等费用打捆包干到镇。

6.坚持严格标准。土地整治任务重、责任大，上级期望高，群众盯得紧。该县自加压力，对照省、市标准，县里坚持从严验收，县验收未通过的，坚决不放行，努力打造“免检”品牌。2007以来，所有土地整治项目均一次性通过省国土资源厅验收。受到省、市领导高度评价。2008、2009、2010，连续三年被评为全国基本农田保护先进县和全省国土资源管理执法先进县。

二

全椒县通过这几年农村土地整治工作的开展，化解了一些长期困扰农村基层工作的难题，取得的主要成效是：一是解决了农村发展乏力问题。由于传统自然村落的大量存在，加上长期投入不足，农村发展明显乏力。通过开展农村土地整治，选准了城乡统筹的突破口，可以一揽子解决工业化、城镇化“缺地”、新农村建设“缺钱”、耕地保护“缺动力”、城乡统筹“缺抓手”等一系列问题，聚集各种资源投放三农，农村发展空前给力。特别是一些新型农民社区的相继建设，基础设施日臻完善，让一些偏远地区的农民能够就近享受到文化、教育、医疗卫生等优势资源。二是在规划建设上，解决了规划失控的问题。尽管编制了村镇体系规划，但由于老村庄无法统一规划管理，有些农户建房出现“三多三少”现象，即分散多，集中少；占地多，利用少；无序多，规范少。有些村庄多的只有三四十户，少的只有三五户，甚至两三户。近年来，农民新建住房热情高涨，一些偏远老村普遍存在着“三多三少”状况。乱占乱建问题相当突出，处于失控半失控状态。通过开展农村土地整治，将原先没有纳入规划管理的破旧老村庄逐步拆除，对永久性居民点和过渡点强化规划管理，使广大农村地区的建设走上规范化、秩序化轨道。三是在人居环境上，解决了“伤口”难治的问题。农村的外部环境，特别是一些公共区域，原本是农村对外展示形象的窗口，是建设宜居乡村的重要载体，但现在很多破旧村庄的公共区域已经成为广大农村地区发展现代文明的“伤口”。一些老旧村庄的废弃房屋由于长期无人居住，很少修缮，有的已经倒塌。还有些农户将老房用于圈养禽畜，放置农具，未能同步加以改造，对周边环境污染严重。再加上老村庄普遍没有相应的基础设施，缺乏有效的管理，致使村内垃圾、污水、粪便难以管理，卫生差，严重影响农民群众生活环境和身心健康，影响村容村貌。通过农村土地整治工作，把农民安置到交通便捷、公共服务设施比较配套完善的新村，农民生活条件明显改善。新建小区道路通畅、绿树成荫、路灯成行、干净整治，成为新农村建设的一道靓丽风景线，是一扇展示对外形象的优美窗口。四是在土地经营上，解决了土地流转难的问题。长期以来，农村土地经营机制的创新与完善一直困扰着很多地区，是一个带有制度性、全局性、根本性的重大问题，难以有效突破。通过开展农村土地整治工作，搬迁村庄复垦的耕地在尊重农民意愿的前提下，引入“农”头企业整体流转或发包给大户集中经营，部分农民还可通过替承包者打工，二次增加收入，实现种自己的地、收他人的租、赚别人的钱。复垦后的耕地，由于基础设施配套到位，抗灾能力增强，便于机械耕作和采用良种良法，产能大大提升。

全椒县通过农村土地整治的实践深深体会到，做好科学规划是搞好土地整治的前提；群众拥护主动参与是土地整治实施项目的基础；省、市、县各项土地整治的政策公开透明，符合民意见农民放心的根本；农民得到实惠是项目实施的动力；精心组织以及各级资金投入是项目顺利实施的保障。该县将以更大的勇气和力度推进农村土地整治，社会主义新农村、新面貌将凸现在皖东大地上。

三

全椒县土地整治整村推进工作虽然取得了较好的成效，受到中央和省市领导的重视，但也还存在一些亟待解决和改进的问题：

1.资金存在着不足和整合问题。首先是土地整治和村庄整治配套资金不足问题。例如，土地整治示范项目中农地整理资金的75%由上级拨付，市县两级需配套25%的资金。形成农地整治项目越多，配套资金越多，成为地方政府的资金压力，影响地方政府实施土地整治的动力。由于地方政府财力有限，配套资金不足，影响工程进度和质量。土地整治中村庄整治资金全部由地方政府配套，加上安置房建设，新村基础设施建设等，需要市县地方政府有足够的资金保障才能顺利实施。如按每个项目2000亩村庄整治任务，每亩平均按10万元拆迁安装费用计算，一个项目需一次性投入资金2亿。全椒县2007年财政收入尚不到5亿元，2011年才突破10亿元。所以，土地整治中配套资金形成市县地方政府很大压力。当地方配套资金不足，有时会损害搬迁农民的利益。如搬迁补偿费标准低，新村配套不足，基础设施不到位等。建议土地整治资金上级全额补付或减少地方配套资金比例。建立村庄整治专项基金，专门用于保障村庄整治工作实施，提高农民搬迁补偿标准。其次，对上级各部门涉农分散的资金投入，也需要整合，才能发挥很好的效益。建议省级出台政策，对涉农投入由县整合集中使用。资金的来源应创造条件鼓励多方投入：一是加大各级财政投入，确保财政投入的资金及时到位。二是进行市场化运作，搭建融资平台。三是积极引入银行资金和民间资金，由地方政府牵头组建土地整理投资公司，向银行融资或引入民间资金来确保土地整治的资金投入。

2.新增耕地存在补贴“缺口”及项目后新村管理问题。我省耕地以原计税面积、计税常产为依据，对农户发放农资综合补贴、农作物良种补贴、粮食直接补贴等各项农业补贴。2012年，补贴标准达每亩106元，且补贴历年调整提高。在土地整治项目中由于新增耕地不属于原计税耕地，不能享受上述农业补贴。新增耕地与原有耕地相比，每亩纯收入减少100多元，反差很大，直接影响农民开辟新的耕地，群众反映强烈。此外，项目建成后新村后期管理存在一定差距。新村建成验收后，原本散居的农民全部搬进新村集中居住后，社区管理和服务成为亟待解决的问题。如垃圾处理、环境治理、用水等问题，逐渐显露。新村的交通、邮电、物流、商贸市场等未及时跟进。

因此，要完善粮补制度，保障农民权益。建议省级有关部门应将土地整治中新增耕地全部纳入农业补贴范围，标准统一，变无补为足补，以提高农民新增耕地的积极性。要认真落实整治项目的后期管护，促进新村规范化管理。当地政府要充分调动群众参与工程设施管护的积极性。对新村建设项目形成的道路、自来水、花卉林木、水塘、园地等应确定管护责任单位和责任人，制定管理制度。要积极引导交通、学校、医院、文化图书、邮电、物流、商贸市场等配套跟进，形成配套齐全，生活方便、环境优美的新村。

3.部门协作配合不足问题。土地整治是农村建设的一项系统工程，涉及到村、田、水、路、林，环境等综合治理。各部门由于配合不足，各自强调自己管辖的重要，形成“各吹各的号，各唱各的调”，往往使力量分散，效果不佳。有时还形成在土地村庄整治过程中，互相推诿局面，变成国土管理部门一家的事。从实践看，光靠国土资源部门一家难以搞好这项重要工作。因此，建议省级层面应制定政策，明确各相关部门职责，实现土地整治工作集中领导、部门联动、齐心协力地投入土地整治及新农村建设工程。

总之，开展农村土地整治，整村推进工作，必须依靠地方政府主导，广大农民群众积极参与，发挥市场作用，统筹各部门资源，协作配合，才能充分发挥综合效益。