论国有土地上房屋征收与补偿中弱势群体的权益保护

王守明

（河南司法警官职业学院，河南郑州 450002）

一、征收与补偿中的弱势群体

近几年来无论是学术界还是实践中，弱势群体这一名词的使用率都是很高的，特别是在经济迅猛发展的过程中，贫富差距拉大，经济上的劣势使得其在政治、文化、教育、生产生活等方面都处于相对不利的一个社会群体被称为弱势群体。这一群体在遇到社会问题冲击时，自我保护能力相对较弱，凭借自身能力很难在社会上立足。以前提到弱势群体，我们更多的是和农民、农民工以及三农问题联系在一起，然而随着我国城市化进程的加快，城市的弱势群体也逐渐进入了公众的视野，而成为城市弱势群体的一部分。

在城市化进程中国有土地上房屋征收中的被征收人恰恰就是这样一个群体。在老城区多数是无房户或是住房拥挤或居住危房、棚户区者居多，还有一部分是居住原国企房改房，因企业改制、改革等因素，企业已不再管理，所居住房屋常年失修，多数已是旧房、危房。即使不是旧城区中的所谓棚户区、贫民窟的居民，普通民众面对政府强大的公权力时也是处于弱势的地位。经济生活方面，依靠自身能力去改善居住条件对他们来说是根本不可能的，他们更多的是忙于生计，面对疯长的房价，购买商品房是想都不敢想的事情。政治生活方面，他们多“远离社会权力中心”，较少参与社会政治活动，政治影响力低，即使关系到自己切身利益的住房问题，也很少能够影响政府的决策，体现在征收与补偿中就是他们缺乏表达自己诉求的能力，在征收补偿程序中难以通过正当的方式来维护自己的权益，遇到问题时在极尽各种办法之后，不得已采取极端方式以引起社会关注，结果使自己和家庭陷入更大的困境。

二、国有土地上房屋征收与补偿中弱势群体权益保护的困境

（一）被征收人的生存权保障不足

中国政府白皮书指出，“生存权是中国人民长期争取的首要人权”。生存权在人权体系中具有不可取代的崇高地位，没有生存权，就不可能进行任何活动，脱离了生存权，人类的其他权利自然无从衍生和取得。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”写入宪法。生存权包括最基本的生命保障权、物质生存保障权和文化生活保障权。征收与补偿中弱势群体的生存权保障旨在实现被拆迁人私权的同时，兼顾生存权，以免其因征收而陷入不利的境地。然而在现实中，被征收人在征收补偿程序中，给予的补偿款总体上不能抵消其受到的损失，甚至导致被征收人的生活状况进一步恶化。

（二）公共利益的界定不清晰

《物权法》规定，出于社会公共利益需要可以征收私人财产，但是并没有具体列举哪些属于社会公共利益需要，也没有对社会公共利益需要的判定规定明确的程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，接着又对公共利益进行了列举性规定，然而仍然有一些问题没有解决。一是由谁来界定公共利益。政府不能既当裁判员，又当运动员，这对被征收人是不公平的;二是如何界定公共利益，也就是说如何实现公共利益的程序控制。从《物权法》到《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然都提及公共利益，然而公共利益概念的模糊和不确定性使得公共利益成为学术界和实践中争议的焦点。由于以公共利益为由实行的征收，会严重影响到公民的基本权利，同时，征收补偿是一个复杂的过程，只有做到程序的公开和透明，被征收人的权利才能免遭侵害以及在权利受到侵害时才能得到有效救济。而且，即使房屋征收本身符合公共利益目的，但如果在征收程序中完全忽视被征收人的利益需求，也是违背公共利益的基本要求的。

（三）拆迁补偿标准不合理

从理论上讲，公正补偿的数额应该能够抵消被拆迁人因房屋被拆而负担的一切损失。这种损失不仅包括被拆迁人因房屋拆迁所付出的直接损失，也包括确实因新居住地离中心城区过远，未来生活成本提高而带来的附带损失，由于市中心区有许多简单劳动的就业机会，成为不少居民赖以生存的环境，在城市拆迁改造中简单地外迁居民，将使许多低收入家庭的生活难以为继。

三、国有土地上房屋征收与补偿中弱势群体的权益保护

（一）征收补偿行为的正当程序保障

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公众参与权和被征收人权益保障方面的规定有一定的进步意义，从规划阶段，政府就开始广泛征求社会公众意见，对征收补偿方案征求意见，旧城区改造中多数征收人对征收补偿方案有异议的，应当组织听证会来修改方案，被征收人对征收补偿方案不服的有权寻求司法救济，房屋征收评估机构由被征收人协商选定。然而由于条例的出台实施没有缓冲期，很多规定过于原则，要很好地在实践中解决征收补偿中的问题，对我国征收补偿程序要具体化。

1.制定年度规划

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了公共利益的确需征收房屋的规划应当征求社会公众的意见，科学论证。市、县人民政府要从地区经济社会发展的实际出发，按照本地区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划编制年度征收计划。为了保障征收目的合法性，征收之前要有公共利益的调查，对所涉及的国民经济和社会发展规划、土地利用规划需要进行详细的论证。调查结论应做成报告的形式接受社会公众的检验。任何征收行为都不可能在公共利益决策和形成之前进行。

2.通过听证程序实现对公共利益界定

公共利益是征收的唯一理由，那么界定公共利益就成为征收与补偿中最为重要的步骤。《国有土地上房屋征收与补偿条例》以列举的方式规定了公共利益的几种情形，并辅以兜底条款弥补列举之不足。然而即使如此仍难免有政府垄断公共利益的界定权限之嫌，而与之有直接利害关系的被征收人和利益相关人难以影响公共利益的形成，因此应引入正式的听证程序，来决定征收目的是否属于公共利益。

3.拟征收补偿方案公告

根据决定实施的项目的实际情况开展社会风险评估，拟定征收补偿方案，并报市、县人民政府，市、县人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布。社会风险评估应当制定风险评估方案并建立专项档案，通过搜集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式就国有土地房屋征收项目方案在拟征收范围内征求意见，同时组织相关部门和专家、学者评估论证，以保证评估的客观、准确。

4.征收决定的作出

市、县级人民政府根据社会风险评估和修改后的征收补偿方案作出房屋征收决定。征收的依据只能是为了公共利益。征收的主体只能是政府，政府是唯一合法的征收主体。征收决定做出之后应公告。公告内容主要包括：确定征收的范围;公告之日起进行房屋保全，不得新建、改建、扩建、修缮房屋等，否则新增部分一律不予补偿;明确补偿标准、额度，同时在公告中载明相关利害关系人可以对征收决定申请复议或提起行政诉讼。

5.签订征收补偿协议

征收补偿协议的性质是行政合同，从而决定了征收补偿行为不是政府单方面的行政行为。尽管征收决定对征收的范围、补偿的标准和额度都已经明确，但仍有很多具体情况需要考虑，譬如因征收造成的搬迁、临时安置就需要对弱势群体实行倾斜照顾，独居老人的安置、有孩子家庭的教育需求、困难家庭的就业等现实问题，这都直接关系到能否顺利地实现征收决定的内容。因此，作为合同一方主体的政府应该在考虑到被征收人的具体需要的基础上，与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限达成补偿协议。

6.对征收补偿的救济

研究结果显示：知识与信念、知识与行为、信念与行为均呈正相关。“知信行”结构中，“知”是基础，指知识、学习；“信”是动力，指信念、态度；“行”是目标，指产生促进健康的行为、消除危害健康的行为的改变过程。知信行理论显示：人行为改变是从知识传播开始，逐步建立积极、正确的信念与态度，再向行为转变发展的过程[4]。为实现目标，就要达到“知信行”内在和谐统一[12]。外科护士应积极提高自身VTE防控知识、信念和行为水平，转变VTE防控认知态度，通过VTE防控知识培训，改变VTE预防行为。

由于征收决定的作出直接牵涉到公共利益，原则上应该实行行政公开，因此不仅应该保障被征收人的知情权、参与权，而且应该保障所有的社会公众的知情权和监督权，在立法上应将征收决定纳入公益诉讼的范围，来实现公众对公共利益的监督，以免公共利益的概念被滥用。对征收决定及补偿协议不服的，被征收人可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，还可以提起行政公益诉讼。

（二）廓清公共利益的范围

征收与补偿中的公共利益不仅仅体现为由此产生的经济上的利益，还应考虑由此带来的不含经济价值的利益，譬如征收与补偿中的公民参与权的实现，和谐社会带给公民的幸福感，利益相关人通过正当程序在政治、社会、文化利益获得平等对待等方面，对弱势群体的特别保护等。

1.由谁来界定公共利益

公共利益从不同的角度可以有不同的界定。公共利益是为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。一旦某种资源和条件被界定为公共利益，那么当这个标准设定之后，这种资源和条件对所有的人应该是没有任何门槛的，不存在民族、阶级、地区及教育等差异，每个社会成员都有同等的享受机会，也就是受众不确定性的一种表现。在城市房屋拆迁中，涉及政府、开发商和被拆迁人三者的利益。在实践中，也往往存在着政府随意扩大“公共利益”的解释，打着“公共利益”的旗号侵犯公民的私有财产权。因此“公共利益”的界定就显得非常重要。在较为具体的层面，公共利益的界定属于一个宪法分权问题，是由立法机构、行政机关和司法机关共同分享的。〔1〕立法机关对公共利益的规定比较概括，我国《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然对公共利益进行了列举性规定，但仍给行政机关实践中的操作留下了很大的自由裁量空间。也就是说确定是否属于公共利益的权限掌握在行政机关手中，只有当纠纷发生，司法机关才介入行使司法审查权。而这些机关在确定何为公共利益时适用的标准和程序显然是不同的。实践中，立法者规定征收的公共利益内容时，应着重考虑有无符合公共利益的急迫性，并且对人民财产有了保障之后方可认为该公共利益成立。行政主体在进行征收补偿的时候，不仅要考虑公共利益是不是存在，而且还要看征收的方式和范围是不是必要，能否选择其他更小的侵害。

2.公共利益的界定程序

界定公共利益就是为了确定公共利益的范围，但由于公共利益的概念的不确定性使得公共利益的范围无法由法律明确规定，因此从程序上对公共利益范围进行控制是个不错的选择。公共利益的形成是一个公共决策的过程，要保证最终决策结果的科学性、民主性和正确性，决策过程必须向公众公开，充分保障公众的知情权、参与权和意见表达权。

（三）科学的利益衡量机制

1.对征收必要性的利益衡量

由于国有土地上房屋的征收是对财产所有人的财产权的处分，是为了公共利益而使个别人受到损害，对征收的必要性就要谨慎考虑。这也是行政法比例原则的体现，所谓的必要性，就是要对行政行为所要实现的目的和人们因此遭受的损失进行考量，要求征收这种公权力行使即使是为了公共利益，也要考虑征收是否是不得已的最后手段。

2.公平合理补偿的利益衡量

德国宪法的征收补偿原则经历了从19世纪的全面补偿理念到魏玛宪法的适当补偿，到二战后基本法的公平补偿原则，可见德国立法者强调征收是因公益所要求，不得违反平等原则来侵犯人民，因而，倘再于补偿额中予以人民不利益，则形成“双重负担”，故虽然德国的基本法中有关征收补偿必须经过公益及私益之公正衡量程序，然而，这个原则已被以注重财产权人之完全损失为着眼点的“市价补偿”原则所取代，故名存实亡。德国1949年基本法强调征收补偿的不可或缺性，征收之法律必须规定了补偿条款，方得有效存在及适用。人们耳熟能详的美国的宪法修正案规定：任何人民不得“未经正常法律程序，而被剥夺其生命、自由及财产权;私有财产亦不得在未予以公正补偿后，予以公用征收”。可以看出美国宪法对公用征收首先通过正当程序的限制来防止政府对公民私有财产的侵犯，其次必须给予公正补偿以恢复因征用带来的损害。

在国有土地房屋征收与补偿过程中，被征收人是一个做出牺牲的群体，那么被征收人当然应该享有公平合理补偿的权利，更重要的是要有完善的程序来保障其权利的实现。可以说公平合理的补偿是征收程序中必不可少的一个环节，是对财产所有权保障的重要方式，因此从法律角度出发，征收、补偿和财产权的保障是不可分割的。

〔1〕郑贤君.公共利益的界定是一个宪法分权问题——从Eminent Domain的主权属性谈起〔J〕.法学论坛，2005，（1）.