论中国政治体制发展与演变的三重话语结构——基于历史制度主义的视角

高 娟

(山西师范大学 马克思主义学院，山西 临汾 041004)

一、中国政治体制的宏观话语结构:生产关系、社会分工与生产力

在如何处理生产关系和生产力的矛盾上，中国在改革之前尤其是文革时期，将人类社会发展历史中恒久存在的管理者与被管理者之间的紧张关系，即官与民的关系当作阶级竞争来处理，不仅破坏了生产力的基本实现方式，而且完全扼杀了社会赖以进步的最基本的分工。而改革开放则将我们的注意力转移到生产力的发展上，客观上促进了社会分工和发展，从而解放和发展了生产力。

(一)生产关系调整的主观性

改革生产关系为生产力的发展扫清障碍，这句话是站在纯粹的政治立场上的。所谓改革生产关系即革除旧体制、旧机制建立新的有利于生产力发展的新体制、新机制，其本质是为政治服务的，也就是说生产力的解放程度要依赖于政治的文明程度。而对生产关系进行不断地提纯或对生产关系进行不断的系统化、复杂化都是不可取的。这种企图以激进的或者保守的政治手段来对生产关系进行简单的处理或者复杂的包装，并通过政治手段来强化这种调整后的生产关系同生产力之间的客观联系，具有一定的盲目性和随意性。而一旦生产关系的某种变革触及到了社会特权阶层的思想或利益，这种对生产关系的改革冲动也就停止了。因此，改革者的主观性决定了对生产关系调整的主观性和局限性。

(二)社会分工的二重性

那么，何谓真正的改革生产关系为生产力的发展扫清障碍呢?这就是要以是否有利于社会分工来改革生产关系，从而使得生产关系的调整和改革具有一个客观的衡量尺度和指标。由此，生产关系就通过社会分工和生产力联系起来，从而使得生产关系与生产力的矛盾，经济基础与上层建筑的矛盾都能具体围绕社会分工、社会发展来进行。这就为生产关系的改革找到了一个客观的衡量尺度。

社会分工之所以成为联系生产关系和生产力的中间环节，原因在于社会分工具有二重性:即社会性和自然性。社会分工一方面体现了生产力的发展要求，具有自然性;另一方面作为社会分工的承载者，他们同时很关心自己在生产关系尤其是分配关系中的地位以及由此决定的社会地位，又具有社会性。因而相比于生产关系，社会分工与生产力的联系更紧密;而相比于生产力，社会分工和生产关系的联系更紧密。这样一来，在生产关系与生产力之间就具有了一个缓冲地带，即现实的社会分工状况。

因此，改革者不可能仅仅通过对生产关系的复杂变革来达到促进生产力发展的目的。实践证明，这种变革对生产力的发展具有随意性。生产力发展的三个有利于标准，确立了改革成功与否的终极标准。而是否可以促进社会分工则可以作为改革的基本出发点，成为一个事前的和事中的标准。

(三)生产关系调整的客观性

我们应该以是否有利于社会分工，来对生产关系进行持续的良性的变革。这样既促进了生产力的发展，同时也真正地改善了生产关系，促进了政治文明的发展。按照生产关系—社会分工—生产力三位一体的基本逻辑进行改革，既能够促进生产力的发展，也能够促进社会分工和社会结构的优化，从而真正地改善生产关系。

倘若没有社会分工这个中间环节，则生产关系与生产力之间的关系就失去了客观的衡量尺度。生产关系被简单化为垄断的政治关系。而生产力的发展也失去了深刻的社会基础，在生产关系的有限和随意调整中缓慢而盲目发展。不仅如此，这种生产关系—生产力的简单改革逻辑的必然结果便是:谁执政—谁改革—谁收益，谁受益—谁改革—谁执政的低效改革均衡中，改革的收益和效应无法向社会更加广泛地辐射。而由此造就的既得利益者或特权阶层不断出现，社会资源单向流向既得利益者或特权阶层，社会结构简单化，进而社会分工简单化，生产力自然难以高速发展。

(四)生产关系调整的教训与启示

生产力发展的深刻基础来源于社会分工和专业化，而不仅仅是生产关系。而社会分工和专业化的基础在于一国的社会基本生产结构和社会政治结构［1］。如果不立足于完善中国的社会政治结构，无论是向苏联学习还是向西方市场国家学习，都无助于我国生产力的可持续发展。通过拔高生产关系来促进生产力的发展，收效甚微甚至适得其反。文革便是明证。而向西方市场经济国家学习，通过调整生产关系来促进生产力的发展，同样事与愿违。在不合理的经济秩序下，西方市场经济国家通过各种经济和政治手段不断改变着中国的社会生产结构，使得中国的社会生产结构及其社会分工越来越依附于西方。中日美之间持续的矛盾与冲突即是明证。

多元化和精细化的社会生产结构不仅有利于社会分工和生产力的发展，而且决定着生产关系和政治结构的基本特征和性质。因此，我们似乎更应该以是否促进社会分工来衡量生产力是否真正发展，并作为社会是否实现持续健康发展的重要标准。

二、中国政治体制的微观话语结构:稳定、效率与民主三要素

作为后发国家，中国在社会主义市场经济发展中面临着市场缺失与市场失灵的双重困境。在缺乏有效市场规则的约束下，微观市场主体的个人理性动机日益泛滥，权钱交易、裙带政治，以及各级各类的腐败现象愈演愈烈，不合理的潜规则逐渐演变为市场参与主体利益均衡的实现机制，市场制度及法律刚性的缺陷日益凸显。缺乏规则约束的个人理性日益演变为个人主义的肆掠，这对社会主义价值体系造成了较为严重的冲击。为了保持政治经济的平衡，政府不得不越来越频繁的使用政治砝码，以平衡来自政治、经济、社会、文化等各方面的矛盾。政府主导下的多元化与多重标准，已成为一种基本的话语诠释模式。

(一)政策稳定性分析

在渐进式改革过程中，改革每前进一步都会产生特有的利益既得者。这往往使得冲在改革前沿的改革派，在获得既得利益后逐步蜕变为保守派。在一个民众善良与政治保守的国家，社会公众的改革热情的积累原本就比较困难。这就使得改革派的力量难以聚集，从而任何一次改革都很难启动。即使改革在特定条件下得以启动，在渐进式改革的逻辑下，一旦改革者的既有利益或目标达到，它们对改革就不再抱有太高的热情，改革的动力由此迅速衰减。直到矛盾积累到一定程度，下一次改革才可能启动。虽然渐进式改革的效率令人担忧，但它保持了政局和社会的稳定，从而受到政治权威系统的高度青睐和民众的基本认同。

(二)政策效率性分析

首先，渐进式改革需要借助于短期的政策调整来实现。由于没有经验可以借鉴，渐进式改革在“摸着石头过河”的原则下逐步展开。这就必须对渐进式改革的效果时时加以评估，以总结经验。因而改革政策需要不断地微调，这需要政府当局对改革拥有相当的弹性或灵活性。而具有权宜性的大量政策也就很难整合为相对理性的制度。因此，相对于灵活的政策来说，理性规则与规范的制度建设就显得滞后。与此同时，政治资源大多耗费在频繁的政策调整中，而关系社会长远发展的相对理性的规则与制度建设却少有问津。

其次，政策灵活性与政治集权传统相互契合，与权力本位的官僚意识相互合拍。从改革政策的出台到实施，政策解释权最终归属于个体化的领导及其所属政策机构，而非法律和制度系统。由制度滞后所引起的系列问题，往往通过政治权威和领导的个人权威来解决。所以，政策的灵活和领导的权威替代了制度的功能。这种政策过程和权力中心辐射效应相得益彰，使得政策具有短期的效率性，从而限制甚至替代了具有规则理性的制度体系的发展。

再次，政策的短期理性替代了制度的长期理性。由于政治权威缺乏一套系统化的制度对个人理性进行有效引导、规范和约束，从而使得个人理性思潮不断侵蚀着相对刚性的根本制度架构。所谓的政策灵活性，经常性地充当了解危救困的短期手段。相对于规则理性的长期有效性而言，政策的灵活性内在地具有一种短期权宜性和权力高效性，因而受到政治权威系统的青睐。但从长远看来，政策缺乏系统性和合理性，并不是最优化的政策选择。

因此，看似科学有序的政策过程，其实质则是按照改革的短期效应所展开的频繁而散乱的政策权变。其结果，大量的政治资源耗费在频繁的政策调整过程中，而具有长期效应的理性规则和制度体系建设往往被政治权威系统所忽略。

(三)政策民主性分析

首先，具有规则理性的制度体系的滞后和缺失，导致社会其他系统与政治系统之间的潜在沟通机制泛滥失范。由泛滥的个人理性导致的经济、社会、环境等等问题层出不穷，给政治系统造成不同程度的压力，甚至威胁到政治稳定。对此，政治系统存在的平衡压力的潜在机制呈现出三个主要特点:一是权力规则隐性化。只要符合权力规则和人情世故，问题就能基本得到解决。二是政治权威直接介入。再困难的问题，只要相关权威领导介入，问题常常立刻得到解决。三是政治交易过程。再棘手的问题，只要满足了相应部门或个人的制度外需求，问题往往立刻得到解决。由于长期受到权力文化的影响，这些机制似乎已经沉淀为社会系统与政治系统相互沟通的习俗或惯例。

其次，我们不得不承认，这些权力潜规则具有强大的生命力。而权力手段借助于这些机制必将体现出惊人的效率性。这些过时或低效的权力规则，在功能上确实与现代民主政治的运行机制相对应。但由于这些权力机制的腐朽性和狭隘性，无法与现代民主政治制度安排相互融合，甚至对现代民主政治还具有潜在的替代和颠覆功能。如果人民主权借助于这些过时与腐朽的政治实现机制的话，那么，民主政治的发展确实会面临巨大的挑战。因此，完善现代民主政治制度的实现机制，进行政治体制改革就显得颇为必要和急迫。

综上所述，政治体制的完善首先要保障稳定，这是社会主义根本政治制度的应有之义。然而要有效地维护稳定，政府还必须为政治和政策过程注入效率和民主要素，实现科学决策和民主决策，将社会主义根本制度的优越性体现在体制和机制等政治运行层面，提高政府执政能力。

三、中国政治体制发展的话语结构:历史制度主义的权衡

以个人主义为基础的个人理性必须受到规则的有效约束，这不仅需要制度和法律的刚性约束，更需要具体可行的体制规则、管理制度以及文化观念的有效约束。民主政治的发展，市场经济的推进，社会文化的进步，不能仅仅满足于基本的制度框架和单一的稳定目标;更要把效率因素纳入到体制改革的视野中，以规则理性来规范个人理性，探索有效的社会治理机制，把提高制度运行的效率作为体制改革的重心和落脚点。

(一)宏观政治结构、传统官僚体制与社会理性选择的矛盾与冲突

1．个人理性、规则缺失与政治权威形成低效的制度均衡。由于民主政治实现机制的缺失和制度结构的不完善，因此许多问题的解决需要利用权力手段。因此在中国不可或缺的政治要素，应该说是政治权力或拥有政治权威的领导和政策［2］。因此，个人理性的泛滥、不完善的制度结构与政治权威手段，三者彼此相互强化。民主政治的实现机制被锁定在一种稳定低效的制度均衡中［3］。制度结构的缺失，体制和管理的不完善，使得个人理性无法受到有效约束;而没有得到制度约束的个人理性泛滥成灾，危及到政治、经济、社会、文化和环境等方方面面;而对于这种不可控制的个人理性的泛滥，最有效的手段就是政治解决，重点打击，专项治理。当问题被控制，政治权威满足于政治手段的有效性，民众也从政治权威和领导的雷厉风行、立竿见影中再次目睹了青天大老爷的政治风范和个人魅力。然而，在这样的处理过程中，唯一被忽略的恰恰是需要政治权威和普通民众积极完善和广泛参与的制度规则、体制和管理手段。

2．体制和管理问题的简单政治解决，深层次的改革问题被系统地掩盖。在这种速效的政治实现机制背后隐藏的危机是，很多体制和管理问题被简单化为一系列政治事件和领导权威的展示过程。正是这种速效的政治机制使得许多深层次的问题得不到彰显，体制和管理的空间就这样被政治权威所挤占。当深层次的问题暴露之后，速效的政治机制立刻启动。政治家或社会治理者深陷于繁杂的事务中，而无暇关注体制或管理问题。如果有相应的体制和管理手段，很多政治与社会问题便可以防患于未然。公众也不再会忍受如此多的磨难。

例如，在SARS发生之前，如果我们有完善的卫生管理体制，或许就没有那么多人成为无辜的受难者。事实证明，政府在应对禽流感、甲流等公共卫生危机和地震、泥石流等地质自然灾害中所取得的成就，应当归功于卫生管理体制和危机管理体制的建立和完善。

(二)由官僚政治向社会治理的转变，历史制度主义的权衡与整合［4］

1．政府主导与参与，规范个人理性选择，保障规则理性的合法基础。为了实现稳定、效率与民主的改革目标，只有将个人理性纳入到规则制度体系之中，让个人理性在公开、公正和公平的制度规则体系中运行。

首先，要求国家和政府要对规则制度体系进行长期的政策投入。如近年来，政府对安全生产制度的政策关注和投入，导致了安全事故发生的几率大幅度下降，即使发生也会得到及时妥善的解决和安置，有效避免了个人理性对劳动者生命财产的肆意侵害。

其次，政治手段应当充当规则制度体系的完善和纠错机制［5］，而不是主导机制。政治手段首先要让位于体制和管理，让位于规则制度体系。政治手段只有在规则制度体系出现问题时，才可以按照民主程序不断完善制度体系或结构的功能。如果是通过政治高压的手段，虽然表面上暂时解决了问题，但实际上陷入了更深层次的问题中。结果是问题层出不穷，政治手段屡试不爽，领导疲于应付，公众怨声载道。与其如此，不如把体制和管理手段纳入制度结构中，把体制和管理手段作为解决纷繁复杂问题的主要手段。

2．社会文化教育系统积极广泛参与，完善个人理性到规则理性嬗变的文化耦合机制［6］。从个人理性到规则理性的嬗变，首先需要的是先进的政治文明的广泛传播与普及。电影、电视是现代重要传播媒体，而中国的电影和电视中时常充斥着封建王朝历史剧。封建权谋文化在中国得以专业化、日常化、系统化的宣传和普及，而对先进政治体制文化的宣传和普及力度就显得不足。反映民主政治的实际运行过程和法律、制度类题材的作品，涉及的范围和深度都远远满足不了政治发展和体制改革的需要。这使得民众的思想长期沉浸在近乎伦理化的封建权谋文化与极端个人理性的商业文化中，消解甚至替代了社会主义价值体系的功能。另一方面，民主政治的学院化倾向和法律制度的专业教育倾向，显然无法使得现代民主政治思想在全社会得到广泛传播和普及。相比之下，以美国为首的西方国家，对其现代政治文明的宣传和普及则无所不用其极，确实值得我们借鉴。

近几年来，社会公众对两会热点的关注，则是一个进步，这也得益于媒体的广泛关注和传播。我们似乎应该更多的使得我国的当代政治文明通过各类媒体和文艺作品实现大众化、日常化和专业化。尤其对中国来说，受长久的封建文化的影响，没有经过现代政治文明熏陶，法制传统缺失，更需要先进文化的传播和普及，而不是醉心于这种封建主义权谋文化。因此，个人理性与制度结构之间的耦合，需要的首先是先进的政治文化对封建权谋文化与极端个人理性的商业文化的全面突围。

3．建立多元化的社会政治治理机制，构建规则理性的组织与制度平台，由政治统治文化向社会治理文化的转变，需要突破传统官僚制的弊端，建立多元化的社会政治治理机制。这种多元化的社会治理机制，不是一种功能小而全的结构，而是一种功能互补而又相互协调的系统结构。在这种结构中，既能发挥政治中枢的整合作用，又能够全面发挥社会系统的专业化功能。这样的社会政治结构至少包括下述四个方面。

一是政治宪法化。民主政治的本质是宪政。中国政治的发展必将是民主政治、政党政治和宪政的三位一体。以宪政推动民主政治和政党政治的制度水平;以政党政治保障民主政治和宪政的稳定和效率;以民主政治充实宪政和政党政治的人民性和合法基础。

二是经济市场化。经济市场化的基本条件是建立统一的市场。完善社会主义市场经济体制，建立统一的市场体系，消除二元化或多元化市场发展模式的弊端。

三是社会自治化。培育各种非政府组织，完善社会治理机制，向社会适度分权以提高城市社区管理水平和乡村自治水平，加强基层民主政治建设。

四是文化媒体大众化。文化媒体是社会最基本的信息传输渠道，是各级各类有效决策的信息基础。此外，现代社会媒体具有重要的民主监督功能，是监控民主政治运行状况的日常阵地，是民主政治的有效监督和约束机制。

综上所述，本文考察了中国政治体制发展与演变的三重话语结构，宏观上将社会分工作为解决社会生产力与生产关系矛盾的出发点;微观上将稳定、效率与民主作为相对完善的政治体制所具备的基本功能，从而确立政治体制改革的基本方向;最后在政治体制的发展中，本文尤其关注，政治体制发展中的整体性和结构性特征，主张政府主导下的社会规则理性的建立和完善，积极推动社会文化教育系统对社会主义价值观和先进政治体制文明的普及与传播力度，在充分发挥市场与社会的功能基础上，不断提高政府的社会整合能力。本文对构建高效的政治体制作了初步的理论探索，为后续研究提供了新的理论起点。［参考文献］

［1］王浦劬．政治学基础［M］．北京:北京大学出版社，2006:189－192．

［2］布鲁斯·布恩诺·德·梅斯奎塔，希尔顿·L·鲁特．繁荣的治理之道［M］．叶娟丽，王 鑫，译．北京:中国人民大学出版社，2007:75－76．

［3］盛 洪．现代制度经济学［M］．北京:北京大学出版社，2003:244．

［4］胡婉岭．论历史制度主义的制度变迁理论［J］．新世纪智库论坛，2001(16)．

［5］朱光磊．现代政府理论［M］．第2版．北京:高等教育出版社，2008:196．

［6］马克·I·利稀巴赫，阿兰·S·朱克曼．比较政治:理性、文化和结构［M］．储建国，等译．北京:中国人民大学出版社，2008:339－340．