转型期农村基层治理变革的宪政目标

彭澎

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

转型期农村基层治理变革的宪政目标

彭澎

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

市场经济的发展使得农民的民主、法治、权利和平等的思想与观念逐渐增强，现有的农村治理结构和民主政治体制还不能完全适应村民对于农村政治事务空前的热情和希望的需要，农村基层的治理模式和民主政治体制面临着变革和调整的重任。宪政是人类政治文明的结晶，是最能实现人类民主、法治和人权的政治制度。农村基层治理变革应当朝着宪政的目标，探索和挖掘其鲜明的的宪政内涵与宪政特性。在宪政理念的主导下对农村基层的政治资源和治理模式进行调整和创新代表着农村政治现代化的发展方向，基层治理的宪政化建设是农村基层治理变革的发展目标。

经济社会转型；农村基层治理变革；宪政化建设

引言

中国农村经济社会转型与市场经济的发展具有同步性，农村市场经济的发展催发了乡村经济社会的转型，也带来了农村民主政治体制和基层治理模式的发展和变革，农村民主政治朝着政治文明和政治现代化的方向向前进步。农村市场经济的改革、经济社会的进步以及基层民主政治的发展使得民众对民主、自治的认识越来越深刻，对民主政治和自治治理的需求越来越高，实现平等的政治权利成为村民强烈的愿望和要求。构建一种和谐稳固的农村民主政治体制和乡村权利结构，同时完善现有的农村基层治理模式，以实现农村基层实在的自治治理，形成基层自治的治理秩序成为转型期农村民主政治建设的鲜明主题。农村经济结构多元化、社会结构多元化、政治发展复杂化等已经成为转型期农村经济社会发展的主要标志，也是农村民主政治变革和发展必须重视的关键问题，是建设有中国特色农村民主政治制度中的核心问题，农村政治文明的实现和基层政治现代化的发展应当充分尊重现有农村市场化发展的深刻背景。充分保障农民的民主政治权利、实现农民在基层治理中的主体地位是我国农村基层群众性自治制度的基本内容，也是市场化进程中农村民主政治发展的必然结果。以农村市场经济发展为本源和以市场化改革为背景的农村经济结构、社会结构的巨大变化及由此产生的农村经济社会的转型，使以农村民主自治、自主治理为内涵的农村基层治理制度开始发生变革以适应不断变化和发展的农村经济社会环境，农村基层治理变革已经成为农村市场化发展和经济社会转型的必然要求，成为农村基层民主政治发展的本质需要，基层治理的宪政化建设①关于经济社会转型期农村基层治理变革和基层治理的宪政化建设相关论述可参加拙文《转型期农村基层治理变革的宪政之维》（载《湖南警察学院学报》2012年第2期），此处不再赘述。已经成为农村政治现代化发展和政治文明进步的自主选择与客观必然。农村基层治理变革和民主政治发展不仅是对乡村基层传统的治理体系和政治资源进行革新、重组，更是在宪政理念和宪政思想的指导下进行体制机制的变革和创新。基层治理的宪政化建设代表着农村民主政治进步和政治现代化发展的方向，成为转型期农村基层治理变革的目标，也是实现农村政治文明的最佳路径。基层治理的宪政化建设既尊重了农村经济进步和社会发展以及结构变化的现实情况，又把代表政治文明和政治现代化发展潮流的宪政的基本思想、根本价值、核心理念、本质精神导入农村基层治理体系之中，通过规范农村基层的治理秩序，正确认识和处理国家与乡村、国家与农民之间的关系，形塑乡村的宪政化治理模式，达致农村基层的宪政化治理秩序，完善和培育农村的公民社会，从而实现农村基层的宪政社会化，促进农村基层民主政治建设，实现基层政治文明和政治现代化发展，自下而上探索出一条中国宪政建设的发展路径。有学者认为，宪政对于农村和基层治理来说，“农村自身是无法产生出这些基本的民主政治概念的，需要从外部启蒙和输入”。[1]宪政是人类政治文明的结晶，是最能实现人类民主、法治和人权的政治制度。农村基层治理变革应当朝着宪政的目标，探索和挖掘其鲜明的的宪政内涵与宪政特性。在宪政理念的主导下对农村基层的政治资源和治理模式进行调整和创新代表着农村政治现代化的发展方向，基层治理的宪政化建设是农村基层治理变革的发展目标。

一、普及基层宪政价值观，推导基层宪政社会化

民主宪政的价值精神与人类的历史一起开始成长，伴随着人类政治实践而不断成熟，民主宪政已经被认为是最能构建政治权威、承担政治负责、实现政治文明的手段[2]。有学者认为，民主宪政已经成为衡量当今世界政治体制合法性、评价政治制度文明性的基本标准[3]408。因此在当今时代，否定民主宪政的价值理念和基本精神将是与人类历史发展的现实进程与逻辑演进背道相驰的。在农村经济社会转型期，实行基层治理的宪政化建设是通过真实的乡村村民自治实践来培育基层村民的民主观念和宪政习惯，以养成基层民众自觉运用自治实践来实现自己的民主权利，最终实现宪政自治状态，这正是基层治理宪政化建设的逻辑演化脉络。这不仅仅是在基层农村社会构建一个民主宪政的自治制度和程序，更重要的是在实质上将村民个人的民主、自由、平等权利在宪政自治的情境下提升到一个更高的层次。

有学者认为，民主是构造现代政治体制的一种基本元素，宪政是实现政治文明和政治现代化的核心基础，不论是认同宪政、非议宪政抑或是排斥宪政的人，都必须要直面这样一个基本的事实，即宪政化已经是环球政治的一个基本发展趋势和世界潮流，民主宪政体制取代权威主义的政治体制已经成为一种顺应时代的进步潮流[4]。不管是何种社会意识形态的国家、不管是经济如何发达与政治如何文明的国家，也不论是什么社会理论指导的国家，民主宪政作为现代政治体制运行的价值要求和发展规律已经为世界绝大多数国家和民族所认同，发展民主宪政已经成为世界各国努力的根本目标和任务。农村经济社会的转型和基层治理的宪政化建设必然是一个长期的过程，绝不会因一个制度的颁布和一次自治的进行而完成。因此，基层治理的宪政化建设必然是一个系统工程，不能仅仅把它局限于基层文明政治制度的建立，它还包括农村基层形成宪政习惯和宪政道德以及对基层治理制度的尊崇与实施，即是一个动态的过程。基层治理的宪政化建设只能从完善基层群众性自治制度渐进到实现乡村自治的宪政状态，从实现基层治理的自治目标来达到基层政治运行的宪政目标。德国著名政治学家路德维格·艾哈德曾说，要建成人类历史上真正的民主宪政国家，就必须进行相应的民主政治制度革新，不断使民主政治制度达致宪政的理念要求。同时，民主宪政不是一个特立独行、自来自往的大师，民主宪政的生成需要有不断涌现的新生力量对它扶持和帮助。因而推行宪政，必须在全社会传播认同宪政理念与精神的宪政价值观和推行普及宪政价值与精髓的宪政社会化伟大实践。

基层群众性自治制度是有中国特色的民主政治制度的重要组成部分，是实现农村村民民主、自由、平等权利的重要举措，是有中国特色的民主之路、法治之路和宪政之路。有学者认为，以精神为主体形成的政治价值观对政治制度产生着深刻的影响，它能促使民众政治立场的长期稳定，能够凝聚村民的政治感情，以及对政治时刻保持着一种兴奋的状态[5]。在农村经济社会转型期，推行基层治理的宪政化建设就是要通过在基层真正落实自治治理，实现村民的民主自治权利，来普及宪政价值观。它包含有四层意义：一是基层治理的宪政化建设在以自己独有的方式播洒着中国民主宪政思想的种子，不断地在孕育和强化着基层农村村民的民主宪政意识；二是基层治理的宪政化建设在以自己独有的方式培育着中国民主宪政的合格公民，它通过基层民众对宪政自治的亲身实践来增强村民的民主意识、法治思想和宪政观念，培养基层民众的民主宪政能力和素质。三是基层治理的宪政化建设在以自己独有的方式构建着宪政的社会基础，它为基层治理的宪政发展提供可行的操作范式和制度体系，一步一步建设者农村基层的公民社会。四是基层治理的宪政化建设在以自己独有的方式推导着基层治理的宪政体制的建立，它通过推动基层政府职能的转变、推动基层治理的实行从而推动着基层民主政治体制的改革。

宪政社会化是日常生活中宪政制度的建立、宪政理念的形成和宪政精神的锤炼的动态发展过程，它实际上包含了宪政社会化两个维度的内容：一是宪政个体的维度。从宪政个体角度来分析，宪政社会化就是农村村民通过学习和教育，获取系统的宪政理论知识，由“自由人”转变为“宪政人”的过程，同时在具体的基层治理实践中宣扬宪政理念、践行宪政真理。即农村社会成员逐步学习和获得宪政国家公民所应具备的宪政知识、宪政情感及宪政行为方式的过程，同时又通过在日常政治生活实践中运用自己的经验和知识，来传播、丰富、发展、修正和完善社会宪政文化的过程。二是宪政社会的维度。从宪政社会的维度来思考，宪政社会化是农村社会培养、教育、训练农村社会成员接受宪政规范，支持、拥护宪政制度的构建与运行，自觉接受宪政体制的约束和调整，并在日程政治生活当中发挥作用的过程，也是宪政制度本身根据社会环境的变化，不断调整宪政文化内容以取得适应和促进社会发展的过程。农村基层治理的宪政化建设就是要实现宪政的社会化，而村级自治组织和村民个人将起到重要作用，村级自治组织在基层治理的运行过程中将成为传播宪政理念、传递宪政文化、影响和塑造农村社会成员宪政意识、宪政素养和宪政情感的载体与媒介。正如有学者所说，一个国家或社会从政治发展的理性思维上去接受宪政理念并不难，但是要将宪政理念和精神融入进公民的人格系统与思想深处，仅仅有对宪政理念空洞的宣传和传播是远远不够的，还需要民众在国家或社会宪政制度下的亲身体验以及由这种亲身体验而产生的思想共鸣和价值认同[6]。农村经济社会转型期由基层治理宪政化建设引导的宪政社会化，可以使得农村村民才能够在演进过程中获得乡村社会的宪政属性，成为宪政人；可以使民众能够适应乡村经济社会的变化和基层政治的变迁，并且担当起乡村社会所要求的宪政角色，农村社会的政治文明才能不断实现和维持，并在基层政治现代化过程中获得村民自身政治、经济、文化和社会权益的发展。

二、构建农村法治，培育公民社会

基层群众性自治制度是中国农村基层社会独具魅力的法治资源，是农村经济社会转型期构建农村法治的制度基础。改革开放以来，农村开始市场化改革之路，遵循农村市场经济发展的客观规律，国家权力不能对经济社会干预过多，应该培育和发展社会的经济发展力量，国家权力开始从对农村社会政治、经济和文化生活的全面干预与统制中收缩回来，为农村基层的市场主体和社会力量的出现释放了自由的空间，自此揭开了中国由一元化传统社会向现代二元社会转型的探索历程。中国农村社会法治与中国法治整体进程一样，在农村市场经济快速发展的今天，达到了一定程度，同时市场经济发展带来的农村经济社会转型对乡村法治又提出了新的要求。中国农村法治本身就是以立足于乡土社会二元化结构的现实情况为基础，在维持农村社会稳定、建构农村社会秩序、促进农村社会发展方面有两个突出的特征：一是建构起乡村政权的法治化基础和范围，二是建构起农村基层社会自治的法治化基础和模式。因此，从农村法治建设之初开始，规范农村基层政权的权力运行范围和方式，建构农村基层治理的体系和模式就成为了农村法治的核心和重点。农村法治的目的就是要形成市场化维度下乡村二元社会的法治结构和框架。基层政权权力运行的法治化范围、方式和途径是农村社会法治建设的重点，也是农村法治建设最根本的政治基础，是农村法治建设的首要任务，它对整个农村社会法治化进程起着主导和推动的作用。

虽然改革开放以来农村的法治建设已经经过三十多年，但中国农村的法治化程度还较低，成为中国法治化整体进程中最薄弱和最困难的部分。而且，中国农村法治本身具有乡土社会自身的独立性和自治性等鲜明特色，农村法治建设的主导力量不能完全是国家和政府自上而下的推行和主导。更应该要发挥农村自身的社会资源，从乡村社会层面来建构起农村法治的社会基础。很显然，在农村经济社会转型期，农村社会最重要的社会资源和社会基础就是基层的治理格局。“自治”和“法治”并存是中国农村社会的根本特征，“自治”和“法治”在乡土社会是两个价值内涵不同但相互依存、联系紧密的政治体系。基层治理需要通过农村法治建设来夯实制度根基、稳固自治局面，农村法治也需要通过基层治理来构建起乡土社会的权威。从一定程度上说，农村法治的真正实现在于基层治理的健康实施，基层治理的真正实施在于农村法治的不断进步。农村法治与基层治理共存相生，互为基础。农村经济社会转型期推行基层治理的宪政化建设必须要构建起农村法治的基本局面，通过在基层推行法治方略，保证基层群众性自治目标的实现。

农村法治具有三层含义：一是培育村民具备相应的法律常识和法律意识。让村民了解和认识应当享有的平等、自由、民主、自治权利，使村民对农村法治与基层治理有全面的感知和觉悟，对法律规范设定的自治权利和义务的权威性有足够的认同和服从，对基层治理与自身利益的关联有理性的认知。基层治理的宪政化建设最大特征就是要通过农村法治建设把广大村民塑造成现代政治理性人，能够运用法律捍卫自己的自治权利，实现自己的合理利益，而这正是基层治理宪政化建设的微观基础。二是树立农村法治在乡土社会的权威，即整个社会对法律的尊重和服从不是基于害怕法律的惩罚，而是乡村社会和广大村民对法律自身的正当性和合理性发自内心的认可和接受，形成在基层治理中国家权力主体和农民自治权利主体在自治框架内的法治秩序并严格的遵守和配合。这就要求规定和保障基层村民自治权利的法律制度本身要充分反映乡村社会的民主、正义、自由价值取向和对村民自治精神和自治权利的充分尊重，同时，村民对法律设定的基层治理制度的价值合理性和自身权利主体性角色有充分的认识与普遍的认同，对基层治理中的权利与义务、自由与责任要有完整的认知。恰如亚里士多德所说：“法治包含两层含义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[7]三是充分挖掘乡土社会的社会资源。由于农村社会深受传统文化的影响，在经济社会转型和向现代转换时，必须考虑和发挥农村社会的传统特性。如果忽略乡土社会的特殊个性和村民的传统心理习惯，一味的用现代社会的法治秩序来强制替换传统的礼治秩序，那么，法治在促进农村经济社会转型和基层治理宪政化建设的效用方面，可能会不能完整的发挥规范社会秩序的作用，甚至有可能会损害乡土社会自身和谐稳定的根基。农村法治建设与乡土资源的结合必须重视村规民约在民间的作用，必须重视传统乡土社会已经形成的礼治秩序，实现三者的有机结合。正如费孝通所说，农村法治建设和法治秩序的建立不能单纯的依靠制定许多法律规范和设置若干法律机构，最重要的是要让广大村民去认识、理解、接受这些法制设备，更进一步说，就是要先在农村乡土社会结构和传统思想观念上做一番思考和改革，如果不思考和改革这些基础性问题，仅仅把法律和机构帮下乡，结果可能是农村法治秩序没有形成，反倒已经破坏了原来的礼治秩序[8]。

任何一种政治制度或者治理模式总是要到特定的社会结构和社会文化之中去运行和实践的，制度设计得再完美，若不能成功地嵌入到农村社会之中，也不可能为农村社会带来长久的稳定和发展。人类政治发展的历史表明，在国家内形成或推导某种政治制度离不开具备一定政治文化的社会环境和时代背景。正如有学者所说，当政治制度没有与其相适应的政治文化环境和背景进行同步发展，政治制度的发展或体制的建立就会遇到障碍，如果要使政治体制维持稳定和发展，就应当对政治制度本身或政治文化背景择其一进行改变[9]。在农村经济社会转型期，实行基层治理的宪政化建设，维持基层政治的稳定，实现基层的政治文明和政治现代化，同样需要建立相应的社会环境，并使之符合基层治理的宪政体制的要求。农村经济的市场化强化了农村社会结构的二元性，使国家力量逐步退出乡村，乡村逐渐形成了“一个相对独立于国家政权之外的社会空间”，国家对乡村社会的整合与影响作用日益局限，乡村社会力量得以释放、复兴和发展，这使乡村社会形成以自治为中心的公民社会成为必要和可能。国家与社会二元格局衍生出“两种行为标准的对立，即公共规则与各人活动领域规则的对立。”[10]农村被卷入了市场经济的体制内，基于对市场的敏感和忧虑，农民在国家的动员之下建立起自己适应市场的力量，许多农村地区建立了种类较多的协会①2004年6月7日，中国第一个正式注册成立的“永济市蒲州镇农民协会”引起了国内外政府官员、媒体、学者以及一些世界组织的关注。它由主要散布在永济市蒲州镇的35个村庄的3800名农民组成，致力于提高农民生活水平，为协会成员提供技术，教育农民，也帮助政府疏导矛盾。因为上一届村委会拖欠寨子村小学建筑款，建筑商在一个大雪天锁住了小学教室，村民和建筑商发生了冲突，一些人闹到了镇政府。难以处置的镇党委书记希望农民协会能出面。协会领导人郑冰号召身为家长的协会成员们先拿出了一万块钱，问题得以解决。协会推行的是“娱乐——学习——合作”的模式：通过娱乐手段凝聚农民，随后组织实用技术培训，接着进行宏观政策学习，逐步培养农民的合作意识和纪律。（资料来源：马昌博《郑冰：农会归来》，载《南方周末》2006年3月9日。）和专业合作组织，农村的组织化空间开始慢慢成长，对传统体制下的行政化组织网络产生了强烈的冲击，一种趋向农村市场经济发展的农村社会公共生活趋势开始出现，正从约定俗称的、随意性的和业余化的传统生活方式，走向日益规范化、组织化和专业化的现代生活方式。世界政治发展表明，组织是代表民众权利、维护公民利益的最佳方式，是与国家权力进行抗衡的最佳载体。社会各类组织不断产生及茁壮成长充分显示公民社会在不断的孕育和发展。

从某种意义上说，“一个处于现代化进程之中的超大社会的乡村发展，主要还在于政府在乡村推行改革的能力。”[11]随着农村民主自治治理制度的建立和实施，国家向农村社会让渡权力，国家自上而下的推行民主自治使得农村社会完成了制度承接，建立起了村民委员会等村级自治组织以及村民小组、村民会议等相应的组织机构，自治组织的建立与运行，使村民实现了对村庄事务广泛参与的权利，从根本上改变了传统农村社会自治为少数上层人士自治的状况。协调和平衡农村二元化的社会结构，建立两者良性互动机制是转型期基层治理宪政化建设的基础，公民社会的培育壮大则是两者和谐发展的最佳途径。农村市场化发展使得村民特别需要表达和维护自己利益的渠道和机制，而公民社会的孕育使得农民的利益表达趋向组织化和规范化。西方学者认为，在社会发展过程中，民众结社的根源在于国家与社会发展的不平衡，在于资源在社会各阶层和民众之间分配的不平衡，在于由此形成的国家与社会之间的紧张关系[12]。农村市场经济的不断发展，农民获得了更多的经济自由，农民的权利观念和个体意识都逐渐增强，在基层治理的政治空间里，农民的自主性相对增强。独立自主的个体农民观念的增强和由农民集合组成的经济单元的出现，客观上制约了政府对社会的强制干预，已经成为农村基层治理空间拓展的推动者，成为推动基层民主政治发展的重要力量。基层治理的宪政化建设需要培育一个独立强大的公民社会，需要农村社会的民主观念、自治意识和政治思维不断萌芽并成熟，需要形成农村社会的公民文化。因为，“公民角色，从某种意义上说，代表了民主参与的最高形式。”[13]593因为，“只要低效能感仍是文化的磐石，民主的政治体系都不会奏效。唯有当政治文化把臣民变成参与者或公民时，民主的政治运作才能厚植根柢。”[14]

三、扩大政治参与，实现基层宪政化治理

“民主政治的本质是公民通过制度化的途径和程序普遍参与社会政治过程，并由此实现对国家及社会事务的管理。”[15]公民参与是现代民主的重要表现形式，也是实现宪政文明的重要途径。它是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为，是现代民主政治最主要的特征之一[16]。政治参与是公民参与最主要的部分，“政治参与意指普通公民对政治过程施加影响的自觉活动”[17]。民主宪政视野中的政治参与具有三重意义：一是公民权利的重要内容。公民通过政治参与来表达自己对国家政治体制、基本事务以及资源分配等事项的意愿和选择，只有亲身参与政治抉择之中才能较为真实和完整的表达自己的政治主张和立场，从而在取得他人共识的基础上对国家的政治走向和重大事项产生影响，这是公民最基本的政治权利，也成为世界各国公认公民基本权利之一。《公民权利和政治权利国际公约》第25条规定，每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。二是民主宪政的重要内容和实现民主宪政的途径。西方学者认为，所有公民在国家维度内都享有参与政治领导人和国家政策的选择权利，而且这种选择完全是自由的并能得到保障，那么这才是现代意义上真正的民主[18]。公民的政治参与权利几乎得到了每个国家宪法的肯定和保障，各国已经把本国公民政治参与的水平和质量作为衡量本国政治现代化和政治文明程度的重要指标。“有效的民主制度依赖于个人在地方上参与的能力，因为只有在这里，他才能发展出控制政治事务的某种意识。”[13]596三是实现公民价值的重要途径。公民通过自身或社会组织合法地参与国家政策的制定和执行，使自己的政治主张和观点立场在国家的政治过程中得以展现，从而体现公民在国家政治运行中的价值。政治参与是展示公民民主价值的过程，法国学者托克维尔认为，如果美国人不是在长期的政治实践中大量的通过自己治理自己的亲身体验，他们也许直到今天也不会理解自己在国家中的价值和地位[19]。公民通过参与全国性的政治事务，或者参与地方政府的管理决策或公共政策，抑或是在基层实行不同形式的社会自治，使公民能够参与到具体的国家治理中来，使自己的政治情感、政治立场、政治态度外显为个体的政治参与行为，成为履行自己宪政角色的渠道，实现了国家与公民之间关系的宪政格局，进而实现国家权力和公民权利的平衡，这是人们所期望的一种理想的宪政状态[20]，充分展示了公民参与的宪政价值。

政治参与在英国著名政治学家卡罗尔·帕特曼和加拿大著名政治思想家麦克弗森看来是人类实现民主、自由、平等权利和实现人类价值的基本途径。有学者认为，政治参与具有较高的政治价值，即使政治参与的有关制度是人为塑造或特意安排的，即使政治参与活动的仪式意义更受重视，但通过政治参与还是能让民众真真切切的学到政治的运行过程、政治的价值以及人与政治的关系等知识，即使政治参与的效率不高，但通过政治参与能够提高民众的政治认同感和政治积极性[21]。为此，有学者总结到，实现政治参与能够实现人的价值、促进人的发展，能够提升人的政治积极性和增强人的政治满意感，使人们能正确认识到政治的作用和功能，拉近人们与政治的距离，培养人们对政治问题关注的兴趣，并且能够帮助形成具有较高政治积极性、一定政治知识和较高政治兴趣的公民[3]410。在农村经济社会转型期，推行基层治理的宪政化建设就是要扩大村民的政治参与程度，提高政治参与热情，使村民自主、自觉的参与到农村基层的治理之中，在基层治理实践过程中，通过民主理念的强化和法律制度的完善，以及民主宪政文化的培育，推动村民自治参与的民主化、法治化、宪政化进程，构建起保障村民政治参与的整体性的民主机制、法治框架和宪政体制，正如有学者所认为的那样，通过有效的制度设计和公民教育保证公民政治参与在民主和法治的制度与宪政的框架下的良性运行[22]，努力培育村民参与基层治理的宪政意识和宪政观念，努力形成村民参与基层治理的宪政框架和宪政体制。这具有三层涵义：一是可以增强村民的自主意识、平等观念和自治思维，实现主动型自治参与。宪政维度下的基层治理应该是村民建立在对自身政治主体性地位、政治权利认识基础上的自主的、自觉的、主动性的政治参与，而不是村民个体畏惧某种政治权威或者响应国家号召而被动的参与基层治理。基层民众由于长期受到传统思想的影响，小农经济背景下的小农思想还存在，通过扩大基层参与就是要形成基层农民自主自觉的政治权利意识和政治主体观念。二是可以增强村民的政治责任感，提高政治参与能力。村民通过广泛参与基层治理，表达利益诉求，为基层治理收集、整理和输入广大民众规范的、有序的价值主张和自治信息，能够了解和集中村民的意见和建议，从而使基层治理能获得最大的合理性、合法性，提高基层治理的科学化水平，增强基层治理机制的社会适应能力。村民参与基层治理实践，能够加深他们对基层治理的深入了解，增强自身的政治责任感，村民越来越深刻地感受到自身在基层治理中的作用，村民义务意识增强，从而可以提高基层政治参与的主动性和实效性。三是可以增强村民的政治认同感和政治信任感。基层治理的宪政化建设就是要形成村民政治参与的宪政化机制，宪政化机制可以规范和保障村民的政治参与渠道，从而使基层治理制度具有较强吸附力和团结力，减少了基层治理的离异力量，增强自治的乡村权威，从而可以增强民众的政治认同感和信任感，这是运行基层治理宪政模式的重要方面。

杰斐逊曾说：“在权力的问题上，请别再侈谈对人类的信心，让宪法的绳索来约束人类的罪恶的行为吧。”[23]宪政已被视为实现和推进民主政治的最好制度，是实现国家和社会政治文明的最佳途径。“宪政的意义并非仅仅在法院领域内，宪政不同于法律宪法，这包括在实质内容上与实际操作上，在这种意义上，宪政的意义是动态的。”[24]有学者认为，宪政对人类最大的贡献就在于为国家设计出一套良好的政治制度和社会制度，使国家和社会良性运行，最大范围的保障公民权利[25]。在人类历史上，由非立宪政治向立宪政治的转变是人类改善国家政治结构、实现社会良好治理的基本途径，立宪政治追求的是实现一种宪政治理的政治状态和国家秩序。宪政治理就是以宪政理念为指导、以宪政规则为规范通过对国家权力进行合理配置和安排，使其在宪政的结构框架内正义化地运行，从而实现社会宪政治理的状态。在宪政治理状态中，“虽然政府的机构不是固定不变的，但不同的机构确实代表了不同的目标、价值和利益，政府机构的分立状态不仅仅是冲突与不便的根源，而且是完整的宪政治理与政府深思熟虑的基础。”在宪政治理的视野中，“宪法是一个治理性的文件，它规定和限制政府权力的运行和政策的实施。然而在现实实践中，这些并非总是很清楚的，宪法渗透到政治中，从其内部内部形式并改变它的结果，但宪法也服从政治。宪政是一种方法，蕴含着在政治领域深思熟虑的宪政意义。”[26]

在宪政治理的基础之上，有学者提出要实现“宪治”状态——“宪治，就是要按照宪法的民主精神和原则治理国家”、“宪法是民主的纲领，权利的宣言，但它是静态的；宪治则是民主政治的实施和权利的实现。”[27]宪治应该是一种宪政治理的政治状态，它形成了一种以宪法为基础的国家或社会的宪政秩序，通过公民对国家或社会宪政体制的广泛认同和自觉遵守，按照宪政规则设计的运行方案，实现国家各种政治力量的稳定和谐发展和社会各类型利益诉求有效有序实现的一种现实与有序的治理状态。宪政的诸多价值和原则，如公平正义、法治、多元主义、代议制政府、分权制衡、有限政府和市场经济等在这种秩序状态中得到贯彻。它可能是宪政的最高追求和最完美形态。

农村经济社会转型期实行基层治理的宪政化建设追求的理想状态是一种宪政治理状态。在基层宪政化治理的情景中，村民、国家和社会是实施基层宪政化治理的主体，村民与国家的良性互动是基层宪政化治理得以存在和发展的基础。它包含三层含义：第一，基层宪政化治理是一种合作治理状态，这是针对基层宪政化治理的过程而言的。基层群众性自治是农村社会民主政治机制，是国家权力与社会自治权力并存和共同发挥作用的体制，存在对立和冲突的地方，因此要理顺权力与权力之间的关系，形成合作共赢的宪政机制。特别是农村市场经济的发展使得农村经济生活结构出现了开放式的态势，经济社会生活变得较为复杂，许多问题不是农村内部某一种权力所能单纯解决，为农村政治空间形成合作的宪政治理状态提供了基础。第二，基层宪政化治理是一种民治治理状态。从国家层面上来讲，宪政指的是一种国家结构，即一切权力来源于人民，民权是国家权力的来源，“权为民所用”是国家运行的基本规则；从社会层面上讲，宪政指的是一种社会秩序，即个体、组织、国家在社会的维度内和谐共存，个体是民权的基础、组织是民权的聚合、国家是民权的产物，民权是社会权力的来源，是社会秩序维系的动力根基。宪政的社会目标就是合理、科学的反映、收集民意，通过宪政化的国家结构来匹配、综合民意，从而真正实现民权，这恰恰是一种“民治”，是社会宪政治理状态的标志。第三，基层宪政化治理是一种协商治理状态。“民主就是通过公众的讨论来进行统治，而不仅仅是贯彻多数派的意志。”[28]有学者认为，协商是政治的本质过程，在政治商谈过程中政治主体通过不断的沟通，理解相互的真实意图和目标，才能在此基础上达成政治共识，实现一种共赢的政治局面，整个过程推动了英国国家制度的合理转换，同时也潜移默化的影响到英国不成文法的价值和意义。[29]农村基层的宪政化治理追求的是一种利益共赢的秩序结构，强调社会多元主体在公共利益的框架下，按照民主自治程序和立宪政治的协商机制，进行利益的表达和协调，保证基层社会价值资源在利益配置过程中的正义公平，从而形成利益共和的稳定治理秩序。“正是一种和睦、互相尊重、互相让步精神代表了我们的政治形势所不可缺少的特色。”[30]农村经济社会的转型带来利益的多元和社会的分化，需求一种宪政化的基层治理模式。

结语

伴随着农村市场经济的发展，乡村转型正在进程之中，农村经济社会的发展既要“转”更要“型”。“转”预示着变革和改善农村基层原有的社会发展格局，“型”宣示着农村基层新的社会发展体系的形成和凝固。农村市场经济的发展格局和市场化的发展路径促进了农村经济社会的转型和进步，农村市场体系开始形成并走向完善，农村民主政治体制开始变革并走向文明。伴随着中国改革开放步伐的加快和市场经济体制不断的发展及其对政治影响的加深，市场化改革给社会发展带来的效应不断加强，经济社会转型成为现实发展的基本趋势，人们越来越需要一种稳定的社会制度、一种良好的社会秩序，人们越来越需要获得更多更好的经济利益、更加全面和更具保障性的政治权利。因而，农村经济社会转型在市场化发展进程之中逐步由表及里、由浅入深进入了深度整合与全面革新的阶段，重塑农村基层治理模式成为这个阶段典型的价值需求，处于乡村经济社会转型期的农村基层治理开始变革。农村基层治理变革不能只“变化”不“革新”，“变”要求对原有的基层治理体制进行改变和完善，“革”要求重塑和再造适应农村市场经济发展和民主政治进步的新的基层治理模式。基层治理的宪政化建设是符合农村经济社会转型要求和基层治理变革需求的新的乡村治理模式，是农村基层变革的一种全新的发展路径，代表着基层治理变革的方向，是能够促进农村市场经济发展、维持乡村稳定秩序和实现乡村政治文明的制度选择和发展走向。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，有学者曾指出治理“更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论”。[31]农村经济社会的发展任重而道远，基层治理变革的未来光明但艰险，无需再进行意识形态的庸人自扰，不要繁华浮沉的忙碌生活，农村需要的是一种简约单调的乡土生活，农民渴望的是一种稳定、长治久安、可持续发展的生活环境，这是农村经济社会发展和基层治理变革的重要重任。处于经济社会转型、基层治理变革和民主政治进步的农村发展期，基层治理的宪政化建设是一条崭新的建设道路，引领着农村民主政治发展的方向。基层治理的宪政化建设可以扩张农村基层的民主政治空间，实现农民真正的自主自治治理，是一条有效的探索实现农村政治文明和政治现代化发展的路径，是一条具有中国特色的民主宪政建设道路。而且，也开辟了中国农村问题研究的新方法、创新了农村问题研究的新思维、拓宽了农村问题研究的新视野。是一种全新的理论学说，一种崭新的研究方法，一种创新的分析理路，一种新颖的理论框架，可以拓展农村问题研究的视野和范围，提高农村问题研究的整体性水平，代表着农村政治文明和政治现代化发展的研究方向。

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The Research on the Constitutional Autonomy of the Rural Grass-roots Self-government Governance Changes in the Period of Economic and Social Transformation

PENG Peng
（Hunan Provincial CPC Committee Party School,Changsha,Hunan,410006)

Development of market economy makes the peasants’democratic,law rule,thoughts and ideas of rights and equality increases gradually,rural grassroots governance and democratic political system are faced with reform and adjustment. Constitutionalism is the crystallization of human political civilization,and is the political system to realize mostly democracy,law rule and human rights.We should follow the grassroots governance system,stick to grassroots governance position,format grassroots governance thinking,construct grassroots governance model,introduce grassroots governance culture,abide by grassroots governance principles,structure grassroots governance order,shape grassroots governance farmers and cultivate grassroots governance organizations of constitutionalism.

rural economic and social transformation;rural grassroots governance;constitutionalism

D921.8

A

2095-1140（2013）02-0011-08

（责任编辑：天下溪）

2012-12-12

全国党校系统2012年重点调研课题“创新农村社会管理促进基层群众性自治制度发展的理论与实践研究”。

彭澎（1981-），男，湖南湘阴人，中共湖南省委党校公共管理教研部讲师，法学博士，中国政法大学博士后流动站研究人员，主要从事法治与经济社会发展，农村社会管理与乡村基层治理研究。