包容性发展视角下的我国城市治理发展趋势探析

■ 朱相宇 宋希博（1.北京市社会科学院市情调查研究中心北京 100101 2.中国社会科学院人口与劳动经济研究所 北京 10072 .北京理工大学 北京 100081）

包容性发展与城市治理的内涵

（一）包容性发展的内涵

2011年，博鳌亚洲论坛在中国海南举行，其主题是“包容性发展：共同议程与全新挑战”。胡锦涛以“推动共同发展，共建和谐亚洲”为题，发表了主旨演讲，正式使用包容性发展概念，并且阐述中国对“包容性发展”的看法以及中国在“包容性发展”上的实践。

包容性发展，顾名思义，既强调“包容”又强调“发展”，其落脚点在“发展”，而发展的模式则在于“包容”。包容性发展，它关注包括弱势群体在内的所有国民的实际需求、可行能力、发展环境与机会以及利益分配，追求经济、社会和政治的全面协调发展，因而是一种新的发展理念和模式。首先，包容性发展不仅非常重视弱势群体，同时也非常重视其他国民的需求满足、利益分配、能力提高和发展机会；其次，包容性发展不仅包括利益共享，还包括发展主体上的人人有责、发展过程的机会均等和发展内容的全面协调（高传胜，2012）。

（二）城市治理的内涵

城市治理就是将治理运用于城市公共事务管理的活动。是一种为了谋求城市中经济、文化、社会、生态等方面的可持续发展，把城市中的资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素都包括在内的整体地域治理概念（王佃利，2009）。城市治理也是一个过程，是以政府为主体运用和动员社会及非政府组织的力量，充分鼓励公众参与，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，所进行的一种解决城市宏观和微观问题，提供城市公共服务、增进城市公共利益的政治过程和利益整合过程。

城市治理的核心是实现城市公共利益最大化。城市公共利益是城市中主体利益的总和，城市各主体利益实现是城市治理的核心问题，它直接地体现为各个治理主体的利益分配的情况。城市治理机制的目标就是通过政府部门、私营部门及市民社会部门在利益互动的过程中完成城市公共服务决策、生产和消费的过程，各主体之间要保证在实现“共赢”的基础上确保公共利益的不断提升（王伟，2009）。

城市治理的目的是提高城市居民的生活质量。市民是最直接的效益相关者，市民参与城市治理可以表达出市民自身的想法和实际需要，使政府可以从市民那里获取更完善的信息以弥补政府自身的信息不足，并以更经济的方式提供公共服务。同时，在公共政策的制定与实施中融入积极、有效的市民参与显然更容易被市民所接受，拥有更低的执行成本（王胜本，2008）。

国外城市治理模式的变迁与启示

（一）国外城市治理模式的变迁

1.Pierre的四种城市治理模式。Pierre（1999）经过对西方发达国家城市发展模式的考察，基于参与者、方针、手段和结果四个方面，提出了城市治理的四种模式：管理模式。按照市场原则通过基于市场的广泛的专业管理手段以提高公共服务供给效益，并让消费者自由选择公共产品或服务及其生产者的治理模式；社团模式。将城市治理按照若干利益集团划分，又将每个利益集团结构划分为高层领导与基层群体，直接参与城市治理的是各利益集团的高层领导，间接参与城市治理的是利益集团的基层；支持增长模式。支持增长模式是由商界精英和政府中高层官员直接参与，通过有利于推动城市经济发展的手段促进经济增长，从而实现利益共享；福利模式。城市政府是城市治理的唯一的参与者。政府通过与中央政府的关系网络来确保国家资金的扶持性的流入以维持地方城市发展的活动。

2.城市伙伴制治理模式。该模式的特点是城市治理的责任、政策管理、决策权力和充分的资源下放给最接近市民和最具代表性的地方当局，同时借助于国际合作和伙伴制的方式，将城市能力建设的战略和体制建设权力赋予所有的当事人，特别是地方当局、私营经济、合作经济、工会、非政府组织和社团组织，使它们能够在住房和生活规划及治理上发挥有效的作用，每个政府都应保证所有社会成员积极参与本社区事务的权利，保证并鼓励他们参与各级决策（李忠民，2006）。

3.新公共管理模式。伴随着全球化、信息化以及知识经济时代的来临，新公共管理模式在主要的西方发达国家的城市治理中获得了广泛的应用。盖伊（2001）从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的基于新公共管理的四种治理模式：市场化政府模式。强调政府管理市场化；参与型政府模式。主张对政府管理有更多的参与；灵活性政府模式。认为政府需要更多的灵活性；解除规制型政府。提出减少政府内部规则。新公共管理模式在西方国家的城市中得到了广泛的运用并且已成为城市治理的最新模式。

（二）国外城市治理模式的启示

国外不同的城市治理模式具有以下几个共同的特点：一是注重政府与非政府力量的关系。政府部门已不单纯地将城市治理看成是政府的事，而是要善于利用社会各方面的力量。二是强调市民社会在公共决策中的角色。特别是突出广大的城市居民和公众在城市治理中的参与性。三是强调城市公共物品和服务供给过程中市场的力量。将市场和竞争机制引入到城市公共服务活动中来，利用产业化、企业化的方式提供公共服务。

为了在全球范围内推广其“良好的城市治理”理念，联合国人居中心制定了“良好的城市治理”标准：城市发展的各个方面的可持续性；下放权力和资源；公平参与决策过程；提供公共服务和促进当地经济发展的效率；决策者和所有利益相关者的透明度和责任制；市民参与和市民作用。

由此可看出，国外的城市治理在很大程度上都要求政府下放权利或者提倡市民参与到政府的政策制定中来，强调伙伴制与多重治理。政府治理的过程是政府与公众的互动过程，在谋求公共部门责任问题上，多元主体的参与是十分重要的。多元主体参与可以反映公众的需求与偏好，使行政部门的政策与行为能与社会中的大多数公民的需求相契合，回应公众的需求。多元主体参与可以提高政府的代表能力和回应力；多元主体参与使公共管理者知晓公众公共组织绩效的评估意见。事实上在这其中，包容性发展的理念作为社会发展的原则和目标始终贯穿于整个城市治理过程。

我国城市治理模式的变迁与特征

（一）我国城市治理模式的变迁

1.官僚政府与城市管制模式。传统官僚型模式形成于19世纪末20世纪初，在这种管理模式下，政府的构造基本上是按照科层制的模式进行构建，城市政府单独承担了城市公共服务的供应，所有城市事务都由城市政府按照指令式的方式进行管理。传统官僚型模式以行政权力集中化、行政组织等级化、行政职能专门化、行政行为程式化等为特点。随着时代的变迁，传统城市政府的缺点日益暴露，显现出机构臃肿、资源浪费和效率低下等弊端。

2.企业化政府与城市经营模式。自20世纪80年代以来，企业型政府和经营城市的理念得到了广泛的传播和应用。企业型政府是指政府必须在市场导向的概念下，引进竞争机制，运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府。经营城市是用市场化的方法对城市公共物品进行改造，达到增加其经济价值或改善其自身活力等目的。就经营城市的具体内容来说，中国城市在实际中主要集中在三个方面：盘活土地存量，实现自然资本的增值；引进竞争机制，实现公用事业多元化经营；做好城市延伸资本的开发，树立城市良好形象（王佃利，2003）。企业化政府模式是政府从行政导向转变为企业导向、服务对象从公民转变为顾客、组织结构从集权走向分权的转变。

3.服务型政府与多中心治理模式。为了解决新公共管理在城市经营模式上出现的政府缺位于公民基本服务、越位于经济管理的现象，新公共服务理论应运而生。它把公民权和公共行政的精神作为公共管理的首要精神，强调治理理论的民主取向，与此相适应的就是主张多中心治理的城市管理模式。该治理模式中，政府仍然起着“掌舵”的核心作用，为多主体的合作机制提供支持、规范、服务和导引。

（二）我国城市治理模式的特征

1.“单一中心”：城市治理行政化。一直以来，城市政府是城市管理的唯一主体，城市公共物品和服务的供给结构呈现出一元性、一体化、等级制、命令性的特点，城市治理的方法上，主要以权力控制、行政命令、制度约束为主要手段。政府作为供给方，拥有权威，采取垄断方式，作为消费方的全社会成员对所需要的公共物品和服务缺乏选择权。

2.“以物为本”：城市治理失衡化。在城市治理过程中，城市政府偏重于经济建设领域，片面注重经济发展，而很少顾及经济与社会、人与自然的协调发展，在城市公共物品和服务上面明显不足，导致城市可持续发展能力低、公共产品和公共服务质量差、公共管理成本过高等问题。环境污染、生态失衡、交通拥挤、贫困、失业、社会不安等等城市所特有的病态、弊端和丑恶现象对城市治理提出了严峻挑战。

我国城市治理模式的未来趋势

（一）“以人为本”的城市治理

“以人为本”的城市治理是指城市政府在城市管理过程中以人为主体，充分考虑人的需求，满足人的需要，理解人、尊重人、关心人、依靠人并服务人，这是城市治理理念的创新，是城市治理工作的出发点和落脚点。“以人为本”的城市治理的目的是改善人们的生存环境。随着城市化进程不断加速，直接带来了城市人口数量的急剧膨胀和城市规模的不断扩张，城市的生存环境质量的提升面临巨大的挑战。城市治理是对城市的全面管理，良好的城市治理是改善和提高城市生活环境的有效手段和必要措施，其目的就是要以为市民服务为立足点，不断改善市民的学习、工作和居住环境。“以人为本”的城市治理的主要对象是人。城市治理是对城市的全方位管理，包括人、财、物的管理，但主要是对人的管理。人是城市的运行主体，对“财”和“物”的管理都是通过人来进行的。城市运行是否有序、是否安全关键要看对人的管理是否到位。

“以人为本”是城市包容性发展的本质要求。包容性发展既是社会发展的目标，又是社会发展的过程。无论是目标还是过程，都离不开人这个主体因素，人既是包容性发展实践者，又是包容性发展的共享者，社会包容性发展其本质就是一种人的主体价值得到充分尊重，人的主体作用得到充分发挥。因此，必须把坚持以人为本贯穿到城市治理的各个层面中去。随着我国城市化进程的不断推进，城市不断发展和扩大，城市人口数量不断增多，人口构成日趋复杂，不同民族、不同国籍和不同阶层的人集聚城市中，对城市治理有着不同的需求，这对城市的建设提出严峻的考验。城市治理的目的不仅仅在于实现城市功能完善、运转高效、环境优美、结构合理，而且要使城市中的市民在城市中感到安全、卫生、舒适、方便，在城市中生活的弱势群体也有生存之地、谋生之业。

城市治理价值取向的内在要求。实现城市公共利益最大化和切实提高市民生活质量是现代城市治理中重要的价值取向。如果提高城市治理水平是政府的良好意愿，那么市民生活质量是否提高、城市的公共利益是否实现最大则是对政府城市治理好坏的直接衡量结果。新形势下，城市治理要求更新治理观念，转换治理实现形式、创新治理运行机制。“以人为本”的城市治理理念，离不开公众的积极参与。而在城市治理中实施“以人为本”的治理理念，对于吸纳最大范围的公众的积极参与城市治理，提升城市功能和促进社会、经济和生态的协调发展有着重要作用。

（二）“均衡发展”的城市治理

“均衡发展”的城市治理指的是以人为中心的“自然-社会-经济”复合系统的均衡发展，它既不是单纯的经济发展或社会发展，也不是单纯的自然生态的发展，三者是不可分割的。均衡发展着重强调的是城市经济发展与人口、资源、环境之间相互适应，经济、社会、生态三者协调发展。其本质就是以保护和合理利用自然资源，保持良好的生态环境为发展基础，实现城市经济和社会的均衡发展。因此，“均衡发展”的城市治理有其特定的内涵：

强调城市经济增长方式的转换，实现对社会与环境效益的包容。减小城市发展过程中的社会差距和环境代价，是“均衡发展”的城市治理内涵的第一要义，生态文明和社会文明齐头并进是均衡发展的基本特征之一。大力推动经济增长由粗放型向集约型转变、由片面追求经济增长向全面协调可持续发展转变，通过制度优化和理念改进包容人口发展、资源节约和环境保护。

强调城市不同主体发展权利的同质均等性。“均衡发展”的城市治理的根本目的就是让城市发展成果惠及城市所有阶层，所有人共享城市化的成果。所以城市在利用资源的同时，要承担发展的责任和义务，包容社会福利的成本负担。城市发展不再是辅助性功能或福利性问题，包容性问题应成为城市运行成功与否的关键性指标（屠启宇，2012）。

强调在城乡统筹发展中实现城市辖区与相邻区域的协调发展。城乡统筹发展是促进城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、相互补充，逐步达到城乡经济社会协调发展的过程。城乡统筹发展并不是城乡均质，它是通过体制一体化、产业结构一体化、农业企业化和农民市民化，在充分发挥城市和乡村各自优势与作用的过程中使城乡成为相互依存、相互促进的统一体。

城市“均衡发展”以自然资源与环境的可持续性为基础。我国经济建设取得了举世瞩目成就的同时，城市人口急剧膨胀，资源短缺和生态环境恶化，又限制了我国的城市发展进程。自然资源与环境保护是城市可持续发展的一项重要内容，环境与自然资源的可持续性应表现为城市环境得到最大程度的保护，因此，城市的开发建设应保持在环境与资源的承载力之内，保护和维护自然与生命支持系统。

城市“均衡发展”以经济可持续增长为重要方式。经济增长是城市实力和社会财富的体现，它既为提高人民生活水平及其质量提供保障，也为均衡发展提供必要的物力和财力。均衡发展强调鼓励经济增长，消灭贫困，转变城市经济增长方式，倡导清洁生产，文明消费，不仅重视经济增长的数量，而且还重视经济增长的质量，这无疑是城市建设的重要保障。

城市“均衡发展”以社会可持续性为最终目标。在经济发展的基础上，推进社会体制改革，扩大和改进就业、教育、医疗、社会保障等公共服务，完善社会管理，推动社会公平正义，同时还应当加强文化建设，丰富人民精神文化生活，重建人民生活的意义体系。这些不仅是社会可持续发展的有利措施和标志，也是城市包容发展的应有之意。

（三）“多元参与”的城市治理

“多元参与”的城市治理是社会多元主体基于一定的集中行动规则，相互博弈、共同参与管理公共事务、提供公共服务，从而形成多样性治理模式和组织形式。多元参与治理理论的特征表现为：治理的主体是多元主体，包括政府、社会组织、公众；多元治理是通过相互合作给予公民更多的公共服务和公共产品；多元治理意味着公民既是参与者也是受益者，有直接参与权和收益权；意味着社会治理结构从“单中心”的服从模式向“多中心”的合作模式转变。

公共治理的参与主体趋向多元化需要“多元参与”的城市治理。经济和社会的飞速发展带来了城市规模和城市人口的不断扩大与膨胀，城市生态环境、资源利用和城市安全面临着前所未有的压力，公共领域内亟待解决的事务不但日趋增多而且日趋复杂。但是，在新公共管理理论的视角下，政府的权利与义务通过法律的形式给予了明确的规定和有效的制约。因此，超出法律规定范畴的行为，就需要更多的治理主体发挥协同效应合作完成。

公共物品的提供者趋向多元化需要“多元参与”的城市治理。由于公共产品具有非排他性和非竞争性，因此传统的观点认为，对于公共物品的提供只能由政府完成。但是，社会的不断发展，使得公共物品和私人物品的边界逐渐模糊，交集逐渐增多，导致非政府主体越来越多的参与公共服务的供给。政府定位由“计划”转变到“调控”，成为公共服务提供和分配的时间节点的趋势越来越明显。政府做的更多的是通过宏观调节、市场运作，鼓励其非政府治理主体在其优势领域参与公共物品的提供。

社会利益结构的组成趋向多元化需要“多元参与”的城市治理。随着我国经济飞速发展，城市化进程不断加速，城市中的社会利益结构不断多元化，私营企业、国际机构的迅速崛起；公民民主和权力意识的不断加强，都要求在城市治理方面拥有更多的话语权。尤其是世界城市的建设会有更多的国际组织和跨国企业不断进入，这种新的利益整合需要新的组织结构形式。因此，城市治理不再意味着传统意义上政府对城市的管理，需要政府在认可和提高各个治理主体地位的同时，根据其在各个领域的优势给予其充分发挥功能的空间，将城市治理的整体建立在分工合作的机制上。

总之，城市治理既是一个地域治理的概念又是一个政治过程和利益整合过程，实现城市公共利益最大化和提高市民的生活质量是城市治理的价值取向。包容性发展的理念始终贯穿于整个西方城市治理模式变迁的过程之中，而我国城市治理却表现为“单一中心”和“以物为本”的特征。在我国的城市化进程中，城市治理应当向“以人为本”、“均衡发展”和“多元参与”的包容性城市治理模式方向发展。

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2.王佃利，任宇波.城市治理模式:类型与变迁分析[J].中共浙江省委党校学报，2009(5)

3.王伟.基于社会效益最大化的城市治理绩效研究[D].天津大学博士论文，2009

4.王胜本.利益分析视角下的城市治理研究[D].天津大学博士论文，2008

5.Pierre J.Models of urban governance:The Institutional Dimension of Urban Politics[J].Urban Affairs Review， 1999,34(3)

6.李忠民，汤哲铭.国内外城市治理模式与我国实践性选择[J].广西经济管理干部学院学报，2006(2)

7.B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].中国人民大学出版社，2001

8.王佃利.经营城市的新理念及其风险回避[J].中国行政管理，2003(2)

9.屠启宇.国际城市蓝皮书:国际城市发展报告（2012）[M].社会科学文献出版社，2012