民族地区农村养老保障现状与应对措施研究

于红梅

(内蒙古民族大学 马克思主义学院，内蒙古 通辽 028043)

随着我国人口老龄化的日益加剧，养老问题越来越突出地成为一大社会问题，而民族地区农村的养老保障更是关系到国计民生的大事，关系到民族地区的经济发展和社会的和谐稳定，关系到社会主义新农村牧区建设。我国民族地区大多地处生态环境恶劣、自然灾害频繁的经济欠发达地区，近年来随着“养儿防老”、“土地养老”功能的弱化，农村养老面临严峻挑战。本文以内蒙古通辽市为例，对民族地区农村养老保障现状进行了调研，并在此基础上提出应对措施和对策。

一、民族地区农村养老保障现状

通辽市地处内蒙古东部农牧交错、多民族杂居的经济欠发达地区，总面积6万平方公里。全市总人口313万人，其中，农业人口200万人，占总人口的64%，非农业人口113万人，占总人口的36%。少数民族人口154万人，占总人口的49%，其中蒙古族人口144万人，占总人口的46%，是全国蒙古族人口最聚居的地方。60岁以上老年人口32万人，占全市总人口的10%以上。城镇老年人口10.3万人，农村老年人口22.1万人，占全市老年人口的2/3。*数据来源.通辽市统计局，2011-05-27。按照国际通行标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区进入了“老龄化社会”。数据显示，通辽市已经步入了“人口老龄化”的行列。

(一)传统家庭养老模式受到冲击

长期以来，通辽市农村牧区以传统的家庭养老为主，依靠子女赡养与农牧民自养相结合。随着青壮年劳动力的转移，计划生育政策的实施以及人们价值观念、生活方式的改变，农村家庭规模逐渐缩小，“空巢”家庭、“空巢”老人大量出现，人口老龄化日趋严重，养老费用、子女教育费用上涨，传统家庭伦理观念、法律意识日益淡薄，致使农村牧区老人面临着社会养老缺位、子女养老观念缺失、人力资源不足、养老经费缺乏等多重压力，老人们不但要自我养老，少数老年人还要担负隔代抚育的重任，使传统家庭养老模式受到冲击，实际养老保障能力呈现严重弱化趋势。

(二)土地养老功能弱化

土地不仅具有社会保障功能，而且具有就业功能，是农民赖以生存的最基本保障。[1]随着工业化和城镇化进程的加快，农牧民所能够占有的土地资源不论是在数量上还是质量上都出现了危机。人均耕地数量减少；精壮劳动力转移，农村劳动力老化；耕地流转效益低；受自然条件和市场机制的制约，农牧业收入有限。“农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，农村土地流转可能会受到外在因素如资本效益的挤压，进入农村土地的资本以利润最大化为出发点，损害农民的眼前和长远利益。在规模效应的作用下，分散经营比较利益低，农民从土地上获得的净收入下降，土地收入难以为农民提供必要的基本保障，土地保障功能持续弱化。”[2]

(三)社会保障体系不健全

农村社会保障体系主要体现在最低生活保障、农村养老保险、新型合作医疗以及自然灾害社会救济等方面。目前，民族地区农村最低生活保障覆盖面窄、保障标准低；农村养老保险尚未普及、且标准低；农民工和失地农民的养老保险成为社保的真空地带；地方财政收入水平低，转移支付能力弱；农村合作医疗制度效率低、问题多；社会化养老体系建设滞后，农村养老服务机构不健全，资源稀缺。

二、对策与措施

在当前农村社会快速变化、社会转型的关键时期，针对民族地区农村养老保障的现状及面临的困境，我们既要深刻领会和准确把握中央关于解决“三农”问题的方针政策，又要立足现实，了解掌握民情，借鉴国内外先进经验，制定既符合民族地区实际又切实可行的农村养老保障的对策与措施。

(一)巩固家庭养老的基础地位

家庭养老作为民族地区农村现阶段以及未来相当长的一段时期内占主导地位的养老模式，相对于社会机构养老来讲，养老成本低，利于减轻养老负担，协调人际关系，促进人们身心和谐。家庭在老年人精神赡养方面发挥着无可替代的作用，况且当前脱离家庭养老模式、完全实现社会养老也不现实。因此，继续巩固家庭养老的基础地位，充分发挥家庭养老功能，仍然具有重要的现实意义。

1.建立健全家庭养老的利益诱导和激励机制，调动家庭养老的积极性。政府应根据当地的实际情况采取政策手段，鼓励子女自觉承担赡养老人的义务，对赡养老人的家庭提供政策优惠以及相关经济补助。例如在住房、工作或就业安排等方面给予政策倾斜；在分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利和征地补偿时，赡养老人的独生子女家庭应适当照顾。加大对独生子女家庭养老保障投入。对居家养老的独生子女父母和计划生育父母，实行政府购买养老服务。核实农村家庭的实际养老负担，对养老负担较重的家庭给予必要的支持。但需注意的是必须深入基层了解掌握真实情况，坚持公开公平公正的原则，严防弄虚作假，以权谋私。

2.适时适度调整人口政策，积极应对人口老龄化。适时适度调整人口政策，是应对人口老龄化所需，可以缓解社会的养老压力。在坚持和完善现行生育政策，提高人口素质，优化人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展的前提下，应当审慎、分阶段、分步骤、分区域逐步调整计划生育政策，以积极应对人口老龄化带来的养老问题。

3.正确引导农村老年人进行自我养老，提高自养能力。农村老年人自我养老能力的增强不仅能减轻子女的养老负担，还可以强化家庭养老功能。正确引导农村老年人转变传统观念，树立“防老”意识，提高自我养老能力。一方面，引导老年人对于自己的财产，要做到合理控制和有效利用，不应将自己毕生积累的财产一味 “无偿” 地给予下一代，而应该通过参加养老保险或进行储蓄来强化自我养老的经济支持；另一方面，在老有所为上，积极鼓励身体健康、有劳动能力的老年人进行力所能及的劳动，提高自养能力。

4.关注老人的心理、情感需求，重视精神赡养。养老问题不仅仅是一个经济问题，也是一个情感问题。随着农村越来越多的“空巢”家庭和“空巢”老人的出现，对老人的精神赡养应该给予更多关注。在农村走访中发现，子女长年在外地工作或打工家庭的老人，有的年老体弱多病，丧失劳动能力，没有经济来源，子女不闻不问，生活极其困难；有的子女认为能够及时给老人赡养费(经济帮助)就算尽孝，尽到了赡养义务。其实不然。赡养老人除了进行物质供养外，更需要子女在心理和情感上给予关照，精神上给予慰藉，让老人尽享天伦之乐。因此，关注老人的心理、情感需求，重视老人精神赡养是养老的重要方面。

(二)强化土地养老功能

土地是农村经济发展中的基本生产要素，是农牧民最主要的谋生手段，家庭的经济来源，是广大农牧民的“衣食之源，生存之本”，也是家庭养老的基础。因此，强化土地养老功能，提高土地的保障能力，使农牧民从土地上获得更多的养老支持，具有重要意义。

1.严格保护耕地。党的十七届三中全会明确指出，坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。改革征地制度，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。[注]中共十七届三中全会报告，http://www.tlnews.com.cn/2008-10-12。

还征地农牧民平等的权利。2011年11月，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春在谈到征地纠纷时说，农民不是反对征地，而是担心权利不能得到有效保障。他说：“实现被征地农民的市民化不仅是转户口，而是要让他们享受与城市居民同等的市民待遇，包括教育、医疗、就业、养老等社会福利和保障”。[3]但是，在实际操作中，一些地方政府往往“一次性”搞定。在给予农民低价补偿以后，把失地农民的社会保障问题推向社会，使失地农民成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”人员。因此，只有给予农民平等权利，才可能彻底消弭“征地”引发的各种社会问题和矛盾。

2.建立与完善土地流转制度。尽快建立与完善土地流转制度，积极鼓励土地流转制度创新，使土地通过反租倒包、转包、租赁、土地产权入股、大户托管等形式，依法自愿合理有偿地流转起来，从而发挥更大的经济效益。

积极建立各种专业合作社，由集体统一进行耕地流转，更好地发挥耕地的效益。如：采取反租倒包的形式，由专业合作社承包农民的耕地，进行统一模式的经营，种植特色作物，而转出耕地的农民再到农业合作社打工，提高效益和增加收入。反租倒包更是一些“空巢”老人的愿望：“当我干不动了，希望能把土地租给别人种，能给我个口粮就行。”

鼓励离乡进城的农牧民将承包的土地使用权有偿转让，把土地转让金的部分或全部交于社会保障机构，以“土地”换“保障”。这既有利于农牧民的非农转移，又有利于推进农业规模化经营，同时使农牧民养老有所保障。

3.大力发展二、三产业 ，促进非农就业。推进工业化、城镇化发展，大力发展二、三产业，开拓新的就业途径与就业岗位，使离开土地的农牧民有业可就、有钱可“挣”，“离土不离乡”，促进非农就业，增加非农收入。如：通辽市科尔沁区木里图工业园区吸纳周边乡镇农牧民5000多人稳定就业，成为产业工人，还有一部分农民转化为个体工商业者。[4]这些在当地能够实现稳定就业、免受背井离乡之苦的农牧民，在提高经济收入、改善家庭生活的同时，在一定程度上也为赡养老人创造了条件。

4.调整产业结构，提高农牧民收入。从当前民族地区的情况来看，广大农牧民不可能全部进城打工，不可能全部转为城市居民，而是还要立足土地，立足基础产业。因此，应根据当地实际，调整产业结构，开展特色农业种植，实行农业机械化，成立生产联社，发展集约化现代农牧业。地方政府应积极促进农牧业产业结构调整，因地制宜，支持和鼓励规模化生产经营，在符合土地利用总体规划的前提下，将零星、分散的农牧民手中的耕地，归并整合，发展瓜果、蔬菜、花木、特色产品和其它经济作物；建造温室大棚、规模性畜禽养殖及简易水产养殖场，发展高效设施农业，促进农业增产农牧民增收。

5.加大国家扶持力度。当前，我国农业基础仍然薄弱，最需要加强；农业发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。民族地区农村的经济发展水平，是完善农村养老保障体系的经济基础和保障。因此，应大力实施“工业反哺农业、城市带动农村”战略，发展农村经济，缩小城乡居民收入差距。加大国家政策与资金扶持力度，引导土地适度规模经营，优化农业资源配置，发展现代农业。2011年，通辽市争取国家、自治区农机购置补贴资金8800万元，为5706户农牧民补贴购置各类农机具6630台。全市新增大中型拖拉机3500台，拖拉机总保有量达15.2万台；新增配套农机具1.6万台套，总数达23.2万台套；全市农机总动力达550万千瓦。[注]通辽新闻网.2012-01-11。这一举措，对于引导农牧民购置农业机械，优化机群结构，提高生产效率，以适应现代农牧业生产需要及增加农牧民收入具有重要意义。

(三)完善农村社会保障体系

健全的农村社会保障体系是农牧民摆脱土地束缚，成功实现非农转移的制度依托，有助于农牧民老有所养。

1.完善最低生活保障制度。建立专门的低保管理机构，加强规范管理，确定科学合理的低保标准和对象。扩大覆盖范围，采取多种措施筹措保障资金，为生活在贫困线以下及丧失劳动能力的农牧民提供最低生活补助、养老、医疗、健康等方面的照顾，使其吃穿有着落，御寒有房屋，以保证贫困老人的基本生活，尽量使有限的资源得到合理分配，真正发挥救济作用。

2.普及农村养老保险。规划长远目标，逐步建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套、适合民族地区实际和农牧民特点的农村养老保险制度。合理确定覆盖顺序，有条件的地方先行，搞好试点工作，然后逐步推进，各级政府应加大财政扶持力度。当前，要考虑农村社会养老保险制度的特殊性、保费标准的合理性、缴纳保费的灵活性、保险层次的多样性、养老保险制度的衔接性等。普及养老保险；制定独生子女家庭优先社会保险政策；建立健全与农民工相匹配的社会保障制度；完善失地农民养老保障制度；鼓励商业保险积极参与养老产业建设。

3.完善农村新型合作医疗制度。进一步完善农村新型合作医疗制度，提高报销比例，简化程序和手续，减少限制条件和标准，完善法律法规，加强服务管理，解决农牧民看病难、看病贵的问题，使更多的农牧民享受到国家的这一惠农政策。

笔者从通辽市卫生局合管办获悉，2012年通辽市新型农村合作医疗将全面提标扩面，农牧民将获得更高水平的医疗保障。通辽市卫生局合管办主任刘宇辉透露，2012年通辽市新农合基金将由2011年的230元提高为290元，新农合政策财政补贴在2011年初提高80元的基础上，2012年初将再提高40元，由200元提高为240元，个人支付部分由2011年的30元调整至50元，农牧民看病住院报销的比例也将相应提高，至少增加5%左右，重点放在重大疾病救助上。

4.建立自然灾害社会救济制度。自然灾害的频繁发生，不仅给民族地区农牧民的生命安全和财产造成巨大损失，而且严重影响和制约了民族地区农牧区的经济发展和社会的和谐稳定。因此，自然灾害社会救济制度应把紧急救灾作为重点，对农牧民突发性、临时性的生活困难提供救济和帮助，以保障受灾地区群众的基本生活。[5]

(四)加强孝道教育，健全法律法规，强化养老意识

在全社会加强传统孝道教育，大力弘扬中华民族尊老、爱老、敬老、养老的传统美德，强化养老意识。建立健全法律法规，加大惩处力度，对拒绝赡养或遗弃、虐待老人的行为，追究法律责任，让法律成为维护老年人合法权益的有力武器，真正实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的社会目标。

结语

民族地区农村养老保障体系的构建与完善，对民族地区和谐社会建设乃至国家的长治久安至关重要。当前应继续加大国家扶持力度，加快发展民族地区经济，增加农牧民收入。巩固家庭养老的基础地位，强化土地养老功能，完善社会保障体系，健全法律法规，加强孝道教育，强化养老意识。在养老模式的选择上，综合考虑经济实力、人力资源、文化传统及亲情、空间、服务和需求等各方面因素，建立以“居家养老”模式为主，社区养老为依托，机构养老为补充的“多元”养老体系。建立健全社区服务机构，发挥社区养老功能。鼓励老人互助养老，以积极应对人口老龄化带来的养老困境。

参考文献：

[1] 李南洁.农村土地流转后土地保障功能如何存续[J].乡镇经济，2008(3)：34.

[2] 何格.农民组织化程度的提升与土地有序流转研究[J].内蒙古社会科学，2011(1)：95.

[3] 胡靖.还征地农民平等的权利[N].羊城晚报，2011-11-08.

[4] 郭丽平.裴融冰.李秀莲.关于科尔沁区农村土地流转情况的调查[J].现代农业，2008(9)：60.

[5] 王伟.建立健全民族地区农村社会保障法律制度[J].中央民族大学学报:哲学社会科学版，2008(2)：24.