断裂与重构视野下乡镇治理的变革之道——《财政困境与乡镇治理》书评

吴锦旗

(金陵科技学院思想政治理论课教学部，江苏 南京 210038)

章荣君博士在南京大学读硕士时与我是同门。导师把他介绍给我时特别强调了他的家庭出身:农民的儿子，来自大别山革命老区，对农民有深厚的感情。后来同他在一起时间长了，对他有了更多的了解，他和我一样都是师范毕业，在老家的农村中学教了两年书，实在看不到什么前途和希望，就不得不通过考研来改变自己的命运。20世纪90年代，考研确实是一条出人头地的捷径。他是英语专业毕业的，人又很聪明，考研对他而言并不是什么困难的事情。我考入南京大学后和章荣君能够朝夕相处，从他身上学到了很多东西，不仅是学业上的，还包括为人处事。

章荣君在读硕士期间就以“三农”问题作为自己的研究方向，他发表的论文大多与农村相关，其硕士论文也是研究农民的政治参与问题，其中不乏真知灼见。记得当时系里给我们一间房子作为学习室，就是在那里经常聆听章荣君关于“三农”问题的讲解，使我对“三农”问题有了一些皮毛认识。他硕士毕业后曾去政府机构呆了一年多，但他并不适应这种工作，于是，主动辞职复习考博。那时他已经结婚，这在外人看来是要冒很大风险的，而且在很多人的心目中，在政府机构做公务员也是一个很不错的选择。他的辞职举动并不被一般人理解，但我是理解的，而且我知道以他的能力肯定能考上博士。事实也确实如此，他再次考入南京大学，师从张永桃先生攻读博士学位。做博士论文一直是颇为劳心费力的事情，但章荣君是一个思想敏锐，好学上进，刻苦勤奋的人，他依然将“三农”问题作为自己的选题，经过与导师的多次沟通和交流，以《财政困境下乡镇治理模式的重构》作为博士论文的题目，后经反复修改和讨论最后终于成型并顺利通过答辩。其间他和我之间就博士论文的写作有过很多的电话交流，我基本上是一个倾听者，对他所做的选题难以提供实质性帮助。他毕业后到南京理工大学执教，其博士论文经过多次修改后申报了国家社科基金项目，2009年获得立项，其成果最终以《财政困境与乡镇治理》为题目由中国社会科学文献出版社于2012年出版。

中国传统社会的统治只达于县，县级以下的乡村社会主要是靠乡绅主导的自治。晚清之后，中国乡村宗法家族逐渐解体，乡村社会的政治权力真空导致盗贼蜂起。而中国国民党由于干部资源的不足，对乡村社会的控制一直未能有效实现［1］。乡村政治权力长期处于缺位状态，原有的组织结构和礼法秩序被瓦解，乡村社会走向衰败。中国共产党通过暴力革命手段实现了对乡村重新整合，新中国成立后的乡镇政权的创立，完成了对乡村社会的统治和控制，乡村社会被绑上了国家机器的战车，成为中国共产党政权的基础。经历过土地改革和新中国成立后的历次政治运动，农民从个体的小生产者转变为集体农民，而对乡村农民进行直接控制和治理的就是乡镇政府。

作者广泛研读了国内外大量有关资料，在吸收前人思想的基础上，初步建构了一个理论框架，形成了自己的一家之言，提出了内含新意的较多独到见解。

作者首先对学术界关于乡镇治理的研究进行归纳和整理。自上世纪90年代，乡镇治理问题的研究成为显学，得到政治学、社会学和人类学的高度关注。在这些研究中，大体可以分为两个部分:一部分是深刻认识到现行乡镇治理中存在的问题;另一部分则分别从各自观点出发提出乡镇治理模式的原则和发展趋向。很多学者对现行乡镇政府存在问题的看法大体一致，如机构膨胀、人员超编、职能错位、财政困难与农民负担过重等相关问题。在乡镇治理路径选择的问题上，不同的专家学者之间表现出了很大的差异，综合分析大约有四种方案具有代表性:一是主张加强乡镇政府建设，将它建设成为一级完备或完全的农村基层政府组织;二是主张虚化乡镇政府，将其改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”;三是吴理财提出的官民合作的“乡政自治”模式;四是主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治。而这四种方案其实各有利弊，从制度选择上讲，作者无疑是倾向于第四种方案，但必须要有一个前提条件，即“保证国家制度供给能够控制乡村社会的前提下，撤销乡镇政府，实现乡镇自治”［2］25。

在研究过程中，作者有一个基本假设，那就是乡镇政府组织是一个“经济人”，正是“经济人”的角色定位而导致乡镇政府出现了合法性危机，使乡镇政府丧失了政治权威，最终不能不走向被抛弃的命运。

作者在研究过程中，有一个非常清晰的逻辑思路，这个思路环环相扣，层层递进，形成了一个闭合路径，而且言之成理。其出发点是从经济入手来揭示和解释政治问题，这是一个比较新颖的研究方向:经济政治学。“经济利益格局的变化是引起政治关系发生变化的根本的深层次的原因。”［2］31换而言之，经济在某种程度上就是最大的政治。作者在对乡镇财政制度现状分析的基础上，回顾了乡村税费改革并分析了乡镇财政困境的表现，为了完成压力型体制下的上级政府任务，为了维持乡镇政府的生存和既得利益，不得不从制度外开辟财源，这就造成了乡镇政府机构的扩张。乡镇政府通过负债和举债来经营，促使乡镇机构膨胀和人员超编，乡镇政府已经从“代理型政权经营者”沦为“谋利型政权经营者”。而这又必然是造成农民负担反弹的最深层次原因，农民负担反弹将会诱发农民的非制度化政治参与，从而影响着农村以及整个中国社会的稳定。事实已经表明，在财政困境下国家的政治行政管理体制中的乡镇一级政府已经发生了断裂，“一方面乡镇政府是计划经济时代‘国家政权建设’下形成的控制型和资源汲取型的政府，另一方面市场经济促动着乡村社会逐渐退缩。于是，乡镇政府既成了国家权力在乡村社会的代表，又成了乡村社会要求其撤退的组织，因此它总是处于这样的尴尬的位置上。……这充分表明在国家和社会关系当中，乡镇政府在本质上已经处于隔离的状态，对上它并不代表国家，对下它并不代表乡村社会，而是一个拥有自利性要求的组织良好的特殊的利益团体。这也深刻表明:国家的行政管理体制在乡镇政府一级已经发生了断裂。”［2］166乡镇政府已经成为乡村社会和国家之间沟通交流的一个障碍物，正是乡镇政府的自利性扩张，使得它借助国家公共权力进行制度外的巧取豪夺，从而造成了国家政权的内卷化，结果是乡镇政府出现了合法性危机。而解决的方法就是对乡镇治理模式进行重构，即国家通过制度革新来控制乡村社会，实现乡镇治理模式的转换，实现乡镇的有限自治。

在此基础上，作者对乡镇如何有限自治的制度安排进行了具有创新意义的设计，从选举制度、民众直接参与的决策制度、乡规民约的管理制度、方便易行的监督制度以及财务制度等方面构建了一个乡镇有限自治的模式，并以乡村社会多中心治理作为实现乡镇有限自治的路径选择。

当前有很多研究局限于理论层面，很少去关注实践，导致理论与实践的脱节。而作者在研究过程中并非是从理论到理论，在本书研究中，作者运用了大量的实证资料来验证和说明其主要论点，这些资料有些是来自网络和媒体，而有些则来自乡村的调查和访问。记得作者曾和我谈过做实证研究的艰难，一是经费紧张，无法做大面积的调研;二是缺乏人手，主要是个人“孤军作战”;三是很难获得第一手的、真实的资料。这些实证资料是作者利用假期回乡调查所得，还有就是通过亲戚、朋友、同学、学生等社会关系获得一些原始资料，这些资料相对而言是比较真实的。作者利用这些资料做成了图表，十分形象和直观，这也是该研究过程中最耗费心血的地方。

该书语言流畅，文笔生动，阅读时有难以释卷之感，在读书过程中还能引发很多的思考。

在读章荣君博士的著作时，恰好遇到一位大学时的同学M(为免麻烦，隐其姓名)。我们已有20多年没有见面了，他是我们那个班从政同学中混得最好的，现在是苏北某乡镇的党委书记，因为到省城来跑项目，正好有机会相见，我也确实想和他聊聊乡镇财政的问题。我见到他后提了一系列的问题:乡镇政府机构人员是否超编?超编人员的工资是怎么解决的?乡镇政府是否普遍负债经营?大概欠了多少钱?有能力偿还吗?农村税费改革后农民负担是否减轻?乡镇工作与税费改革之前比是否更好开展了等等?M书记说，我可以毫不客气地讲，我就是“三农”问题的专家，我所在的乡镇在全县属于中游水平，不是非常富裕，现在的乡镇政府机构普遍超编，因为有许多任务要完成，招聘一些编外人员也是没有办法的事情。我们这个镇的定额编制大概有三十几个(公务员编制，不包括事业编)，而实际工作人员大概有六十多个，与其他乡镇比还不算多，这些后招聘的人属于临时工性质，工资由乡镇通过创收来解决。乡镇政府基本上都在负债经营，各个乡镇欠款多少不一样，有的已经过亿，而我所在乡镇大概在三四千万左右，不算多，我们每年的财政收入除了上缴县财政，还能有300—400万的税收，至于偿还债务问题基本没有考虑过，因为那是历史累积形成的，也没有打算还，我干几年就回县城了，像击鼓传花一样将债务留给后面的人。农村税费改革后农民负担确实有所减轻，而且我们镇是以工业为主，原来的农业税费在乡财政中所占比例很小，但是取消农业税后，最大的问题是农民对政府的认同减低了，政府在管理过程中工作越来越难做，农民对政府不信任，抵触情绪很大，另外就是农村逐渐空心化，青壮年劳力都出门打工，留下的都是妇孺老弱，在乡镇工作是又苦又累，还没有什么前途，向上晋升非常难。

或许我老同学的这些话在某种程度上印证了作者对于乡镇问题的揭露和分析。该书最大的亮点并不在于对乡镇财政困境的描述，而在于构建了一个有限自治治理模式，属于一种制度创新。问题是，这种创新未免带有理想化的色彩，让一个控制型的政治体制转变为一个治理型和服务型的政治体制还有很长的路要走，其中还面临着意识形态和体制障碍。不管怎么样，作者毕竟是做了探索性的工作，也希望该书能给决策者和管理者提供一些借鉴和启迪。

［1］金观涛，刘青峰.开放中的变迁——再论中国社会超稳定结构［M］.香港:中文大学出版社，1993:126－133.

［2］章荣君.财政困境与乡镇治理［M］.北京:中国社会科学文献出版社，2012.