山西省法治政府建设的现状调查与分析*

杨贵明

(太原师范学院政法系，山西 太原 030006)

为了客观、全面地了解山西省法治政府建设现状，“山西省建设法制政府与实现和谐发展”课题组自2011年下半年起，开展了为期三个月，面向全省各地区、各行业、各阶层8000余人的问卷调查和走访。通过调查我们发现，自《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)以及《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)发布以来，山西省全省上下认真贯彻执行这些文件精神，积极行动起来投入到法治政府建设工程中，取得了令人瞩目的巨大成效。但另一方面，这一领域仍然存在着许多严重制约法治政府建设工作进一步深化的突出问题。对山西省来说，实现建设法治政府的目标，尚有大量的工作要做。

一、山西省法治政府建设取得的巨大成效

(一)积极推进行政决策法治化

行政决策法治化是法治政府建设的前提与基础。2004年3月，国务院发布的《纲要》指出，要健全行政决策机制、完善行政决策程序、重大行政决策在决策中要进行合法性论证，以及要建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。2008年5月，国务院发布了《决定》，要求完善重大行政决策听取意见制度，推行重大行政决策听证制度，建立重大行政决策的合法性审查制度，坚持重大行政决策集体决定制度，建立重大行政决策实施情况后评价制度，建立行政决策责任追究制度。2010年10月，国务院发布的《意见》，对行政决策法治化进一步作出了更加明确、具体的规定，要求把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的五个必经程序。

山西省政府正是以《纲要》和《意见》为指导，结合本省具体情况，积极部署并扎扎实实地推进行政决策法治化工作的开展，取得了明显的成效。以公众参与为例，2005年7月，山西省政府制定通过了《山西省实施行政许可听证办法》。该办法于2005年9月1日起施行以来，仅太原市、区两级政府就先后举行过上百场听证会，听证主题涉及交通、规划、土地、商业等众多关系到老百姓切身利益的领域，引起了强烈的社会反响。2009年，山西省政府再次下发《山西省全面推行依法行政规划(2008—2012)》，鼓励民众更广泛地参与省政府的行政立法、决策等工作。该规划规定了立法草案要征求百姓意见，要建立行政决策听证制度，立法计划要重视群众热点，供水、供电要信息公开，行政复议推行网上受理，严禁下达罚款指标等等内容，将山西省的行政决策法治化进程推向了更高的一个台阶。在课题组的问卷调查中，关于政府是否能做到行政决策法治化，有82%的被调查者给予了肯定性的回答。山西省在行政决策法治化方面所做的工作及取得的成效，由此可见一斑。

(二)大力宣传依法行政，营造浓厚的社会氛围

法治政府建设的最终落脚点在于依法行政。在我们这样一个“权力至上”观念根深蒂固的国家中，实现依法行政，首先必须在政府机关和公务员队伍中确立“法律至上”“行政权力受法律制约”的法治理念。为此，山西省在开展法治政府建设过程中高度重视依法行政的宣传工作。

比如，2011年1月25日，山西省召开了全省省级依法行政示范县、示范单位命名表彰电视电话会议，并由部分单位代表在会议上分别作了经验介绍。这一举措对于全省依法行政工作的进一步推进起到了很好的宣传和推动作用。2011年8月，山西省政府法制办制定了《关于开展“依法行政山西行”媒体集中采访宣传活动方案》。活动开始后，多家媒体辗转山西全境，深入基层、深入社会、深入实践，宣传报道了全省各地各级政府依法行政、建设法治政府取得的成绩和经验，大力宣传典型人物和先进事迹，弘扬社会主义法治精神，强化行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识。这一活动的开展，在全省上下营造了一种依法行政的浓厚社会氛围，将山西省法治政府建设工作推向一个新的高潮。

(三)加强基层法治政府建设

县(市)政府作为行政体系中的基础组成部分，处在政府工作的第一线，直面各种利益关系和社会矛盾。因此，法治政府建设的重点在基层，难点也在基层。在法治政府建设过程中，山西省高度重视县(市)法治政府建设，并取得了显著成效。以山西省太原市小店区为例。该区位于太原市南部，是一个典型的城乡结合型城区，既是太原市城市建设和发展的新的主战场，也是太原市与晋中市同城化发展的前沿地带，同时还是山西省委、省政府打造太原都市圈和太原经济圈的战略核心区。可以说当前正处于快速发展与矛盾凸显相互交织的关键时期。面对这种状况，小店区政府意识到，要保障该地区经济、社会的和谐发展、稳定发展，必须大力推进法治政府建设。基于这一认识，小店区政府以创建全省依法行政示范区为载体，采取多种措施，全力推进法治政府建设工作，并在这一过程中逐渐形成了一套行之有效的具体做法:一是为法治政府建设和依法行政工作提供强有力的组织保障。二是完善依法行政工作制度。近几年来，小店区政府在原有制度的基础上，创新完善了17项工作制度，涵盖学法培训、重大行政决策听证、集体讨论决定及合法性审查，行政执法评议考核及责任追究等法治政府建设的方方面面，为加强法治政府建设提供了制度保障。三是建立政府及其职能部门与公检法等机关之间的长效联动工作机制。既有利于化解因行政活动而形成的社会矛盾，又能通过联动机制的运作推进法治政府建设和依法行政工作的开展。正是基于扎实的工作和突出的成效，小店区成为全省推进法治政府建设与依法行政示范县的代表。

(四)完善行政执法监督机制

行政执法是行政活动的主要组成部分，同时也是违法行政的重灾区。为了保障行政执法活动的合法性，就必须强化对行政执法活动的监督，对此，山西省重点做了以下几方面工作。

一是设置专门的行政执法监督机构，加强对行政执法活动的监督。据调查，在山西省全省11个设区的市政府法制机构中，太原、大同、晋城、运城、晋中等市设立了行政执法监督科，大大加强了行政执法监督活动。二是加强行政执法监督立法工作。在《山西省行政执法条例》的基础上，山西省先后出台了《山西省行政执法检查规定》《山西省行政执法责任制规定》等一系列有关行政执法监督的规范性文件，为行政执法监督工作的开展提供了立法保障。三是创新行政执法监督体制，提高行政执法监督效率。山西省政府积极鼓励并支持各市、县(区)创新行政执法监督体制，以提高行政执法监督效率。四是全面推行行政执法责任制。推行行政执法责任制作为行政执法监督的一条主线，始终贯穿于法治政府建设及推进依法行政工作的全过程。2005年7月，《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》印发后，山西省推行行政执法责任制的工作进入了一个新的阶段，由过去的外界反馈、被动应付，变成了政府主导、自行推动;由过去的省直部门部分厅局推行行政执法责任制，变成全省所有行政执法部门全面推行行政执法责任制。由于工作成效显著，2007年5月30日，第四次全国地方推行行政执法责任制重点联系单位座谈会在山西太原召开;2007年9月，山西省政府法制办被国务院法制办确定为推行行政执法责任制重点联系单位。

以上是近几年来山西省法治政府建设工作取得成效的一个缩影。在“山西省建设法制政府与实现和谐发展研究”课题组收回的有效问卷中，对山西省在推进法治政府建设和依法行政工作方面所取得的成效，有近70%的被调查者持肯定态度。在我们这样一个人治历史比较长久、法治观念比较淡薄的社会里，能够通过坚持不懈的努力，向行政领域“权大于法”“以言代法”“以权代法”等非法治传统发起挑战并得到大多数群众的认可，实属不易!这为山西省深入持久地开展法治政府建设和依法行政工作奠定了良好的基础。

二、山西省法治政府建设存在的突出问题及原因

课题组通过调查发现，山西省的法治政府建设工作在取得巨大成效的同时，仍然存在诸多不尽如人意的地方。突出表现在公务员队伍中官本位思想严重，服务意识淡薄;唯权不唯法、唯上不唯下、官僚主义、形式主义以及行政不作为等现象大量存在，使既存的制度得不到严格的贯彻执行;法治政府建设的形式化倾向比较严重等方面。这些问题的存在，严重制约了山西省法治政府建设工作的进一步深入开展和建设法治政府目标的实现。

课题组在对调查结论进行全面归类分析的基础上，认为产生上述问题的原因主要集中在以下几点。

第一，“权力至上”的观念作祟。“权力至上”的观念是我国几千年“人治”历史留给当今社会的遗害之一。虽然它与法治精神完全背离，但由于其迎合了某些个体或小群体的利益，因此在现实的政治生活中仍有很大市场。这一观念的存在，极易使权力掌控者在错误的权力观支配下，使权力的行使背离其本质和宗旨，从而为大量与法治政府要求背道而驰的现象得以滋生和蔓延。

第二，行政监督机制不能高效运转并充分发挥作用。由于受体制改革滞后等多种因素影响，行政监督机制实际所发挥的作用与制度设计的初衷，尤其是与社会的期望之间依然存在巨大落差。在课题组关于“现行行政监督机制所发挥的作用”问卷调查中，有高达73%的被调查者认为“很小”或“一般”;而在“行政监督机构的作用发挥”这一问题上，竟有高达82%的被调查者认为行政监督机构“形同虚设”。尽管调查具有一定的随机性，但这样的结果依然不能不引起我们对现行行政监督机制及行政监督工作的深刻反思。尤其是在当前我国改革开放和社会发展攻坚克难的关键时期，各种社会矛盾集中凸显。因此，为了保障政府的权力始终沿着法治轨道运行，保障建设法治政府目标顺利实现，必须采取措施完善行政监督体系并保障其作用发挥。

第三，畸形政绩观的影响。建设法治政府是一项系统而长期的工程，需要脚踏实地、扎扎实实地推进，要坚决杜绝任何形式主义的做法。课题组在调查过程中发现，在山西省有些地方，受畸形政绩观的影响，法治政府建设被当做一项“法治形象工程”来对待，有名无实或名不副实的现象大量存在。比如，在山西省建设法治政府和推进依法行政过程中，选拔典型、推广经验，被实践证明是行之有效的一种好做法。但有些地方却置法治政府建设的基础工作于不顾，热衷于形式主义，将搞评比、推典型作为一种制造影响、美化工作以捞取政治资本的工具。对这种现象和做法如果不加以遏制，很容易滋生或助长法治政府建设形式化的倾向，严重阻碍法治政府建设工作的正常开展和推进。再比如，本着建设“服务型政府、阳光型政府、效率型政府”的出发点而实行的政务大厅制度，但有个别地方的政府政务大厅是有形无实，没有真正发挥其应有的作用。在政务大厅内，官僚主义、形式主义的现象依然大量存在。这类政务大厅显然也是在畸形的政绩观影响下而产生的“法治形象工程”，完全背离了设置政务大厅的初衷。

三、对山西省深化法治政府建设的几点建议

(一)在公务员队伍中持续开展社会主义权力观教育活动

公务员既是法治政府建设工程的主要组织者和实施者，又是法治政府建设的直接载体，同时还是法治政府的形象代表和具体落实者。因此，公务员是法治政府建设的主力军。公务员队伍的整体素质如何，直接关乎建设法治政府的目标能否真正实现。毋容置疑，经过十多年公务员制度改革和队伍建设，这一队伍的整体素质已经有了很大提高，整体形象也有了很大改观。但我们同样无法回避的一个事实是，目前，公务员队伍的整体素质不高已经成为制约法治政府建设取得突破性进展的一大瓶颈。课题组的调查结果显示，有高达64%的被调查者认为，公务员整体“素质较差”，已经成为制约山西省法治政府建设取得突破的重要原因之一。即便考虑到某些可能影响调查结果客观性和公正性的因素，这一比例也着实应该引起我们的重视和深思。因此，必须采取措施，大力加强公务员队伍建设，努力提升其整体素质。

笔者以为，虽然提升公务员队伍的整体素质有很多途径、手段和方式，但最关键的是要在公务员队伍中持续开展社会主义权力观的教育活动，使公务员这支队伍在观念上整体实现以下转变:一是在政府与人民的关系问题上，实现从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变;二是在法治理念上实现从依法治民、治事向依法治官、治权的转变;三是在责任意识上，实现从片面强调公民义务向强调公务员职责的转变。只有这样，才能让正确的权力观占领公务员队伍的思想高地，从而保障其一切职务活动皆依法而为，为法治政府建设提供最基本也是最重要的支撑。

(二)完善行政监督体系，整合权力制约和监督资源

“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”孟德斯鸠的这一名言告诉我们，任何社会，任何时候，对权力的制约和监督都是政治生活中必须奉行的一项根本原则。因此，加强对行政权力的制约和监督，当然是法治政府建设的应有之义。如前所述，山西省在依法行政、建设法治政府过程中，业已在行政监督领域进行了很多有益的探索和实践。但就课题组的调查结果来看，对行政权力的监督和制约不力，仍是影响法治政府建设进程的薄弱环节。就行政权力的制约和监督而言，仅靠外在的监督远远不够，必须采取措施完善行政监督体系，对现有权力制约和监督资源进行良性整合，以强化内部监督，充分发挥行政监督的作用。

(三)建立并严格执行以实效为核心评价标准的考核体系

“法治形象工程”的产生，是畸形的政绩观和形式主义的必然产物。诚然，这一现状的存在是多种因素共同作用的结果，但无法否认的是，法治政府建设成效考核体系的缺失在其中起了根本性作用。首先，山西省在《纲要》《决定》出台以来，虽然在制度建设、舆论导向、基层法治政府建设等方面做了大量卓有成效的工作和有益探索，但就对法治政府建设成效的考核评价来说，却始终没有能建立起一套完整的考核体系。考核体系的缺失，不可避免会产生形式主义、欺上瞒下、得过且过等不利于法治政府建设的效应出现。其次，就考核体系的建立来说，应该尽可能避免采用形式主义的所谓指标或标准，实效应该成为考核体系的核心评价标准;否则，势必又会陷入形式主义的怪圈。因此，为了防止法治政府建设的形式化倾向，应该建立一套以实效为核心评价标准的考核体系，用明确的硬性标准具体考量各地在法治政府建设方面的成效，从而杜绝“法治形象工程”的产生及一切形式主义的做法，保障并引导法治政府建设工作始终沿着务实有效的方向推进。

法治政府建设是一项系统而长期的工程。通过前述调查和分析不难看出，山西省的法治政府建设工作虽然已经取得阶段性成效，但就整体而言，距离法治政府的标准还相去甚远。山西省建设法治政府目标的实现，仍有赖于法治政府建设工作的进一步深化，仍有大量工作要做，也仍有很长的路要走。