社会救助对我国反贫困政策的作用——基于贫困的四个角度

蔡慧

（菏泽学院法律系，山东菏泽 274015）

社会救助对我国反贫困政策的作用
——基于贫困的四个角度

蔡慧

（菏泽学院法律系，山东菏泽 274015）

贫困不仅是一个极其复杂的社会经济现象，还是一个政治现象。我国的贫困问题主要受经济转型的影响。社会救助政策是反贫困的重要手段，但是，社会救助政策在反贫困过程中既有积极作用，也有消极作用，发挥社会救助政策的积极作用，避免其消极作用一是要增强贫困人口自我发展的能力；二是要加强社会救助与其他反贫困政策的协调；三是加强制度效应的评估与监督；四是建立政府与社会组织在社会救助领域的新型合作关系；五是完善社会救助标准，健全救助资金筹措机制。

反贫困；社会救助；社会保障

研究、治理、开发和摆脱贫困一直是人类共同的历史使命，从经济学意义上讲，人类发展的历史就是一部反贫困的历史。但是，贫困不仅是一个极其复杂的社会经济现象，还是一个政治现象，各个国家在不同时期往往从不同的视角来认识和解释贫困。

一、贫困的四个角度

贫困的概念是由贫困主体、贫困客体和贫困尺度三个基本要素构成的，任何一个要素的变化都会引起贫困概念含义的改变。因此，给贫困下一个通用的含义是十分困难的，在对贫困的研究历史中，根据角度差别，可以把对贫困的界定分为四种：

一是“缺乏说”。这种理论关注的是贫困的表象，认为贫困就是缺乏，不管是物质缺乏、精神缺乏还是文化缺乏都是这种理论关注的范围。代表人物有美国的雷诺兹、戴维，他们主要着眼于收入的不足，认为贫困问题是指家庭没有足够的收入使之满足基本的生活需要。英国的汤森则关注资源的不足。他认为，贫困是指个人、家庭或群体缺乏食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件等这些资源。

二是“排斥说”或“剥夺说”。代表人物是英国的奥本海默，他从机会剥夺的角度定义贫困，认为造成贫困的原因是这部分人被剥夺了受教育、发展的机会。如果他们能够受教育、能够有发展的机会一定可以通过自己的努力摆脱贫困。欧盟则从社会排斥的角度对贫困进行了定义，认为个人或家庭的资源有限，以至于被排除在所在国最低限度的生活方式之外。

三是“地位说”。代表人物是挪威的艾尔泽，他认为贫困是经济、政治、社会的等级格局的一部分，穷人就在这个格局的最底部。

四是“能力说”。世界银行在《1990年世界发展报告》中将贫困定义为“缺少达到最低生活水准的能力”。世界银行认为，为全世界的学生提供更好的教育非常重要，因为经济增长、更好的发展以及减少贫困，依赖于人们获得的知识和技能。

以上四种对贫困概念的界定反映了研究者的不同立场和角度。缺乏说比较偏重贫困的现象，而能力说、排斥说和地位说则在探寻“缺乏”或“匮乏”的深层次原因，即为什么缺乏和匮乏，主要是探讨致贫原因。

二、我国贫困现象存在的原因及特点

贫困的存在是一种普遍现象，由于整个社会是多元化的、多维的、多层次的，每一层次中的个体能力、机会或收入必然存在差别，贫困和分配不均就必然存在，而我国贫困现象的存在既有其必然性，又受我国特殊国情的影响。

（一）经济转型的影响

转型时期由于社会机制不完善，制度安排还不是很合理，贫困在社会中存在是普遍的。市场经济机制的确立产生了优胜劣汰的竞争效应、追求效率的正负双重效应、产业结构的调整效应，允许一部分人通过诚实的劳动先富起来也在一定程度上助长了相对贫困的存在，并且这种状况在短期内不可能有根本性的转变。

（二）城市贫困问题的现状

最初，我国的城市贫困主要是经济体制改革深入所导致的下岗失业型贫困，具有临时性和过渡性特点。但是，经过多次再就业行动的过滤，城市贫困人口由缺乏机会导致的大规模城市贫困，正逐渐转变为由缺乏能力而导致的分散性的个体贫困。一部分农民工涌入城市，也是城市新贫困人口的重要组成部分。

（三）农村贫困现象的特点

中国人口大部分分布在农村，中国的贫困问题也历来集中体现为农村贫困。区域性贫困是我国农村贫困的主要特征。造成农村贫困户难以脱贫致富的因素有很多，首先是自然资源和环境条件较差等因素的制约，其次是政策因素的影响，再次是社会政策的不公，贫困地区的教育、卫生、科技发展水平与城市仍然有很大差距。

（四）文化素质的影响

不管是城市贫困人口，还是农村贫困人口都部分的存在文化素质偏低、科技素质弱、谋生渠道单一、择业观念陈旧，不适应社会的特征。贫困人口在社会认知、社会心理、价值观念、行为模式、生活方式上逐渐形成一种“弱势文化”，以致成为影响社会发展和经济的进步的重要因素。

三、社会救助政策对我国反贫困的正负效应

社会救助是指通过立法，由国家或政府对由于失业、疾病、灾害等原因造成收入中断或者收入降低陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度，但在实施过程中，社会救助政策产生了正负两种效应。

（一）社会救助政策对于我国反贫困的正效应

1、社会救助政策有助于打破贫困恶性循环

经济学家纳克斯认为一个人、一个家庭、一个地区乃至一个国家的贫困问题往往存在着一种循环现象，即贫困恶性循环。社会救助通过提高贫困人员的生活质量，增加受教育的机会，提高其在劳动力市场上的竞争力，增加就业机会，避免贫穷成为贫穷的根源，因此，运用社会救助政策来打破贫困的恶性循环是很多国家的重要目标之一。

2、社会救助政策有助于缩小收入差距，维护社会稳定

国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，对基本生活发生困难的社会成员给予经济扶助，实施社会救助政策，能在一定程度上缓解贫困，不仅可以帮助其解除生存危机，而且还有利于缩小贫富差距，维护社会公平，实现发展成果共享以及维护基本人权的作用。

（二）社会救助政策对于我国反贫困的负效应

1、助长贫困者的“福利依赖”心理

虽然目前对于社会救助大多采用家计调查和审核制度，但由于中国目前没有完善的个人收入申报制度，受助者在调查时想方设法隐瞒自己的实际收入以期望得到更多的资助，并将无意通过劳动或其他方式来增加自己的收入，以避免失去享受救助的资格，即产生了“福利依赖”。因此，贫困救助有可能无助于贫困者摆脱贫困，而是长期将其维持在最低收入阶层。

2、降低普通职工的积极性

如果救助方对一些有依赖思想的贫困者无休止的进行资助，将会给社会造成不平等，特别是那些收入虽然高出政府规定的救助标准，但仍属于低收入阶层的群体，他们将会感到比较明显的相对剥夺。普通国民不得不受到社会救助制度的负面影响，尤其对劳动力市场产生不良影响，它会降低人们努力工作的程度。

3、政府失灵

对贫困人员实施的社会救助是国家义不容辞的责任和义务，政府作为主体必须承担起主导作用。但在现实生活中，往往片面强调政府的作用而忽视市场的作用，具体表现为政府对人们的生活领域干预过大，包揽太多，致使包括社会救助在内的整个社会保障的发展程度超越了经济发展水平，对经济发展产生消极影响。

四、完善我国社会救助政策的建议和措施

如何使社会救助对于反贫困的正效应大于负效应，笔者建议从以下几方面着手：

一是增强贫困人口自我发展的能力。对于由于缺乏能力而导致的个人贫困，在提供基本生活救助的同时，既要保障贫困者的基本生活又要激励他们努力实现自立，要利用再就业优惠政策，把对贫困者的消极救助变为积极救助，使社会救助从“社会安全网”转变为贫困者就业的“弹簧床”。对于农村贫困人口，在为贫困户提供资金的同时，应加强对其进行能力建设。增强贫困人口自我发展的能力，这是以农户为对象的扶贫开发战略要想取得成效的关键。

二是加强社会救助与其他反贫困政策的协调。随着我国经济实力的不断增强和公共财政体系的完善，民生问题尤其是社会贫困的缓解问题日益成为社会关注的焦点。社会救助制度应该与社会保险法、就业促进法、劳动合同法相互协调，为贫困人口提供各方面的社会保护。要进一步完善城乡低保制度，特别要关注下岗失业特困职工家庭，对低保家庭中因大病、重残、年老等丧失劳动能力的人员给予重点救助，实行应保尽保。

三是加强制度效应的评估与监督。社会救助制度作为社会的最后一道安全网，目的是为了反贫困。社会救助的实施过程就是一个政策制定、实施、评估、监控和反馈的过程，在实践中应进一步规范和完善各项社会救助制度，逐步出台相关政策和意见，使各项救助制度的实施更加科学、合理和完备，更具操作性和实用性。同时，在政策实施和制度建设的探索和实践中，需建立涵盖中央和地方的监控评估体系，对地方政府救助资金使用效率和再就业服务政策落实情况进行科学评估，建立各方监督机制，把评估结果作为地方政府政绩考核目标，提高地方政府违约成本。

四是建立政府与社会组织在社会救助领域的新型合作关系。现代社会，政府与社会组织在社会救助领域的关系应该是政府主导的平等协作关系，要科学定位政府与社会组织的角色，坚持按照“社会化、大民政”的理念注重整合和动员政府、部门以及全社会的资源和力量，努力形成“政府主导、民政主管、社会互助、全民参与”的机制和工作格局，化解社会组织发展的制度瓶颈，在政府和社会组织间建立资源获取和共事机制，逐步使贫困群体全部能得到救助。

五是完善社会救助标准，健全救助资金筹措机制。首先，明确社会救助标准制定和调整的过程和环节，规范社会救助标准的制定调整程序，并将有关调查数据或决策依据、决策信息公开以确保救助标准的科学性和权威性。其次，在加大对社会救助工作的财政投入同时调整财政支出结构，将社会救助所需资金列入同级财政预算。要建立社会救助资金的自然增长机制，广泛动员社会力量参与社会救助工作，拓宽社会救助资金渠道。

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（责任编辑：赵扬）

山东省软科学项目《地理标志保护与山东省特色农业发展及优势区域布局研究》（编号：2012RKA17002）研究成果。

F913.7

A

1008—6153（2013）01—0118—03

2012-12-03

蔡慧（1984-），女，山东菏泽人，硕士，菏泽学院法律系教师。