人为灾害诱因探析

马延霞

（山东行政学院，山东济南 250014）

人为灾害诱因探析

马延霞

（山东行政学院，山东济南 250014）

人为灾害具有人为性、主观规避性、存在违法行为、认知程度有限等特征。人为灾害发生的诱因一是对经济利益最大化的追求；二是政府灾害管理体系非常脆弱；三是企业的管理缺陷；四是公共基础设施落后；五是技术落后；六是个人行为不当。

人为灾害诱因；应急预警机制；人为灾害特征

人为灾害是指人类自身不合理、不当的行为活动对人类财产、生命等造成的危害及损失的各类现象总和及过程。根据不同分类标准，它可以划分为不同类别：如按照致灾人员数目的多少可以分为个体人为灾害和团体人为灾害；按照是否是人的主观意愿导致灾害可以分为道德性灾害和过失性灾害；按照形成灾害的来源可以分为自然灾害、技术灾害、管理灾害、及社会灾害等。

一、人为灾害特征

人为灾害除了具有一般灾害的共性如客观存在性、时空不确定性、突发性、可变性等，还具有其他灾害所不具有的特性，而这些特殊性在某种程度上揭示了人为灾害产生的原因。

一是人为性。在追查各种灾害诱因时，笔者发现凡是人为灾害都是由于人的原因导致事故发生的，如人的不当行为、人的无意识行为、人的违法违规行为等。

二是主观规避性。多数人为灾害是可以提前预防或避免发生的，如果能够准确预警、安全防范并严格执行相关规章制度，即使不能避免，也可以减少灾害造成的损害。

三是人为灾害中存在违法违规行为。在事后追究灾害原因时，可以发现，大多数灾害都存在相关人员违法违规行为。

四是认知程度有限。通常事情的决策主体并不能掌握所有知识信息,而正是这种认知的有限性可能会产生某个错误决策、不当决策，从而导致灾害形成。真正追究起来，这个决策并不一定是由于人们出于追求某种利益而故意为之，而是由于决策主题某方面知识的欠缺造成的。现在社会科技发展迅速，知识更新快，许多灾难的造成正是由于人们对高科技产品应用不熟练、掌握不全面造成的，近期高铁事故的频发，如列车晚点、信号失灵等就有此方面的原因。

五是多元性与发展性并存。随着人类社会的不断发展呢，科技也在不断进步，新发明、新事物也就越来越多。然而，当我们回头看看人类的发展史，却发现任何一项新的发明都有带来新型灾难的可能性，如汽车、火车、高铁等带来车祸；飞机带来空难；核能带来核污染；计算机带来病毒等。而且，各种人为灾害随着科技的进步呈现出多元化的趋势。

二、诱发人为灾害产生的主要原因

（一）对经济利益最大化的追求是诱发主因

经济主体在追求经济利益最大化过程中都会存在成本溢出的现象，这些溢出成本完全可以转化为超额利润。即便该经济主体为达到成本溢出的目的，可能要增加经济支出，但只要增加的私人边际成本低于社会边际成本，该主题同样能牟取到大幅超额利润。因此，在市场经济条件下，追求经济利益的最大化可以说是任何一个经济主体做决策时考虑的首要因素，这也是一些人为灾害不断重复发生的主要诱因，例如，很多煤矿违法开采，对安全生产不投入、不作为，很大程度上就是由于他们认为向相关政府官员行贿，或事故发生后对遇难矿工进行赔偿等的成本远远低于其所获取的盈利。除此之外，对森林的乱砍乱伐、对植被的肆意破坏等现象更是层出不穷，制造了大量潜在灾害危险源。这些行为很大程度上就是源于人们对经济利益最大化的追求。

（二）政府灾害管理体系非常脆弱

政府灾害管理体系包括灾前、灾时、灾后三个不同阶段，本文重点研究前两个阶段的管理体系，尤其是灾前的防范体系。

一是缺乏权威的综合常设灾害管理机构。目前，尽管我国各部门、各省市均按要求建立了相应的灾害管理机构，但大多数情况下都是各自为政，缺乏联动或只是虚设机构。各种数据及灾情信息共享机制不足，在这种情况下，本部门或本省市的预测或判断结果很难传递给其他相关部门或省市，并提出一个综合、有效的预防和解决方案。这种灾害管理的机构设置模式不仅占用了大量公共资源，而且容易导致防范灾害效率低下，并最终形成衍生灾害，进一步扩大灾害所造成的损失。事实上，我国一旦发生灾害，更多的是建立临时性的战时指挥机构来指挥救灾工作，机构人员较易出现各自为政，独立指挥的情况。这种模式很容易导致政令不畅，左右联动不紧凑，决策指令难以及时到位，部门之间、省市之间相互掣肘、推诿，从而延误灾害救援工作的展开，甚至造成更大的损害。

二是缺乏综合性防灾法律体系。近年来，尽管政府已经认识到灾害预警及防范工作的重要性，但对其的认识仍未上升到相应的高度，做到从思想上充分认知，行动上积极完善相关法律、法规。这种观念的存在导致部分政府官员对于灾害的内涵仍缺乏基本认识，认为洪水、环境保护、地震、消防等单一性灾害法律法规的存在就可以为防灾工作提供足够的法律保障，没有意识到单一灾害之间缺乏必要的联动性；没有意识到灾害管理工作程序需要完整性；没有意识到只有建立一个能够全面协调各种关系的综合防灾法律体系，应急预案体系才能确保在灾难来临之时及时发挥作用，不至陷入被动。即使已经建立的相关法律法规及应急预案体系，也存在缺乏权威性、实效性和可操作性的问题，如有的预案甚至三五年不做修订，或不作启动及演练；有的灾害层面缺少相应的法律法规等。

纵观日本、美国等发达国家，都建有较完备的灾害管理法律、法规及应急预案体系。以日本为例，经过多年实践形成了包括“基本法体系”、“灾害预防法体系”、“灾害应急对策法体系”、“灾害恢复、重建及其财政金融措施法体系”等在内的完善的灾害法律体系，这些法律法规这是日本有序应对各类灾害的重要法宝之一。

三是行政奖惩机制不完善。政府在考察干部政绩时对于防灾、减灾工作的考察远低于对经济发展业绩的考察，这使得许多政府官员的日常工作重心更多的放在如何提高当地经济发展上，从而忽视了防灾、减灾工作，这会导致各级干部由于过分追求经济效益而做出一些不当行为，或推行了一些不当政策导致灾害发生，如由于允许房地产商劈山建商品房而获取本地区华丽的经济增长数据，造成的山体崩塌事件；大肆搞城市基础建设，却只注重形象工程从而忽视城市应急设施建设等。一旦发生灾害，政府对相关人员的惩罚力度不大，缺乏必要的问责机制，即使问责，也不是特别严重。对于那些在灾害管理方面准备充分的工作人员缺乏相应奖励措施，这也是造成政府官员及工作人员对此工作不甚重视，各类人为灾害不断发生的原因之一。

四是日常防灾预警机制不到位，社会化程度不高。这里所说的日常防灾预警机制包括日常安全监管、公众安全宣传、培训及演练工作、应急预案准备、经费投入、技术更新等方面的工作。事实上，这些工作政府、企业已经在做，但是，无论是频率还是覆盖面与发达国家相比都相去甚远，远远达不到防灾的标准。有时尽管各种规章制度都具备，但却流于形式，缺乏实际监督与执行。如2003年重庆发生的12.23天然气井喷事故就造成243人中毒死亡，4000多人受伤，9.3万多人受灾，直接经济损失高达9262.71万元。这是我国石油行业类似事故伤亡人数最多的一次。虽然直接原因是由于现场管理不严，违章指挥与操作。但企业日常防灾预警机制的不到位可以说是扩大损害的直接原因。事故发生后，企业根本没有组建抢险救援机构和队伍，应急救援必要的设备、器材也没有配备，井喷失控以后如何控制灾害发展态势，如何进行预警报告，群众及员工怎样逃离事故现场等等，企业根本没有相关预案，平时也没有举行过应急预案演练，从而造成大面积人员伤亡。由此可见，预警和预控机制缺失，使企业无法在事故爆发前发出预警警报，更不可能采取预控措施，把事故消灭在萌芽状态。很多灾害发生后在追究责任时几乎都有一条“安全措施不达标”，但却没有安全监管部门去监督其改进；社会公众，甚至政府工作人员对于灾害管理的相关知识不甚了解，这些都是由于缺乏日常的安全宣传及培训工作所造成的；高危单位如学校，一般每年举行一次火灾或地震演习，而日本的中小学一般是一个月至少有一次演习。

与日、美两国相比，我国的灾害预防和救援工作更多是依靠专职队伍，如消防队员、武警官兵等，公众参与度较低，没有成熟的救灾兼职队伍、志愿者队伍及相应的管理制度，社会化程度较低，在组织、动员社会力量方面还有待挖掘潜力。

（三）管理缺陷是造成企业各类事故发生的重要原因

通过研究企业事故的发生原因可以发现，事故激发主导因素的不安全行为都是由人的主观过错造成的，这已经成为企业事故频发的最主要原因。如企业管理者、指挥者、直至最终决策者的错误指挥和决策；工作人员的错误操作、不安全行为及不道德行为；安全管理制度的不健全、不落实和不监督；管理人员不负责任、玩忽职守；工作人员安全素质低下等。

（四）公共设施落后，容易诱发大量灾害发生

随着人类社会的发展，城市化已成为一种发展趋势，与此对应的是大量人员涌入城市，导致城市基础设施的不堪负荷，这进一步增加了安全隐患。当前，我国城市生活现状是一方面生活污染、交通事故及车辆拥堵、噪音污染、各种易燃、易爆危险品不断增多，从而使整个城市的基础设施网络系统处于十分脆弱的外部环境中；另一方面，各个城市在大力发展本地城建设施时忽视了维护公共安全的各种基础设施的规划与建设，工程项目防灾标准不高、城建系统预警及通信网络系统不健全、工作人员防灾技术基础落后、风险管理意识不足等诸多问题。作为防灾减灾工作重要“物质基础”的城市公共设施的落后极易引发二次灾害，造成更大的人员伤亡及财产损失，尤其是在面对重大安全事故发生、暴雨暴雪、泥石流、洪涝等较大自然灾害时体现的更为明显。

（五）技术更新或技术落后导致人为灾害的产生

最近几年发生的重大灾害，如日本的核泄漏灾害、各类病毒（SARS）的大量传播、计算机病毒感染等事件很大程度上都是由于技术更新导致灾害发生，这些事件给人类社会造成了巨大损失。除此之外，由于技术改进滞后，更新较慢也给人类造成了许多不必要的损失，如中山大学大气科学系教授温之平表示，我国目前对于暴雨预测的平均准确率只有17%-18%。

（六）个人不当行为导致人为灾害的产生

个人的不当行为，不论是有意识或是无意识，在某种程度都会导致各种灾害产生。而且，由此导致的危害数量呈现不断上升的趋势。仔细分析就会发现，我们自身往往存在导致危害发生的风险因素，如面对火灾、地震等自然灾害如何自救、逃生；对于工作中的设备操作流程等知识大多数人是不了解的，这种安全意识和知识的缺乏都有可能导致灾害的产生。除此之外，个人的粗心大意、工作中忽视安全规章、违规操作；个人能力的局限性；人为故意破坏、违法等行为都是引发灾害或加大灾害损害程度的重要因素。2012年3月18日，由于施工人员吸烟导致云南玉溪森林发生严重火灾，过火面积约146公顷。同年3月23日，哈尔滨医科大学附属第一医院，一名男患者在看病后因对医生医疗建议不满，手持水果刀闯进医生办公室，造成一人死亡、三人受重伤。以上两个事故的发生就是由于个人的不当行为所导致。

三、结束语

总之，通过对我国大量人为灾害诱因的分析表明，人为灾害的破坏性并不完全取决于灾害的源发强度，它还取决于人类社会自身应对各类灾害时表现出的防范能力，人类的某些不当、不适行为也会导致灾害发生，激发某些已经存在的事故隐患，扩大灾害的损失范围，增加灾害的损失程度。由此可见，对于人为灾害的研究已成为一个不容忽视的课题，应该引起我们的共同关注。

[1]郑功成.灾害经济学[M].北京：商务印书馆，2010.

[2]国家减灾委员会办公室.灾害管理的国际比较[M].北京：中国社会出版社，2009.

[3]国家减灾委员会办公室.中国自然灾害管理体制和政策[M].北京：中国社会出版社，2009.

[4]魏礼群.中国应急管理报告.2010[M].北京：红旗出版社，2011.

（责任编辑：赵扬）

本文为山东行政学院《诱发灾害人为因素的研究》调研课题阶段性成果。

X45

A

1008—6153（2013）01—0098—03

2012-11-27

马延霞（1977-），女，山东济南人，大学学历，山东行政学院讲师。