转变管理理念 创新监管模式促进加工贸易转型升级

刘广平

2003年党中央国务院首次提出转型升级要求后，加工贸易转型升级开始在摸索中前行并已取得明显成效。当前，随着国际国内经济社会形势的重大变化，需要我们适应新的形势发展要求，进一步深化思想认识，准确把握海关定位和作用，创新管理理念和监管模式，推动加工贸易转型升级再上新台阶。

一、深化内涵认识，把握加工贸易转型升级的规律趋势

一直以来，我们对转型升级的内涵已形成基本共识，但也存在一些值得探讨和商榷的观点。

（一）转型升级成功之日便是加工贸易消亡之时?

改革开放以来，加工贸易作为我国利用外资的重要方式，为我国经济社会发展做出了巨大贡献。从2002年到2011年的10年间，加工贸易出口对GDP增长的贡献率由2002年3.3%上升到2011年4%。同时，随着加工贸易转型升级的深入推进，我国加工贸易增长速度呈持续放缓之势，占进出口总额比重由2002年的47.4%下降为2011年的36%。有观点认为，目前我国吸引加工贸易的政策、环境、人力资源等红利已基本用尽，加工贸易正逐步走向穷途末路，加工贸易转型升级成功即意味着加工贸易历史使命的完成。

笔者认为，这些观点看到了加工贸易的历史局限性，但没有看到其存在的合理性和必然性。首先，加工贸易作为当今国际贸易的基本形式之一，是二战后经济全球化和国际产业分工的产物，其实质是在全球范围内进行资源配置和生产组织的一种有效方式。只要国际水平分工客观存在，加工贸易就必然存在。其次，以世界范围内加工贸易转型升级成功的代表国家美国、日本、韩国为例，这些国家的加工贸易并未随着转型升级而退出历史舞台，而是步入了更高、更成熟的发展阶段。再次，我国人口多、就业难、工资低，这些与加工贸易高度适配的国情特点决定了比较优势战略仍然是我国今后一段时期主要发展战略，加工贸易作为一种贸易形态仍将长期存在。

（二）转型升级就是从低端产业向高端产业转化?

不少人认为，加工贸易转型升级的方向就是告别低端产业、向高端产业发展。诚然，长期以来我国加工贸易主要承接玩具、服装等产业，难免被打上 “低端产业”的印记，经常被提及的例子是 “8亿件衬衫换不回一架飞机，一火车打火机兑不来一个电脑软件”。事实上，加工贸易只是一种贸易方式，本身并不存在 “先进”或 “落后”的特征，更不能与 “低端产业”、“落后产能”画上等号。比如很多企业的产品虽然是高新技术产品，但在华从事的多是传统加工制造这一低附加值活动，表现为 “高端产品、低端制造”。而一些传统产业注重运用高新技术提升产品档次，创立自主品牌，同样实现了转型升级的目标。像华为、中兴、美的、海尔等，都是从加工贸易起步，成长为全球知名企业。

笔者认为，加工贸易转型升级的方向不是简单地从 “低端产业”到 “高端产业”，其核心和本质在于从依靠土地、劳动力、环境等初级要素优势向依靠资金、技术、管理等高级要素优势过渡，在于从价值链 “微笑曲线”的底部向两端延伸，更加注重产品的研发设计和品牌营销，提升产品的技术含量和附加值。海关应该准确把握转型升级的正确方向，按照孙毅彪副署长提出的推动加工贸易转型升级6条途径，在政策上体现差别化管理理念，“促进”与 “促退”有机结合，引导落后产能及时更新换代，促进初级要素优势向高级要素优势过渡，推动价值链向高端延伸。

（三）加工贸易的本质特征就是 “两头在外、大进大出”?

长期以来，“两头在外、大进大出”的 “V”型产业模式是我国加工贸易的主要表现形式。但这是否就是加工贸易的本质特征呢?事实上，随着经济的发展和形势的变化，这种模式已显现出其局限性，“两头在外”不容易将本国经济融入世界经济，不利于我国整体技术进步和完整产业链的形成。而实践中，“X”型产业模式正逐步融入加工贸易。这种模式下，进口料件通过加工制造部分变成内销制成品，国内料件也通过加工制造部分成为出口制成品。“X”型模式兼顾国内、国际两个市场、两种资源，相较 “V”型模式更为灵活。按照国际经济学家罗伯特·C·芬斯特拉和戈登·H·汉森的权威定义，加工贸易是指东道国采用保税方式从国外进口中间产品、进行加工并最终再出口的一种生产和贸易活动。笔者认为，保税才是加工贸易的本质特征，而 “V”型、“X”型产业模式都只是加工贸易在一定发展阶段的表现形式，其背后代表的是不同的经济环境和需要。可见，加工贸易的表现形式不是一成不变的，海关应根据形势变化，及时调整监管和服务方式，才能主动适应并推动加工贸易的发展浪潮。

与此同时，随着 “X”型产业模式的发展，有人提出企业由外销转内销后，政策上也应以 “先征后返”代替 “先保后税”。笔者认为，当前国际市场持续疲软，中央一再强调 “稳中求进、扩大内需”的方针，海关有必要在引导 “V”型产业模式逐步向 “X”型产业模式过渡的同时，坚持对企业更为有利的 “先保后税”政策，才能促进我国企业在新一轮国际产业竞争中保持优势，提高竞争力。

（四）企业的空间转移就是加工贸易转型升级?

经过多年发展，珠三角、长三角等沿海地区的土地空间、能源资源、环境承载有限，企业经营成本不断上升。促进东部沿海地区加工贸易向我国中西部地区梯度转移，成为加工贸易转型升级的具体路径之一，也是解决区域发展不平衡问题的重要举措。企业梯度转移无疑为中西部地区的跨越发展提供了契机，但也应该看到，部分加工贸易企业转移主要是冲着优惠政策而来，哪里的优惠多就奔向哪里。在这种 “候鸟式”的转移模式下，地方和企业间并不是互惠互利、共同发展的关系，而是企业利用政府资金、土地和税收优惠赚取快钱。在中西部地区的资源优势、政策红利逐渐消失后，这些企业可能会像 “候鸟”一样再次飞向异国他乡。

笔者认为，应放眼区域经济协调发展的大背景，从国内区域功能重新布局和产业链条重塑的角度来理解梯度转移的真正内涵。换言之，企业的梯度转移应有利于发挥东部地区与中西部地区的比较优势，有利于促进东部地区与中西部地区在产业链条上的有效衔接。东部地区应定位发展 “总部经济”，占据价值链条的 “高地”；中西部地区不能重走 “先污染、再治理”的老路，同时要致力打造 “榕树经济”，让 “候鸟经济”模式下随政策、资源飞来飞去的企业愿意扎根。在这个过程中，海关应紧密结合产业和区域功能的重新布局，运用差别化监管、通关协作等手段，特别是应发挥海关特殊监管区域这一平台作用，促进梯度转移有序进行，帮助形成和重塑完整的产业链条。

（五）物理围网是集中式监管模式的唯一选择?

由 “分散”到 “集中”是世界各国海关加工贸易监管的共同趋势。“集中式”监管模式，即加工贸易保税政策仅限于海关监管的封闭区域。我国海关特殊监管区域发展整体上是比较快的，截止2011年，已建成各类海关特殊监管区域103个，占加工贸易进出口值的20%。笔者认为，“集中式”监管模式并不仅仅限于物理围网一种实现方式，而应该走物理围网和信息围网相结合的道路。毋庸置疑，通过设置空间上的物理围网，限定管理对象的活动范围，确实易于海关对企业和保税料件实施有效监管，应该逐步推动这个目标的最终实现。但在目前情况下，可以在满足严密有效监管的前提下，探索实现 “集中式”监管的多种途径、多种形式，而不是仅仅限于海关特殊监管区域一种形式。首先，各个地区海关特殊监管区域发展并不平衡，全部入区监管缺乏现实的可行性。比如，江苏是全国海关特殊监管区数量最多、功能最全的省份，70%以上的加工贸易集中在各类园区，而东莞因为起步早、起点低，加工贸易长期处于 “漫山放养”的状况，虽然企业数量1万多家，但特殊监管区域严重不足（仅有1个保税物流中心），难以满足企业全部入区监管的巨大需求。其次，我国的海关特殊监管区域仍存在功能比较单一、适应性较差等弊端，当经济情况发生变化时，区域功能不能及时调整，影响企业发展甚至生存，企业入区的积极性并不高。还有，东部地区加工贸易企业众多，全部入区监管成本较高。企业搬迁入区需要成本，海关驻区监管也需要成本。按可比统计口径计算，目前我国海关人员规模在世界各国是最大的，人均行政成本在国内各部门中也是最高的之一。当前，科技化、信息化管理已经成为时代潮流，利用信息围网加强和完善加工贸易监管，不但能够提升海关监管效能，降低行政执法成本，而且能够大大减小对企业自主经营的影响，有效增强企业竞争力，适应市场经济的客观规律，从而达到 “严密、高效和低成本”的有机统一。

二、转变管理理念，夯实促进加工贸易转型升级的思想基础

加工贸易转型升级是一项伟大而艰巨的事业，需要我们解放思想，突破惯性思维的束缚，以管理理念的转变和创新来适应并促进转型升级。

（一）树立 “客户导向”理念，工作重心从单纯严格执法向监管与服务并重转变

“客户导向”（Customer orientation）发端并广泛适用于企业界，其关注 “客户”的做法对于海关执法有着重要的借鉴意义。一些发达国家海关已经将其引入海关管理，比如澳大利亚海关的 “客户导向”战略，通过建立海关与企业进行工作交流的制度化渠道，广泛与产业界、行业协会沟通，出台个性化服务举措满足企业发展需求，改变了以往对企业 “处处设防”的做法，促进了企业守法自律。

“客户导向”实际上是把海关服务对象（纳税人）的需要作为海关管理的目标，把海关服务对象的满意程度作为衡量海关工作绩效的标准。众所周知，传统的行政理念即 “政府中心主义”，将管理方和被管理方对立起来，把双方的关系简单地设定为管制与服从的关系，习惯于 “管”字当头、“罚”字殿后。海关虽然早在2001年就在16字工作方针中提出了服务经济的理念，但有的同志在思想上还没有真正树立服务意识，往往把对企业的服务作为一种 “恩赐”，在实际工作中往往也只考虑自身执法的便利，而不是企业的合法利益。这与“客户导向”理念是背道而驰的。以客户为导向，从本质上反映了市场经济条件下政府与企业关系的调整，反映了企业市场主体地位的确立，将对海关管理和发展产生巨大而深远的影响。

具体到加工贸易转型升级，“客户导向”要求我们进一步强化以人为本、执法为民的意识，在服务中实施把关，在把关中体现服务，既不能包打天下，也不能无所作为。要适应市场经济的基本规律，充分利用市场周期性过渡的机制，监管和服务并重，倒逼企业和产业转型升级。特别是在当前经济形势下行风险加大，企业经营困难的情况下，要坚持依法行政与宽严相济并举，学会把握治标和治本、“雷霆万钧”和 “春风化雨”的融合贯通，充分考虑法律效果、社会效果和政治效果的统一。比如，当台商作为执法对象时，既要依照法律开展执法，也要充分考虑政治、两岸关系等多重因素，不能简单化、机械化处理。

同时，借鉴 “客户导向”的理念，意味着海关监管模式要做出改变，海关监管重心应从对货物和运输工具这些 “物”的监管转向对支配这些 “物”的 “人”的监管；海关监管的空间从口岸向企业延伸，时间从口岸通关的短时间延长为货物进出口行为发生后的若干年；在监管方式上从过去的逐票现场查验改为在风险分析支持下的口岸抽查和对企业账册的后续稽查；在作业方式上从过去的单证作业和体力检查转变为计算机管理和信息监控，实现无纸化作业；在口岸海关和所在地海关的分工上，从过去以口岸海关为主转变为以企业所在地海关为主，由企业主管海关实行 “一站式”管理。

（二）树立风险管理理念，监管方式从 “一刀切”向差别化转变

风险管理（risk management）就是如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程，当中包括了对风险的量度、评估和应变策略。理想的风险管理，是一连串排好优先次序的过程，使可以引致最大损失及最可能发生的事情优先处理，而相对风险较低的事情则押后处理。中国海关在现代海关制度第二步发展战略中就提出 “以风险管理为中心环节”，这是客观形势使然。据统计，从1980年到2010年，海关监管报关单量增长54倍，进出口值增长76倍，税收增长358倍，而海关人员仅增长4.5倍。如果不采用风险管理，海关将会不堪重负，近年来为解决通关压力的改革成效也将很快被不断增长的业务量所抵消。笔者认为，坚持和完善风险管理的核心在于落实和加强差别化管理。具体到加工贸易转型升级：

首先，应该加大政策落差。如果加工贸易企业无论守法程度高低和风险大小都实行同样的监管措施，肯定 “既管不好又通不快”。比如，2010年海关对AA、C、D类企业每家企业年平均查验报关单票数分别为88.3票、63.9票、30.1票。尽管对AA类企业的平均查验率较低（1.88%），但查验频率较高，分别是C类和D类企业的1.38倍和2.93倍。这样的差别化措施的政策落差就不够明显，政策导向作用难以发挥。因此，要从风险大小的角度来考虑实施差别化管理，对AA类和A类生产型企业，要 “优化事前监管、简化事中监管、强化事后监管”，形成 “哑铃型”监管格局；对A类非生产型企业和B类及以下企业，要 “优化事前监管、强化事中监管、简化事后监管”，形成 “橄榄型”监管格局。这就涉及到口岸海关和所在地海关的分工问题。目前海关管理整体上仍以口岸设防为主。对于诚信守法企业而言，应该以企业所在地海关管理为主，口岸海关监管为辅，从而使更多的管理资源能够投入到风险较高的领域。

其次，坚持宽严相济。既使违法者受到惩罚，又使企业合法利益得到维护。对那些不明规定的初次违规者或轻微违规的生产型企业，如果能认识深刻、及时纠错，要 “以帮为主”，在处罚时体现政策、化解矛盾、维护稳定；对于那些故意违法者，则要依法严惩。需要说明的是，风险管理的目标不是消灭风险，而是降低风险、控制风险。因此，对海关管理而言，要承认、允许 “合理差错率”，比如允许一定比例的报关差错等。

（三）树立 “共治”理念，工作方法从各自为政向合作共赢转变

共治（collegiality）系指 “同僚之间相互尊重彼此的能力和义务，为了达成共同的目标而努力的关系”，适用于 “知识密集型、分工专业化的各独立个体是如何共同协作进行非常规任务的情形”。而加工贸易转型升级正是这种 “非常规”的系统任务，其流转期长、综合性强、情况复杂，涉及外经贸、海关、工商、税务、外汇、检验检疫等多个政府部门。不同政府部门之间，由于体制上的原因，加之本位主义和部门利益的影响，措施协同配套性较差，难以发挥管理的整体效能。比如来料加工企业就地不停产转型，新、旧企业必然需要一段时间并行经营，但有的部门却规定 “筹办期间不得经营”，结果影响企业转型积极性。合作共赢，否则俱损。转型升级需要地方政府、各有关部门、广大企业在 “共治”理念的指引下，实行广泛合作，才能获得整体管理效能，达到既定目标。

笔者认为，实行广泛合作，关键在于形成一个制度健全、管理规范、协作顺畅的营商环境。制度成本偏高，这是促进加工贸易转型升级最需要也是最难解决的问题。许多加工贸易企业对于转型升级的重要性和紧迫性了然于胸，但却没有足够的动力去推动，这主要是因为国内营商环境的影响和制约。社会信用体系的缺乏、简单随意的执法、低效的办事效率、假冒伪劣的盛行、名目繁多的收费、昂贵的物流成本等等，都使习惯了路径依赖的加工贸易企业对于转型升级望而却步。只有 “企业主体，市场引导，政府牵头，各部门积极参与”，共同构建有利于转型升级的体制机制和营商环境，转型升级才能够成为加工贸易企业的内在动力和自觉行为。

实行合作要坚持 “依法履行职责、重在信息共享、简化管理手续，促进经济发展”的原则。加工贸易转型升级涉及10多个部门，各部门各有其法定职责，既相互联系又相互制约。海关无疑是其中的关键部门，但也不可能一肩扛起所有责任。要学会巧借东风，在地方政府的牵头组织下，积极参与和推动各部门的协作配合，改变加工贸易监管责任和风险几乎落在海关一家身上的局面。在现行行政管理体制下，合作重在实现企业信息、通关信息的透明共享，以简化管理手续，提高管理效益，降低企业成本，而绝对不是 “执法替代”，更不是部门合并。部门利益的存在是客观现实，为了减小合作的阻力，发挥各部门的积极性，应该采取务实的态度，承认利益的存在并按照政策规定维持利益格局基本不变。

（四）树立综合监管理念，工作机制由加贸部门 “单打一”向 “大业务机制”转变

海关加工贸易监管是典型的系统管理、综合管理、过程管理。加工贸易监管前、中、后期业务分别涉及企管、加贸、关税、监通、稽查以及缉私等职能部门，形成了进复出口（内销）循环式链条。加工贸易监管占现行H2000系统通关记录条总数的58.3%，占报关单总量的51%。可见，加工贸易转型升级绝对不可能仅仅依靠加工贸易监管部门 “单打独斗”就能达到目标。为适应转型升级现实需要，海关应该按照综合监管的理念，构建 “大业务机制”，发挥各业务部门的专业优势，形成全过程、链条式、系统化的加工贸易综合监管模式。

于广洲署长在2012年全国海关监管工作会议上明确要求 “加强综合监管，构建职责明晰、协同配合、紧密连接、有序运行的综合监管体系，形成各部门、各单位共同监管、各负其职的综合监管合力”。这也是海关优化监管模式，提升整体功能，促进加工贸易转型升级的重要路径。笔者认为，在促进加工贸易转型升级中，综合监管就是建立以风险管理为核心、以企业为单元、以账册管理为载体、以差别化监管为目标的监管体系；就是按照 “制度+科技”的思路，制订周密完善、管用可行的管理办法，充分运用信息化技术，形成涵盖加工贸易进口、出口、深加工结转、内销、库存等各个环节，以及加工贸易企业、保税监管场所、特殊监管区域与口岸之间的信息化执法和辅助管理系统。综合监管不仅是海关内部各个监管环节的协调，而且还应该延伸到海关外部，将触角由口岸通关扩大到国内市场，通过信息收集和市场调查，找出加工贸易监管存在的问题，提高促进转型升级的针对性和有效性。要通过综合监管，形成一个同时包含动力和压力的促进加工贸易转型升级的适度环境。这种适度环境，既能满足符合转型升级导向企业的生存发展需要，提升其综合竞争能力，使其脱颖而出向价值链的高端迈进；同时又对诚信度较低、环境污染或从事来料加工的企业形成外在压力，使那些过去依靠廉价劳动力、政策和环境红利 “得过且过”的低竞争力企业无利可图，从而形成政策 “倒逼”，迫使加工贸易企业转型升级。

三、创新监管模式，探索促进加工贸易转型升级的有效途径

海关传统的监管模式存在诸多与加工贸易转型升级不相适应的地方。要成为加工贸易转型升级的促进派而不是限制派，按照 “符合规定，管用可行，积极稳妥”的原则，勇于打破条条框框，研究和完善监管模式，而不是以既有模式框住甚至阻碍实践的发展。笔者结合黄埔海关在推进加工贸易转型升级方面的探索，提出以下思路和对策。

（一）主动参与规则制定

海关长期处于加工贸易监管第一线，积累了权威的业务统计数据和鲜活的一手素材，具备其他部门所不能比拟的专业优势，对转型升级最有发言权。我们有条件也有能力提出具有操作性、前瞻性、“接地气”的政策建议，应该主动参与规则制定，提升自身的话语权和影响力。比如，科学的加工贸易转型升级绩效评价体系，有助于客观衡量政策措施的成效，确保转型升级目标的顺利实施，在这个方面，海关有翔实的数据资料，又处于中立客观的地位，是最为合适的第三方评估人。黄埔海关从关区实际出发，与地方研究机构紧密合作，综合运用统计学方法，科学设置评价指标，探索建立了加工贸易转型升级绩效评价体系。评价体系围绕总署领导提出的转型升级6个方面的要求，结合海关总署和有关部委共同出台的指导意见，确定了覆盖面广、多层次的47项评价指标。评价体系涵盖保税加工、保税物流和保税服务等多种形态，采用海关统计数据、地方政府数据和抽样调查数据，分别从不同角度对加工贸易转型升级绩效进行评价。

（二）实施差别化管理

实施差别化管理是风险管理理念的集中体现，也是提高海关管理效能、促进转型升级的基本途径。要坚持 “守法便利、违法惩戒”原则，以企业分类管理为基础，以风险分析为依托，对不同信用等级企业采取不同的管理措施。合理配置口岸海关和所在地海关的职责，集中监管力量于高风险企业和货物，让守法企业获得最大化的通关便利。

“属地管理”正是以风险管理理念为指导，实施差别化管理的重要探索。黄埔海关现有加工贸易企业12000多家，加工贸易进出口值占全关进出口总值的70%以上。在监管资源有限的情况下，我们按照企业风险大小设置了 “便捷管理”、“常规管理”和 “严格管理”三类便利化程度不同的管理措施。在此基础上，对符合转型升级导向，而且诚信守法、外向度高、效益好的A类以上大型生产企业，按海关总署户籍式管理要求实行便利化程度更高的“属地管理”模式，实施 “口岸放开、属地管理、定期监控、及时提醒”，在通关查验、保税监管、后续管理等方面集中给予诸如适用较低查验率等12项便利举措，并设立海关事务协调员，为企业提供充分的政策指引和业务协调，跟踪协调解决企业在海关事务中遇到的疑难问题。对属地管理企业报关单进行布控需要经隶属海关关长审批；口岸海关发现属地管理企业涉嫌违规，应转所在地海关依法处理；若属企业非主观故意、轻微违规的，应 “以帮为主”，依法警示提醒并纠正差错。同时，上述便利优惠举措并不免除企业应当承担的守法责任，我们对属地管理企业同步建立了以价格水平、单耗率、平均柜重等为要素的风险评估模块，总关、分关两级定期通过批量复核、监控分析实行动态综合监控，发现重大执法风险点，立即进行查核，确保企业风险可知、可防、可控。目前，黄埔海关共有200多家信誉好、规模大的A类以上生产型企业享受 “属地管理”企业待遇。“属地管理”强化了主管地海关的管理职责，使口岸海关从 “以查为主”转变为 “以帮为主”，改变了以往将主要监管力量压在口岸一线的做法，初步实现了监管时空的前伸后移。“属地管理”对于打破貌似严密的面面俱到式的监管格局，让更多的人力物力从繁重的无实质意义的劳动中解放出来，投入到风险较高的领域具有一定的探索意义。

（三）探索社会共管新机制

在促进加工贸易转型升级的实践中，黄埔海关树立 “共治”理念，把发挥海关作用和地方政府的整体战略结合起来，把履行海关监管职责和关注企业需求结合起来，把立足本职主动作为和注重与其他部门协同配合结合起来，努力探索转型升级社会共管合作新机制。

“四方联网”是黄埔海关运用信息技术推动政府各部门合作的重大尝试。在海关、商务、企业三方联网的基础上，黄埔海关主动提出 “政府主导、海关推动、各方参与”的思路，与地方政府一道，积极协调，使检验检疫部门加入了加工贸易 “四方联网”平台，并在广东省加工贸易转型升级现场会上正式启动，在全国第一个做到了海关、商务、检验检疫与企业的“四方联网”。“四方联网”的特点和其优势主要体现在：一是在 “企业联网申报，商务部门联网审批，海关联网备案，检验检疫联网共享数据”的模式下，企业足不出户申报，审核结果自动反馈，7×24小时在线申报，录入从3次变为1次，办理时间从至少3个工作日缩减为最快20分钟，真正实现了 “电子申报、无纸作业、在线服务”。二是借助信息技术手段，跨越部门分割的限制，实行电子化手册、电子账册备案和内销等业务的跨部门联网电子审批，实现了各部门监管信息的共享共用，增强了管理的协同性和有效性。三是 “四方联网”具有良好的兼容开放性，以后将逐步拓展到外汇、银行、税务、工商、法院等部门，实现“多方数据、联网共享”，打造成为跨部门、全方位的企业诚信管理系统。中央政治局委员、广东省委书记汪洋称赞说“‘四方联网’走出的一小步，将带动政务改革迈出一大步”。

（四）充分运用科技手段

严密监管、高效服务离不开信息化手段。现代科学技术为制度创新和制度落实提供了条件和保障。加工贸易转型升级也要坚持 “制度+科技”，发挥业务科技一体化的优势，把注重人的主体作用、创新监管模式和利用科技手段统一起来。黄埔海关积极探索加工贸易 “集中式”监管的实现途径，在联网监管的基础上，开发了 “黄埔海关加贸企业监控预警系统”，初步实现了全范围、全过程自动化监控。该系统的监控预警范围涵盖了全关所有加工贸易企业的进口、出口、结转、内销、库存的所有数据，其 “展示、查询、预警、监控”四大基础功能共设置了51个风险指标，可以每天自动对加贸业务数据进行监控预警。投入使用仅2个月时间，利用该系统已发现偷漏税情事5宗，涉及货值2541万元、税款567.9万元。该系统有效促进了加工贸易监管水平的提高，以单耗水平为例，由2009年的106.8优化为目前的99.77。这个系统的核心是落实 “由企及物”和 “差别化监管”的理念，使传统的以手册为单元的监管转变为以企业为单元，提升了加工贸易监管的信息化集约化水平，奠定了物理围网和信息围网监管相结合的基础。与此同时，该系统对于同步防范执法、廉政和管理三大风险具有重要作用。

（五）优化监管措施

促进加工贸易转型升级，要按照 “客户导向”的理念，以管理对象的合理需要为标尺，坚持顶层设计和基层探索相结合，优化监管措施，加强功能整合，丰富加工贸易监管的 “工具箱”，逐步建立与转型升级相适应的监管服务机制。黄埔海关在海关总署和广东分署的指导下，把握先行先试的机遇，在外发加工、内销、就地转型、保税物流等方面简化流程手续。比如，开展外发加工 “集中审批”试点，对广东省内经海关认定的高资信企业，省内跨关区外发加工取消收取风险担保金，减负增效成效比较明显。迄今为止，已在13家大型企业中探索启用了外发加工 “集中备案”模式。又如，充分考虑企业的实际需求，实施 “不停产就地转型”，在审批期限内实行 “双号并存”，使企业继续享受原分类管理类别及便利通关优惠。截至2012年8月，已有超过4000家来料加工厂不停产转型为法人企业，占来料加工企业的60%以上。同时，积极向上级反映企业转型升级中遇到的难题，解决来料加工企业进口设备延长税收优惠期限的政策问题，为来料加工企业转型升级节约成本14亿元。这些措施，对于加工贸易转型升级起到了比较重要的促进作用。