试论海关刑事管辖权扩张的必要性和可行性

刘 建

1998年，为适应反走私斗争新形势的需要，国务院组建了海关缉私警察队伍，并赋予其侦办走私罪的刑事管辖权。我国设立海关缉私警察负责特定走私犯罪领域的刑事案件侦查以来，在体制上保证了案件侦查权主体资格的相对集中，另一方面适应了犯罪新形势发展的要求，10余年来，打击走私成效明显，共立案14余万起，案值1500余亿元。①数据来源于海关总署缉私局内部统计资料。这些案件的侦办取得了显著成效，充分显示了打击走私犯罪的攻坚能力和威慑作用，极大地震慑了各类走私犯罪活动，为维护国家安全和社会稳定做出了新的贡献。其中对于涉税类案件的侦办不仅为国内相关行业创造了健康公平的竞争环境，而且积极挽回了国家的财政损失；对于走私违禁品的打击则保证了国民的生命安全及健康需要，涉及的货物、物品涵盖了老百姓的衣食住行，比较典型的有成品油、冻食品、毒品和固体废物等。②参见《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》（署侦 〔1998〕742号）第一条。随着国家经济发展和海关刑事执法实践的深入，在肯定海关打私成效的同时，海关刑事管辖权过窄、类型过于单一的不足已凸显出来。

10余年来海关在着力打击各类走私犯罪行为的过程中，频频发现与其紧密联系、相互交织的其他犯罪活动，如骗取出口退税、洗钱、贩卖毒品、伪造国家公文、侵犯知识产权、非法经营等。根据现有法律法规规定，只能将这些走私行为以外的触犯刑法的罪行移交地方公安。由于工作关系，笔者经常处理本部门与地方经侦部门案件移交事项。在执法实践中，笔者发现扩大海关刑事管辖权成为各部门共同的诉求。扩大海关刑事管辖权，赋予海关在进出口环节中发现的其他相关犯罪的刑事管辖权，从小处讲是节约公安部门办案成本、整合办案资源的问题，更关键的是有利于提高我国打击经济犯罪的力度，为国家经济安全与经济秩序营造更良好的氛围。

一、海关刑事管辖权的现状及存在的问题

（一）海关刑事管辖权的立法现状及制度的缺失

1.立法现状

1998年12月3日的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》中明确规定了走私犯罪侦查机关的刑事管辖权配置范围：在中华人民共和国海关关境内，依法查缉涉税走私犯罪案件和发生在海关监管区内的走私武器、弹药、核材料、伪造的货币、文物、贵重金属、珍贵动物及其制品、珍稀植物及其制品、淫秽物品、固体废物和毒品等非涉税走私犯罪案件，接受海关调查部门、地方公安机关（包括公安边防部门）和工商行政等执法部门查获移送的走私犯罪案件。

2.制度的缺失

根据现行管辖分工，海关刑事管辖权仅限于关境内的涉税走私案件以及海关监管区内的非涉税案件，包括走私武器、弹药罪、走私核材料罪、走私假币罪、走私文物罪、走私贵重金属罪、走私珍贵动物、珍贵动物制品罪、走私国家禁止进出口的货物、物品罪以及走私毒品罪、走私制毒物品罪等12个罪名。也就是说只要不是这些罪名，海关就无权管辖，对于在进出口环节中发现的其他犯罪行为无论侦查到何种地步，都没有管辖权，都必须移交普通公安（地方公安）。但是，令人困惑的是，缉私部门在办理走私案件时发现，有些犯罪行为是走私犯罪事实不可分割的一部分，按照管辖规定却必须移交地方公安。如在通关环节发现一起走私枪支案，经侦查发现犯罪嫌疑人通过走私非法持有大量枪支，是不是必须将该部分案件事实予以移交?又如，海关在办理走私案件的过程中发现 “地下钱庄”，是不是也应将此部分犯罪事实单独移交?再如，海关在办理准走私行为①所谓准走私行为是指直接向走私分子非法收购走私进口物品或在内海、领海运输、收购国家禁止、限制进出口货物、物品，情节严重的行为。的过程中，结果发现定性为 “非法经营”更合适，是不是一定要将整个案件移交?相关的法律均未对上述问题做出明确规定。

（二）海关刑事管辖权过窄对司法实践的影响

1.海关刑事管辖权过窄影响走私罪的打击效果

实践中，海关缉私警察只能就走私行为进行侦办、其他一概移交的做法严重影响了对犯罪行为的打击效果。如2005年某市公安局经侦支队在侦办一起虚开增值税发票的案件过程中，发现涉案企业涉嫌走私犯罪，遂将案件部分移交给该地海关缉私局。经查实，该市某知名企业通过深圳一些不法公司虚开大量增值税发票的根本原因是在进口诸多名牌服饰的过程中，为了逃避关税，将成交价故意低报（关税=成交价×税率），由此导致财务制作上体现出来的成本比实际所耗费的要低，将直接导致所要交纳的增值税的增加。为偷逃此部分国内税，该企业从深圳地区取得虚开的进项增值税专用发票用于这些公司虚增进货成本。本案中涉案单位同时构成走私普通货物罪、虚开增值税专用发票罪。虽然两罪侦办主体不一样，但两罪侦办的难度是同样的，由于主要证据类型是大量报关单、资金往来证明、发票等书证，加之涉案单位、涉案人众多，两案侦办时间较长。在整个案件侦办期间，由于两个罪名分属两个部门管辖，地方公安经侦部门在侦办完虚开增值税专用发票罪后，按照程序将涉嫌走私部分移交给海关缉私局，缉私部门为查清整个犯罪事实，在组织证据体系时又重新梳理了虚开增值税专用发票犯罪行为的相关证据，包括言辞证据和实物证据，两罪分别移诉后，公诉机关一并进行审查，法院亦对两案一并审理和判决。由于是属于重大、复杂的经济犯罪案件，在审查和审理的过程中，检察院和法院的经办人不时要与经侦办案人员和缉私办案人员分别沟通，一审判决已是2008年9月，耗时两年多。回顾案件侦办整个过程，由于涉及两个管辖主体，重复了大量侦查工作，浪费了部分司法资源，倘若两罪在侦查阶段就一并管辖，应该会取得像审理阶段一样良好的效果。

2.海关刑事管辖权过窄影响其他罪行的打击力度

目前司法实践中，海关缉私局对于查发的非走私罪都只能采取移交移送措施，这种一刀切的做法造成诉讼成本的浪费，办案周期过长，部分违法行为打击不彻底，出现真空。根据1998年《公安部刑事案件管辖分工规定》，在公安机关内部，除刑侦以外，还有经侦、禁毒、国保、交警、治安及派出所等部门都有立案侦查权。在一些公安机关中，除了刑事案件的办理外，有时均需要完成一定的追逃任务。这导致有的部门从自身私利出发，对一些案件的立案管辖发生扯皮现象。根据国家职权的配置，公安机关作为政府的职能部门，属于行政机关的行列，属于一种 “条块结合，以块为主”的管理模式，对地方政府的依附过大，人、财、物基本上均被列为地方财政支出，这种情况下，使得公安机关过于受制于政府的一言一行，以至于实践中地方党委政府时不时干预刑事立案的依法开展，严重影响了公安机关的声誉。地方保护主义存在也给侦查部门立案审查活动增加了阻力，一系列负面影响变相牵制刑事立案工作的开展。

3.优化海关刑事管辖权成为缉私警察和地方公安的共同诉求

根据笔者所从事的与外单位联系案件或线索移交移送或接受事宜的工作经验来看，由海关缉私警察管辖在进出口环节中发现的其他关联行为成为缉私警察和地方公安的共同诉求。究其原因：鉴于现行法律法规规定，海关对走私以外的罪行没有管辖权，不愿花费过多人力物力在第一时间获取充分证据，一旦发现，往往以线索形式移交出去。地方公安接到线索后，办理移交手续、经过线索排查、重新立案，往往丧失了最佳取证时间，从而贻误战机，结果导致很多线索或案件不了了之，即使能够达到证据充足，却事倍功半，收效甚微。

二、中国海关刑事管辖权扩张的依据

（一）海关刑事管辖权的配置应具备立案管辖之应有功能

按照我国当前的理论通说，管辖分为职能管辖（或立案管辖）与审判管辖。①管辖分为 “职能管辖（或立案管辖）与审判管辖”两类型是我国当前的理论通说，也为我国刑事诉讼法所采纳。管辖制度的合理设计在刑事诉讼中应该具备正当启动刑事诉讼程序、合理配置司法资源、保障刑事司法公正、提高诉讼效率等主要功能。②陈卫东：《刑事诉讼制度论》，中国法制出版社2011年版，第2-4页。刑事立案管辖制度具备开启刑事诉讼程序之门的地位，是协调侦查主体之间、侦审程序之间关系的重要桥梁。如果刑事立案管辖制度设置得不科学，无疑会增大侦查主体之间、侦审机关之间的摩擦，降低刑事诉讼效率，造成有限司法资源的浪费，更谈不上能够及时有效地保障刑事司法公正。从犯罪控制的角度来看，“管辖的问题解决得越合理，对刑事管辖权的管辖机关越明确，解决管辖争议的渠道越畅通，对犯罪的惩罚越及时，刑事司法控制就越有效。反之，由于程序设计上的问题导致管辖不科学的现象，就有可能贻误惩治犯罪的最佳时机，并且降低诉讼效率，徒然耗费宝贵的司法资源，从而使国家通过刑事诉讼控制犯罪的目的不能实现。”①刘广三：《犯罪控制视野下的刑事诉讼》，中国人民公安大学出版社2007年版，第98页。

海关刑事管辖权的配置属于立案管辖范畴之问题。司法实践中专司走私罪的海关刑事管辖权范围过窄，这种配置不合理的弊端已凸显，与管辖制度的应有功能背道而驰。

（二）海关刑事管辖权扩张的实践基础

1.海关查发的各类违法犯罪行为普遍交织存在

近期笔者所在关区对2007年以来在办理行政、刑事案件中发现的涉及影响出口退税的案件进行了汇总，发现骗取出口退税违法犯罪行为有蔓延趋势。2007年1月1日以来，南京关区相继查获170余起影响出口退税的申报不实或伪报、瞒报案件，涉税金额达上亿元人民币，涉案货物包括焊丝、钢材、机械零件、纺织品、机械设备、木材等多项国家重点敏感商品。

再以海关近年来查处的另一大热点——侵犯知识产权的行为为例：全国海关根据海关总署的要求，进一步加强了与公安机关的合作，实现海关行政执法与刑事执法的有效衔接。对在海关监管中发现的涉嫌构成知识产权犯罪的案件，主动按照有关规定向公安机关通报和移送，确保公安机关能够快速开展立案侦查工作。2011年，全国海关向公安机关通报了250多起涉嫌侵犯知识产权犯罪的重大案件。②参见海关总署《2011年海关知识产权保护白皮书》。

笔者通过对全国各关区2007年以来海关查发的其他犯罪行为进行调研，发现海关缉私部门在查缉违规犯罪行为的过程中，屡屡查发到其他严重的违法犯罪行为，集中于非法持有、私藏枪支、弹药罪，虚假出资、抽逃出资罪，危害税收征管罪，侵犯知识产权罪，贩卖、运输、制造毒品罪，非法经营罪，收购赃物罪，洗钱罪等。

2.海关查发的各类犯罪行为之间的关系分析

海关查发的其他各类犯罪行为与走私行为之间往往具有紧密而直接的牵连关系或吸收关系。

所谓牵连关系是指行为人所实施的数个性质不同的犯罪行为，这些行为之间存在着方法行为、目的行为、结果行为的相关关系，从而使整个犯罪过程连成一体。③张小虎：《犯罪论的比较和建构》，北京大学出版社2006年版，第797页。牵连关系主要存在如下类型：（1）方法行为与目的行为的牵连：方法行为与目的行为的牵连，是指行为人先后实施数个性质不同的犯罪行为而形成一个犯罪整体，其中前行为系为实现主导意图服务的，属于他罪行为，是作为这一犯罪整体的方法行为而存在，而后行为是主导意图的具体实现，属于本罪行为，只作为这一犯罪整体的目的行为而存在，前行为与后行为之间具有方法行为与目的行为的当然联系。例如：2002年南京关区查获了多起犯罪嫌疑人为享受外商投资企业专有的进口设备减免税优惠政策，而虚假引进外资注册公司，一旦设备非法享受优惠政策成功进口后，外资就立即撤出，利用这种方法，大肆偷逃本应缴纳的关税、增值税。上述所谈的在出口环节中向海关申报不实以骗取出口退税的行为，申报不实是方法，骗取出口退税则是目的。（2）目的行为与结果行为的牵连：目的行为与结果行为的牵连，是指行为人先后实施数个性质不同的犯罪行为而形成的一个犯罪整体，其中前行为是主导意图的具体实现，属于本罪行为，是作为这一犯罪整体的目的行为而存在，后行为系为进一步巩固既已实现的主导意图服务的，属于他罪行为，是作为这一犯罪整体的结果行为而存在，前行为与后行为之间具有目的行为与结果行为的当然联系。例如：深圳海关缉私局侦破的一起通过夹藏方式走私白银案件。以吴某为首的犯罪集团将在香港买进的323吨银锭分批走私到广州番禺后，倒卖给上海、云南昆明、湖南郴州等全国各地的客户。由于这些走私白银逃避了海关进口环节税（17%增值税），因此价格比国内正常价格要低。一些公司与走私分子相勾结，收购这些走私白银后，通过虚开增值税发票等手段，再将走私白银 “洗白”，卖给国内一些出口企业。出口企业将低价购得的白银以正常手续向海关申报再出口到香港，从而获取13%的国家退税优惠。上述出口白银只是在香港中转 “旅游”一番，再被走私分子夹藏走私进境，最终充当了不法企业骗取国家出口退税的 “道具”。走私分子不仅偷逃了进口环节的增值税，而且还分享了相关企业骗取出口退税的 “利润”。目前，这类走私案件频发，走私分子通过夹带、闯关、伪报进口货物品名、数量等方式，将货物走私回流，然后再出口到香港骗取出口退税，转一圈后再走私入境。出口越多，骗取的出口退税就越多，这已成为不少企业“赚快钱”的方式。在此案例中，行为人先后实施数个性质不同的犯罪行为而形成一个犯罪整体，其中既存在着方法行为与目的行为的牵连，也存在着目的行为与结果行为的牵连。

所谓吸收关系是指行为人在同一犯罪过程中，基于一个主导或单一犯罪意图的支配，实施数个构成要件行为，按照社会经验或者法律性质判断，这些行为之间存在着当然的联系，从而其中的一个行为将其他行为吸收，被吸收的行为失去独立存在的意义，而按吸收行为论罪的犯罪形态。①张小虎：《犯罪论的比较和建构》，北京大学出版社2006年版，第784页。例如，走私毒品行为人私藏毒品的行为可以成立非法持有毒品罪。其中，走私毒品行为的社会危害性相对较大，所适用的法定刑也相对较高。所以，走私毒品行为吸收非法持有毒品行为，成立走私毒品罪。

3.海关进行合并管辖的优势

海关缉私警察具有侦办进出境环节发现的各类案件的专业优势。

一是缉私警察可以借鉴侦办涉税类走私案件的经验，侦办其他涉税类经济刑事案件。涉税走私案件和其他涉税类经济刑事案件有诸多共通之处。在如何获取证据、固定证据、组织证据等方面，缉私警察已经积累了较为丰富的经验。

二是海关内部各部门业务特点可以为缉私警察侦办案件提供有效支持。如海关现场查验部门可以帮助缉私警察查清进出口货物、物品的真实状况。加工贸易监管部门、稽查部门能够帮助缉私警察对企业的缴税情况进行核查等。同时，缉私警察还可以通过稳定的行政互助渠道，从境外海关获取相关证据等等。新《刑事诉讼法》增加规定了 “行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”①参见新《刑事诉讼法》第五十二条第二款。此规定明确了行政执法过程中收集的证据可以在刑事司法中作为证据使用的做法，相关证据可以作为定罪量刑的证据使用。由于海关缉私部门本身兼具刑事执法和行政执法的职能，所以海关的案件本身就有这样的特点，很多案件都是用行政案件立案调查，在调查过程中发现涉嫌走私犯罪的线索，再转化为刑事案件立案侦查，新《刑事诉讼法》这一条的规定，对无疑是对缉私警察侦查权间接扩大。

三是由缉私警察侦办在进出口环节中查发的其他类型案件可以缩短办案周期。如地方公安经侦部门侦办骗取出口退税案件的手段往往是从单据入手，从结果来还原过程。而海关缉私部门则可以从直接货物入手侦办案件，从过程到结果，从而缩短前期的时间和后期侦办时间，做到更为直接准确。

四是海关缉私警察可以通过阵地控制有效防控此类犯罪。经济犯罪案件是一个相对复杂的过程，涉及外贸、海关、银行、税务等多个单位、部门，加强与这些部门之间的协作可以为及时、准确立案，迅捷、有效地打击此类犯罪活动提供帮助。由于走私案件的特点，缉私部门在长期侦办案件过程中，与外贸、银行等相关部门已形成比较固定的协作关系。这些都有利于缉私部门建立阵地控制体系，有效防控此类案件。

此外，由海关对此类经济案件进行管辖，实现了人财物专门管理，相对独立于地方党委、政府，这样也有利于公安机关内部不同地区的警务协作、警务装备及人员的统一管理，从而去除 “地方保护主义”的干扰。

三、海关刑事管辖权扩张的具体路径

（一）完善海关刑事管辖权的立法

立案管辖制度由法律条文、相关司法解释及部门规章共同启动刑事诉讼程序规定构建而成。根据《公安机关办理刑事案件程序的有关规定》，在公安机关内部刑事案件分工主要依据案件的类别，严重、复杂程度及影响面的大小，以及刑事案件的发生地、被告居住地等因素进行案件分工管辖，又根据《公安部刑事案件管辖分工规定》和《公安部刑事案件管辖分工补充规定》的规定，不同类型公安机关之间则主要根据刑事犯罪类型的不同而进行管辖分工②具体分工情况可见《公安部刑事案件管辖分工规定》（公通字 [1998]80号）、《公安部刑事案件管辖分工补充规定》（公通字 [2008]9号）。。目前海关刑事管辖权主要在《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》中明确规定了配置范围，因此，笔者建议可以通过修改以上相关法律法规或补充规定来扩张海关刑事管辖权，明确当海关缉私部门在查发违规或走私行为的过程中发现其他牵连的犯罪行为时，可以采取合并管辖。

（二）有效解决管辖交叉和冲突问题

合并管辖是建立在 “可以”合并管辖的基础上，而不是必须合并，应当属于 “相对管辖权”的范围，因此必然会产生管辖交叉和冲突。参照《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的相关规定，“人民检察院侦查直接受理的刑事案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。对于一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪相互关联，并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的，人民检察院可以对相关犯罪案件并案处理。”以此为鉴，海关缉私部门查办的案件，如果涉嫌主罪属于海关管辖的，由海关为主侦查，地方公安机关予以配合，如果涉嫌主罪属于地方公安机关管辖，由地方公安机关为主侦查，海关予以配合。此外鉴于司法实践中，有时主罪次罪界限不清晰，对于这种情况，如果是海关查发的涉及进出口环节的，结合个案的特点以及上述海关的优势，笔者还是建议由缉私部门合并管辖。

（三）科学确定管辖权扩张后海关管辖的具体罪名

上文已重点论述了 “建议赋予海关缉私部门可以将其查发的涉及进出口环节的与走私行为牵连的罪行合并管辖的权力”的观点，但是由于水平有限，对于如何系统而科学地确定海关刑事管辖权扩张的具体罪名，不能严谨论证，近年也有诸多同仁分别撰文讨论应当赋予海关缉私部门洗钱罪、侵犯知识产权犯罪、骗取出口退税罪的管辖权的问题，但是这种列举个别罪名的方式，不能从根本上彻底解决现阶段海关刑事管辖权过窄与有效打击犯罪的矛盾。结合《刑法》及全国人大常委会先后出台的八个刑法修正案，现有刑法罪名已达452个，海关刑事管辖权除走私罪外扩张至哪些具体罪名，需要从理论上与司法实践中给予更多地关注，最终达到健全、完善海关缉私部门刑事管辖权之目的。

〔1〕刘广三.犯罪控制视野下的刑事诉讼 〔M〕.北京：中国人民公安大学出版社，2007.

〔2〕宋英辉，李忠诚.刑事程序法功能研究 〔M〕.北京：中国人民公安大学出版社，2004.

〔3〕陈卫东.刑事诉讼制度论 〔M〕.北京：中国法制出版社，2011.

〔4〕孙国祥，魏昌东.经济刑法研究 〔M〕.北京：法律出版社，2005.

〔5〕张小虎.犯罪论的比较与建构 〔M〕.北京：北京大学出版社，2006.

〔6〕高铭暄.新型经济犯罪研究 〔M〕.北京：中国方正出版社，2000.

〔7〕陈卫东.刑事诉讼程序论 〔M〕.北京：中国法制出版社，2011.

〔8〕房军.论海关刑事管辖权的配置与优化 〔J〕.吉林公安高等专科学校学报，2008（6）.

〔9〕苗有水.走私犯罪的认定及法律适用 〔J〕.人民司法，2002（9）.