我国政府批量采购问题分析

李木子

（中央财经大学，北京 100871）

一、绪论

20世纪90年代，我国财政体制开始朝着建立和完善分税分级预算管理体制方向变迁，改革和完善财政支出管理制度更受重视，我国政府采购制度理论研究也拉开了序幕，为我国实施政府批量采购奠定了基础。研究初期主要集中于相关基本理论研究，其中针对国外较成熟的政府集中采购制度的发展、法规、操作规则等方面的演进研究是重点方向。在此基础上，我国政府集中采购制度基本建立起较完整的体系。随着政府批量采购方式由中央财政部门开始推广，各式各样的问题也在实际操作中暴露出来，对政府批量采购操作、应用层面的研究也多起来，政府批量采购制度研究成了探讨热点。但是，由于我国政府批量采购制度推行时间较短，2011年7月才正式进行第一个试点的采购，目前我国关于政府批量采购的研究文献较少。国内学者在政府批量采购制度研究上主要达成了以下共识：批量采购虽然规模效益明显，但是规模采购的实施预算和计划性却不够明确，这就导致预算随意性大，采购计划混乱，使我国地方政府的批量采购推行存在较大困难。

批量采购是在政府集中采购基础上发展起来的，它在一定程度上克服了协议供货的弊端。批量采购、集中采购和协议供货三者之间有着密切的关系。

政府集中采购是指由政府设立的集中采购机构（政府采购中心）依据政府制定的集中采购目录，受采购人的委托，按照公开、公平、公正的采购原则，以及必须采取的市场竞争机制和一系列专门操作规程进行的集中采购。这是当前采用最多的政府采购形式。

协议供货是指通过公开招标方式确定协议供货的供应商和协议产品，在协议有效期内采购人直接或通过谈判或询价等方式与协议供应商签订供货合同的政府采购形式。协议供货的一般流程如下：首先采购人将采购需求提交给集中采购机构，由集中采购机构根据采购人需要进行公开招标并确定最终供应商，然后由集中采购机构代表采购人与协议供应商签订一个包含了供应商、采购品的型号以及技术指标、采购品的价格以及协议的截止日期等内容的协议。在协议到期之前，采购人按照协议规定与供货商就采购物品价格、服务等进行直接商谈，达成一致意见后即可签订供货合同。

我国政府批量采购，是指在同一时间内，需要采购标准基本统一的物品的采购单位集中在一起进行采购的采购形式，是集中采购的一种[1]。其适用条件为：在招标限额以下的单一物品由个别单位购买，这类物品或虽然数量不大但本级政府各单位经常需要，或虽然单价不高但数量较大。政府批量采购是将一些通用性强、技术规格统一、便于归集的政府采购品目，由采购人按规定的标准配置进行分类，然后提交至集中采购机构统一组织采购的一种采购模式。批量集中采购较协议供货有着巨大的优势：协议供货虽然方便采购人随时进行采购，提高了采购效率，避免了重复招标，但同时也扩大了采购人的权力，容易存在品牌倾向性。批量集中采购可以节约采购资金，有很好的规模效益，可以公平公正并在一定程度上防止腐败，提高供应商的积极性和竞争性，规避“指定品牌”现象的发生，但需求标准要求统一是批量集中采购的最大弊端[2]。

二、我国政府批量采购的现状及优势

（一）政府批量采购的框架已基本形成

财政部《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》（财库〔2009〕101号）对批量集中采购做出明确规定。同时，《中央单位批量集中采购试行方案》对批量采购的适用范围、批量采购基本要求以及批量采购程序和批量采购管理要求，都做出了明确的规定。

2011年3月全国政协委员、中国国民党革命委员会中央常委刘新文提交了一份名为《关于完善政府采购相关规定进一步规范政府采购行为》的提案，希望相关部门尽快制定采购标准和大力推行批量采购，从而为我国政府批量采购的广泛推行奠定基础。

随后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步做好党政机关厉行节约工作的通知》，明确提出了严禁配备明显超出机关办公基本需求的高档、高配置产品，进一步加强政府采购管理，做好厉行节约工作。

根据财政部发布的《关于进一步推进中央单位批量集中采购试点工作的通知》的规定，从2011年7月1日开始，当年的批量集中采购试点的范围将把本年度中央单位采购的台式计算机以及打印机包括进来。这对我国推进采购制度改革，推动实施批量集中采购工作有着巨大的促进作用。财政部在该通知中规定，对超标采购及规避批量采购行为将按中央办公厅、国务院办公厅通知要求追究相关责任人的责任。财政部也将定期对各中央部门批量采购执行情况进行通报，对集中采购机构的批量采购工作进行考核[3]。

2012年2月，财政部《关于做好2012年中央单位政府采购计划和执行编报工作的通知》明确指出，各中央单位应当按月编报下月的批量采购计划，并于当月10日前逐级报送至财政部，同时抄报政府集中采购机构。政府集中采购机构应当按季度编报批量采购执行情况、集中采购机构采购执行情况等报表，并于每季度结束后15日内报送至财政部。

（二）政府批量采购规模越来越大

我国政府批量采购工作于2011年正式起步，目前规模和范围不断扩大，并主要采用了需求统一与集中采购相结合的基本模式。首先，试点的范围在不断扩大，批量采购试点部门由第一期27个部门快速增加到第二期44个部门以及到第三期57个部门。其次，从价格方面来看，根据中央国家机关政府采购中心和中央直属机关采购中心统计数据看，采用批量集中采购在价格上更便宜。如采用批量集中采购台式计算机的价格只有协议供货的85%—90%，并且比市场价低10%，打印机也只有协议供货的92%—93%，并且也只是市场价格的90%。再次，采用批量集中采购方式能够有效健全部门内部监管机制，从而避免采购过程不规范行为。因此，采用这种需求归集、统一采购的批量集中采购的方式，有利于我国采购制度改革，促进我国采购制度不断深化、完善。

（三）政府批量采购的优势逐渐得到发挥

中央单位推行批量集中采购具有积极的示范作用，也避免了协议供货中的不足之处[4]。首先，在价格方面，采购人实际需求数量通过汇总，不仅让供货商更加重视，也有利于竞标者之间的公平竞争，从而让价格变得更加合理。其次，在满足需求方面，由于我国目前进行的前4期批量采购只是对台式计算机和打印机的采购，对于高配机型的采购需求，批量集中采购的原则是“满足基本办公需要”和“市场成熟度高”，根据这个原则可以将采购的品种划分为两类：10个基本配置类型以及特殊配置类型。如要采购高配机型必须通过主管部门批准，这样不仅满足了办公需求，也符合资产配置标准，避免了采购人任意选择机型。最后，在招标方面，批量集中采购是由政府集中采购机构统一组织进行招标，避免了采购人因个人因素在采购时规避公开招标的弊端，保证了采购单位利益。

三、我国现行政府批量采购存在的问题

批量集中采购的实现对采购品有着严格要求，不但要求采购品之间差异不能太大，还要求技术指标要规范统一并能进行归集，因而当前的批量采购存在许多问题。

（一）难以选定配置机型

中央单位既包括政府机关、事业单位，又包括教育科研机构，采购机型既有用于一般日常办公的，也有用于教学科研的，工作性质各不相同，各单位预算资金不尽相同。既要在满足大部分中央单位的日常办公需求情况下，把许多不同领域的需求统一为10种配置机型，又不能超标采购。这样一来，对机型的选择难度很大。

（二）难以解决数据处理和配送问题

我国共有2万多家中央预算单位，对这些采购信息进行汇总和分析将是对数据处理工作的一个很大挑战，同时，对一些交通不便单位的供货也很困难[5]。

（三）到货周期长，选择空间有限

在批量集中采购实施之前一直实行的是协议供货制度。在协议供货制度下，采购人根据自己的意志可以随时进行采购，任意选择机型及配置。在批量集中采购中，采购人选择权被大幅度削弱，配置机型也只有10种，到货周期也需要两个月左右。受长期协议供货模式影响，采购人适应由协议供货向批量集中采购转变还需要一定适应期，同时这也给采购部门带来了新的挑战，采购部门需要及时做好更多的解释工作。

（四）政府采购管理机制有待完善

1.政府采购部门分工不明确。政府采购管理部门由于同时担任多项职能，降低了管理效率，也妨碍了内部控制制度的执行。根据目前的法律法规，政府采购管理部门不仅负责政府采购政策和采购预算的制定和实施，而且承担了政府采购计划实施的监督职能，这样的职能分配不仅降低了工作效率，而且容易造成监督缺位，不利于内部控制制度的实施和风险的防范。

2.地方政府批量采购部门设置及工作程序不统一。尽管从中央到大多数地方政府都将政府批量采购管理机构设在财政部门，但有的地方直属地方政府管理，后者将导致地方政府批量采购管理部门与采购中心之间的界限模糊，使采购中心职能界定不明确，在工作程序上也普遍缺乏统一科学的标准。如验收程序一直是政府批量采购中的薄弱环节，执行不力将直接影响采购质量和政府形象。

3.政府批量采购队伍素质有待提高。政府批量采购工作系统性、专业性很强，既涉及商业贸易、谈判技能、产业政策等知识，也与商品的生产技术、性能知识等有关。政府采购人员如果缺乏有关专业知识和技能，就不能有效开展工作。在现行条件下，我国政府批量采购队伍的人员在业务素质上参差不齐，违反相关规定和操作程序等现象时有发生。如有些工作人员在采购工作前和供应商或竞标单位事先接触，甚至还存在泄露标底、预算现象。在具体操作中，对于一些纳入采购范围的某些事项或品目只能由支出单位自行确定采购标准并自行验收，大大影响了政府批量采购的质量。

（五）供应商监管制度有待加强

供应商流动性大，对于一个采购项目的供应商数量、供应商提供商品的质量，在竞标前较难确定，若采用一般的监管方法，监管力度很难达到。所以，政府采购部门对供应商需要全面强化监管。

四、完善我国政府采购制度的建议

（一）科学编制招标文件评分细则

我国实行批量集中采购时一般采购的都是办公用品，在中央单位当前批量集中采购中所采购的品目主要是台式计算机和打印机。由于两者都属于基本的办公设备，在评分细则上需要增设服务项目的打分比例，适当减少技术项目的打分比例，还可以通过提高共同评审的项目部分在总分中所占的比例来避免评审过程中的作弊行为。在批量集中采购时要遵循“满足基本的办公需求”和“市场评价好”原则，将需采购的品目划分为两类：一是10个基本配置类型，二是特殊配置。为了杜绝在采购时出现超标采购现象，在采购特殊配置时需要经过主管部门审批。

（二）重视配送监管，构建批量集中采购合同管理系统

为了保证配送货物能够及时送达，政府采购中心应考虑在发布中标公告后立即组织供应商召开会议，讨论确定其配送货物的方式以及售后服务等事宜。由于采购人数量比较多，空间分布比较广，应要求供应商分区域组建配送队伍，每个区域有负责人专门协调配送，以保证各个区域同时配送。要把供应商和各区域负责人联系方式以群发短信的形式发给各单位采购人，以便及时高效地协调批量集中采购履约过程中出现的问题，最大限度地保证采购的圆满结束。同时，针对批量集中采购合同量大、传统纸质合同交换不能满足采购需要的新情况，采购中心应设立批量集中采购合同管理系统，采购中心在网上发布中标信息，这样可在一定程度上加快采购进程。同时，中标人可以在网上打印合同，采购人可以在网上查询合同真伪，做到快捷、高效、省时、省力。

（三）改进工作模式，提高管理效率

为了提高批量集中采购效率，首先政府采购管理机构应该根据采购人需要提前编写好招标文件，然后由采购机构对招标文件进行完善并及时向供货商发布公告进行招标，最后由采购机构根据评审结果发布中标公告并告知中标者按照合同规定配送货物。

（四）构建采购人对供应商的评价系统，整合供应商履约记录

构建采购人评价系统可以对供应商履约情况进行详细记录和客观评价。在采购过程中，由采购人分项对供应商进行打分，采购结束后整合出最终得分，把供应商得分作为以后采购的凭据。如某个供货商积极参与竞标并严格履行合同，就可得到较高评价，不履行合同将获得差评，以此办法可以促进供货商更好地履行合同和提供更加优质的服务。

（五）完善采购管理体系，确保政府采购活动规范进行

1.明确政府批量集中采购工作的政治方向和工作原则。政府采购工作主要是为政府服务的，因此政府采购要坚持中国共产党的领导，明确政府采购工作的中心思想和政治方向[6]。首先，要牢牢把握政府采购工作的第一要务，突出政治导向，即为政府采购、为政府节支、为企业创造公平竞争环境。其次，在政府采购过程中要严格落实“公开、公平、公正”的基本原则和“诚实守信”的基本道德思想，这就要求政府采购工作程序要公开透明，严格遵守政府采购的法律法规与程序，为采购人和供应商创造出公平合理健康的采购和竞争环境。在政府批量集中采购招标过程中还要做到诚实守信，在遵循招标要求的前提下，不以个人情感因素影响招标过程、招标程序，更不能违规招标。

2.提升政府批量集中采购的掌控能力。政府在执行政府采购方案过程中一般有五项程序：编写招标文件、组织招标、审批合同、办理结算、整理档案。提升政府批量集中采购掌控能力，就是严格按照政府采购相关法律法规规范工作程序。在编写招标文件过程中，要在相关法律法规指导下兼顾公平与效率原则，同时充分考虑采购方、受托人、供应商的合法利益。在招标组织过程中，首先要建立一套规范用语标准体系，充分认清一般项目、特殊项目之间的差别。然后严格制定并执行规范的招标工作程序，准备工作也必须井然有序地展开，包括与会人员座次排列、评标程序及宣布结果等。通过这些程序保障招标工作规范、严肃。采购合同的签订是整个政府采购过程最重要的环节，合同能否顺利履约不仅关系到整个政府采购活动质量，而且也影响到政府在市场经济中的形象。因此在合同签订过程中必须严格审查、审签，确保政府采购合同质量，保障政府采购活动顺利进行。根据相关招标文件规定和相关技术要求，在招标过程中需要进行审查的环节有标的名称、标的技术规范、采购数量、采购的单价、合同总金额、相关服务承诺等。结算环节是很重要的一个环节，早在2007年财政部就颁布了《关于实行国库集中支付制度后政府采购资金支付有关问题的规定》，专门强调了国库支付制度，要求准确办理结算，提高结算质量。其中直接关系到政府采购资金支付的效率和安全的有两个因素：一是结算单据正确与否，二是衡量结算质量的尺度。

3.完善政府采购档案管理。作为政府采购产品全部操作过程的原始记录，政府采购档案不仅可以成为证明采购行为是否规范、合法的依据，也成为反映采购人员是否违反相应规定的凭据，政府采购监督管理机构、审计机关或者纪检监察机关如果对采购人员采购行为存在疑问，可以通过查询采购档案判断采购人员是否遵守了政府采购规章制度，是否存在违规采购行为。所以，完整而详细的政府采购档案必不可少，它有助于判断政府采购人员是否有违规采购行为，应避免因记录不全而造成的纠纷。

[1]朱少平,张通.中华人民共和国政府采购法释义[M].北京：中国财政经济出版社，2002.174.

[2]胡建滋.行政法学[M].北京：法律出版社，2003.281.

[3]皮纯协.行政程序法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000.438.

[4]郑成武,刘敬严.采购与供应管理[M].北京：首都经济贸易大学出版社,2009.

[5]陶源,杨军.如何控制采购成本[M].北京：中国经济出版社,2007.

[6]周黎洁.批量采购是集中采购的春天[N].中国政府采购报，2011-07-19（8）.