国家海岛整治修复及保护项目申报材料编制的建议

汤坤贤，陈 鹏，宋 晖，涂武林

（国家海洋局第三海洋研究所 厦门 361005）

国家海岛整治修复及保护项目申报材料编制的建议

汤坤贤，陈 鹏，宋 晖，涂武林

（国家海洋局第三海洋研究所 厦门 361005）

文章针对近几年来地方申报国家海岛整治修复及保护项目资金的申报材料中存在的问题，分析原因，重点对申请理由、项目内容、建设方案、资金预算、部门配合等方面提出建议，以提高项目申报材料的编制水平。

海岛；整治修复；申报

由于自然和人为因素的影响造成海岛生态破坏，而特殊地理条件制约造成海岛居民生产生活条件相对困难。因此，《中华人民共和国海岛保护法》要求确定需要重点修复的海岛，国家安排海岛保护专项资金，用于海岛的保护和生态修复。自2010年以来国家海洋局、财政部已连续3年安排资金用于我国海岛整治修复及保护。针对近几年项目申报材料存在的主要问题，提出改善建议，以提高项目申报材料的编制水平，促进国家资金得到合理、高效的使用，海岛地区的生态与民生问题得到有效解决。

1 存在的主要问题

海岛整治修复及保护项目的申报材料主要包括项目申报书和实施方案，分析近几年的申报材料，主要存在以下不足。

1.1 申报理由方面

（1）存在问题描述不清楚。有的申报书缺乏对存在问题的描述，有的申报书对存在问题的描述针对性不强，有的申报书描述与项目内容无关的问题，有的申报书对存在问题描述不规范。

（2）项目必要性不充分。申报单位不清楚何种项目应该申报，何种项目不该申报。项目实施的必要性不明确，效益不显著。

（3）项目紧迫性不充分。未分清项目缓急程度，出现有的申报项目暂时影响不大或需求不紧迫。

1.2 项目内容方面

（1）内容过于简单。项目内容是申报材料最核心、最重要的部分，应重点描述。但有的项目内容只有简单的几段文字，有的只有一张表格，未把项目内容描述清楚。

（2）不符合国家支持方向。有的项目内容中，有些子项目不符合国家的支持方向。如，不是海岛整治修复及保护的范畴；或不是国家下达的文件中规定的资金支持方向和使用范围。

（3）项目内容不尽合理。有的项目内容设计不合理，其中包括一些不应该做，或者没必要做的项目。

（4）内容不够全面。有的项目内容涵盖不全，可能导致无法实施，或建成后无法运行。如，污水处理系统，只考虑污水处理设施的建设，未考虑污水收集管网建设。

1.3 建设方案方面

（1）建设方案内容不符合要求。建设方案的内容与项目内容应有所区别，说通俗一点，项目内容主要是描述做什么，建设方案主要是阐述怎么做。

（2）建设方案可行性不充分。有的项目建设方案不可行，或者可行性存在疑问，将影响项目后期的设计和实施。

（3）建设方案过于简单。有的项目建设方案的篇幅很小，对建设方案仅做简单的描述，未将基本的内容描写清楚。

1.4 经费预算方面

（1）测算说明过于简单。有的经费预算缺少计算过程，直接给出总价，缺少测算说明，项目评审时难以审核。有的经费预算虽然有工程量和单价，但直接给出工程量，对工程量的来源未作说明，也无法进行核实。

（2）预算单价不合理。申报材料中比较普遍存在单价过高的情况，虽然海岛上的工程建设费用比大陆上高，但有的高得离谱；也有少数单价太低，项目下达后无法完成工作量。

（3）调查论证经费太多。有的项目前期的调查、论证的经费太多，个别甚至占了将近项目经费的一半，包括一些无关的调查项目。

（4）申报不属国家支持范围的资金。有的申报资金不属于国家海岛整治修复及保护专项资金或海岛保护专项资金支持的范围，如桥梁、办公大楼、拆迁等项目。

（5）部分内容的预算缺失。有的项目，特别是一些配套的小工程的经费预算被遗漏。如，污水处理工程配套的污水收集管网、垃圾处理工程配套的道路等。

1.5 其他方面

（1）内容不规范。有的项目申报材料未按照要求编写，或缺失某些内容。如有的项目只有申报书或实施方案，有的甚至只有一份表格。

（2）重点不突出。重要的部分，如申报理由、项目内容、建设方案、资金预算的篇幅很小；而有的次要部分，如自然社会经济概况，却占了很大篇幅。

（3）内容重复较多。主要表现在申报书或实施方案中前后内容重复较多；申报书和实施方案重复的内容也比较多。

2 原因分析

出现以上问题的原因主要有以下6个方面。①对海岛整治修复技术掌握不够全面。编制单位对各种海岛整治修复技术了解不深、不全面，导致编写申报材料时无法深入、全面地分析，甚至出现错误的论述。② 对国家文件理解不够准确。未能很好地研究国家下达的各种文件，严格按照规定的支持方向设计项目内容，导致有的项目内容超出支持范围，或者项目内容重点不突出。③前期准备不够充分。地方海洋主管部门缺乏前期的调查与规划，缺乏项目储备。编制单位缺乏前期的材料收集，资料积累，接受任务后在较短的时间内编制申报材料，有的内容无法深入、全面地分析与表达。④对海岛情况了解不够。有的地方海洋主管部门对海岛具体情况了解不深，难以针对各地市上报的项目进行比对筛选，比较准确地确定合适的项目。有的项目编制单位接到任务后由于时间紧张或其他条件的限制，未到现场调查，根据地方提供的材料、照片、要求等编制申报材料，容易出现内容简单、空泛，或偏差。⑤ 对资金的期望较高。一般情况下所在海岛相关利益单位和地方海洋主管部门都希望争取更多的国家资金。当该海岛整治修复的内容较少时，往往捆绑一些关系不大的项目；或者虚报工程的造价。⑥ 编制单位与地方部门沟通不够。特别是在地方需求和自筹经费方面缺乏很好的沟通，导致有的子项目地方需求不大，地方需求大的却未申报。

3 如何写好申报材料

申报材料能否把必要的信息准确地表达出来，让审查专家和审批部门能迅速、全面地了解项目的信息，关系到能否成功申报和获取国家补助资金。下面对几个关键部分的内容编写和相关单位提几点建议。

3.1 内容完整，材料齐全

项目申报材料主要包括申报书和实施方案两部分，按要求这两份材料都要齐全。

申报材料的内容主要包括：申报理由、项目内容、建设方案、资金预算、项目管理等。其他内容如海岛基本情况、承担单位、施工安排、项目管理、工程监理和项目验收等也要做相应说明，保持材料的完整性。

3.2 结构合理，主次分明

形式上结构要合理，按照通知要求编制。

内容上主次要分明，主要内容一定要写清楚、详细，重点写好申报理由、项目内容、建设方案和经费预算这4部分。次要部分简要描述。有些前后重复的部分，哪些详写、哪些略写要分清楚。如项目内容，在第一章概述部分简要介绍即可，而在第二章项目内容中应详细描述。

如果同时上报申报书和实施方案。相同的内容在两份材料中的侧重点应有所不同。申报书是批准立项之前的材料，主要包括项目概况、申报理由 （存在的问题、必要性、可行性等）、项目内容、年度计划、经费预算，预期成果，效益分析等内容。实施方案批准立项之后的材料，主要包括项目背景、项目内容、建设方案、施工安排、经费安排、项目管理、质量监督、项目终结等内容。如果仅要求上报实施方案，实施方案中应该增加申报理由、资金预算等，便于核实与审查。

3.3 申报理由充分

3.3.1 突出存在的问题

申请理由是项目内容的铺垫，一般包括现状、存在的问题、依据、必要性等方面。关键是要把存在的问题描述清楚，根据国家海岛整治及保护项目的支持方向，存在的问题一般包括生态问题与民生问题两方面。存在问题的描述应该与项目内容相对应，并附有能体现存在问题的照片，让人一目了然。

3.3.2 必要性充分

项目实施的必要性，主要有3方面：改善海岛生态环境，维护海岛及周边海域生态平衡；改善海岛居民生产生活条件，促进海岛地区经济发展；提升海岛开发利用价值。每个项目材料编写时应分析具体项目的必要性。

3.3.3 紧迫性强

项目的紧迫性主要从两方面考虑：生态破坏严重，若不解决生态环境将造成更大的破坏；民生问题突出，若不解决给群众的生活、生产造成很大的困难。

3.4 项目内容合理

3.4.1 符合国家支持方向

根据国家的文件规定，海岛整治修复及保护项目重点支持的海岛类型有3类：生态破坏严重，具有较好开放利用价值的无居民海岛；生态破坏严重，生产生活条件困难的有居民海岛；特殊保护类的海岛 （包括领海基点岛）。

根据近几年来国家批准立项的项目，主要支持的领域归纳为以下几方面。① 海岸保护：护岸与海堤建设、沙滩修复等。② 岛体保护：山体与边坡保护、植被修复、景观工程等。③ 污染治理：垃圾、污水处理等。④ 供水工程：大陆引水、地下水开采、雨水利用、水库建设、海水淡化等。⑤ 供电工程：海底电缆输电、风力发电、太阳能发电、柴油发电等。⑥ 交通工程：道路建设与维护、码头维修等。⑦ 潮间带生态修复：红树林、海草床、珊瑚礁等保护与修复。⑧ 海域整治与保护：拆除连岛坝、清理海上违章养殖、清淤等。⑨ 特殊保护对象：海岛特殊景观、历史文化遗迹等保护。

3.4.2 工程量适中

根据海岛的具体情况、国家可能支持的资金和地方自筹资金确定项目及其工程量。一般项目不宜太大。

3.4.3 项目内容翔实

项目内容是申报材料的核心，一定要写清楚。首先描述项目包括的各子项目的内容和位置，附总平面图。然后详细阐述各子项目的内容，包括子项目名称、位置、实施内容、规模及工程量等，必要时可附修复后的效果图。

3.5 建设方案可行

3.5.1 形式上可行

建设方案是项目实施和经费测算的重要依据。内容也要详细写清楚。建设方案与项目内容的各个子项目对应，分项描述各子项目的施工方案。分析项目工作量，说明要完成项目任务所采用的工艺、材料、规格、工程结构，采取的施工方式、方法、步骤、措施等。必要时可附施工图或流程图。

3.5.2 技术上可行

技术上能满足工程的建设需求，项目下达后能顺利实施，实施后能达到预期的效果，实现预期的效益。避免出现工程设计标准偏低，不能满足实际需要。

3.5.3 经济上可行

一方面要求项目的建设费用可行。建设费用不宜太高，不要盲目追求先进的技术、材料，或采用高的建设标准，增加项目投资，给国家资金造成不必要的浪费；另一方面要求项目建成后的运行费用可行。考虑海岛的财力，今后的运行和维护费用应当在当地财力承受范围内。如，海水淡化、污水处理、垃圾处理等工程的运行费用应考虑海岛的财力，避免运行费用太高建成后当地无力支持，造成设施闲置。

3.5.4 科学适用

要根据海岛的具体条件，选择适合的建设方案。如建设污水处理设施，不同经济、自然条件的海岛可选择不同的处理方法：经济条件较好的海岛可选择处理效果好，运行费用较高的接触氧化法；经济条件较差，有可利用地表水体的海岛，可选择建设费用和运行费用均低，但处理效率较低的生态塘法。

垃圾处理方面，离大陆比较近，具备码头、海上交通设施的海岛，可选择垃圾压缩外运的方式处置；垃圾焚烧对很多海岛适用，尤其是经济条件较好、离大陆较远的海岛。

3.6 资金预算合理

资金预算是资金审核的重要参考依据，一定要清晰、合理，重点关注以下方面。

3.6.1 资金组成清晰

申报书中的资金预算表，简要描述项目组成、资金总额与资金来源，包括申请国家补助资金和地方自筹资金，各子项目的资金与组成。

如果项目资金分多年申请，除说明项目资金总额，申请国家补助资金，地方自筹资金外，还应说明当年项目资金，申请国家补助资金，地方自筹资金，年度资金安排，并附年度资金预算表，资金明细及测算依据表。

资金预算中不能体现管理费、不可预见费等非海岛整治修复及保护项目支持的费用。

3.6.2 单价与测算合理

年度资金明细及测算依据表中，工程量的估算要准确，测算过程要清晰，计算单价要合理，可以参考国家、地方的工程预算依据、标准和地方价格，以及所在海岛的施工条件等确定合理的单价。

3.6.3 资金安排合理

实施方案中主要体现资金使用安排，不用详细说明资金的预算，应说明各子项目的主要内容、工程量、总资金 （包括国家和地方自筹），年度使用安排情况等。

3.7 各司其职，密切配合

写好整治修复材料，技术部门和地方部门应做好前期准备，并在编制过程中共同商讨，密切配合，不断完善。下面是对地方海洋主管部门和技术单位的几点建议。

3.7.1 地方海洋主管部门

（1）做好前期准备。开展当地海岛调查，了解海岛的基本情况。编制省级或地市海岛整治修复规划和年度计划，建立海岛整治修复备选项目，确定海岛整治修复的优先申报项目。

（2）做好现场调研。对当年申报的项目，陪同技术部门和所在海岛的地方政府，对海岛生态问题与民生问题进行现场调研，确定需要申报的项目内容和资金量。

（3）做好材料把关。申报材料初稿完成后，应对其中内容，特别是项目内容、建设方案、申请资金，地方配套资金等方面进行认真审核，及时提出修改意见。项目立项后，如果批准资金与申报资金不符合，应对原申报项目的内容、规模和资金调整提出修改意见，优先安排急需、可行、效益显著的项目。

3.7.2 技术单位

（1）做好前期准备。了解各地海岛的基本情况，尤其应重点收集生态破坏严重或民生问题突出的海岛的生态与社会经济状况。为地方编制省级海岛整治修复规划和年度计划，建立海岛整治修复备选项目。了解收集海岛整治修复的相关技术方法，施工工艺，工程造价等资料。

（2）做好现场调研。陪同地方海洋部门和地方政府，对海岛进行现场调研，了解海岛主要的生态问题与民生问题，商定需要申报的项目内容和资金量。并收集相关资料与拍摄现场照片。

（3）写好申报材料。按照要求编制项目申报书和实施方案。项目立项后，根据批复要求和地方意见修改完善申报材料。

（4）多与地方沟通。申报材料编制过程中应与地方海洋部门和行政主管部门沟通，了解存在的问题、地方需求和资金配套；尤其对计划申报的项目，各子项目的工程量，经费预算，自筹经费等方面应多与地方海洋部门和行政主管部门沟通。