刍议我国突发公共卫生事件的处理——以黄浦江死猪抛弃事件为例

张盖

（西南政法大学 刑事侦查学院，重庆401120）

刍议我国突发公共卫生事件的处理
——以黄浦江死猪抛弃事件为例

张盖

（西南政法大学 刑事侦查学院，重庆401120）

发生在上海黄浦江的死猪抛弃事件在短短的几个月内逐步升级，从这起突发公共卫生事件的发展过程可以看出，我国目前在突发公共卫生事件的处理方面还存在一些问题。通过对黄浦江死猪抛弃事件处理的过程及其反映的问题可知，唯有通过理念建立、制度完善等途径进行改革，才能促进我国突发公共卫生事件处理机制的完善。

黄浦江死猪抛弃事件；突发公共卫生事件；处理

一、事件重现

2013年3月5日，黄浦江上游首次发现大量死猪。3月5日至10日，黄浦江水域开始陆续打捞死猪，捞出死猪的数字从最初的几十头发展到几千头。3月11日，上海初步确定死猪主要来自浙江嘉兴地区。农业部称当地未发生大规模疫情。3月12日，嘉兴称当地并未发生生猪疫情，正调查死猪来源。截至3月21日，黄浦江上累计打捞起死猪10570头。当地水务部门加强了对出厂水的监测，重点对反映微生物污染的菌落总数、总大肠菌群、耐热大肠菌群等指标的检测频率增加到每4小时检测一次。①上海累计打捞死猪过万头，水务重点监测微生物污染[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/special/huangpujiangsizhu/content-3/ detail_2013_03/21/23373716_0.shtm l,2013-04-03.3月23日，上海称市场未发现不合格生猪产品。3月24日，上海宣布基本完成死猪打捞工作。2013年5月，浙江省人大常委会决定立法防治畜禽养殖污染，明确提出将全面实行畜禽标识可追溯管理，并逐步淘汰严重影响环境的低、小、散养殖户。②浙江立法防止黄浦江死猪事件再现[EB/OL].http://www.zj123.com/info/detail-d213183.htm,2013-05-29.黄浦江死猪抛弃事件最终促成浙江省人大常委会立法，以防止类似的突发公共卫生事件的发生和升级。

二、突发公共卫生事件的概念

在分析这起突发公共卫生事件之前，我们有必要对突发公共卫生事件的概念进行界定。2003年5月7日，国务院第7次常务会议通过的《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定：本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），就是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。黄浦江死猪抛弃事件发生以后，黄浦江的水质会受到极大的影响，从而可能发生严重损害社会大众健康的重大传染病疫情。专家推测，之后在上海和安徽率先发现的H7N9型禽流感极有可能与死猪抛弃事件有关。

通过对突发公共卫生事件概念的分析可以发现，突发公共卫生事件具有如下几点特征。

首先，突发公共卫生事件是突然发生的、带有紧迫性的事件。突发性是突发公共卫生事件的首要特征。即使有些突发公共卫生事件发生前有预兆，但是这些预兆往往是短时间、转瞬即逝而且不为人们所发现的。突发公共卫生事件的突发性要求事件处理的及时性和紧迫性。一起突发公共卫生事件发生之后，有关行政机关应当及时采取有效的应对措施，否则事件就可能迅速升级，最终甚至造成全社会的恐慌或者群体性事件。

其次，突发公共卫生事件具有破坏性。突发公共卫生事件会对不特定多数人的正常生产生活、社会安全以及社会秩序造成破坏。破坏性是突发公共卫生事件的本质特征。不存在没有破坏性的突发公共卫生事件，换言之，任何一起突发公共卫生事件都具有破坏性。现实生活中，也许某一起突发公共卫生事件的破坏性没有立即显示出来，但这并不能说这起事件就没有破坏性，只是这种破坏性还处于潜伏状态或者以其他形式表现出来而不为人们所知。

再次，突发公共卫生事件具有连带性。社会的发展使社会的复杂性和关联度日益提高，公共安全危机事件内在扩张性大大增强，诱发一系列的衍生和次生灾害和事故，形成灾害和事故链。[1]在经济、社会高速发展的今天，人们之间的联系日益频繁和紧密，随着人口密度的增大，人们之间的接触也越来越多，突发公共卫生事件处理不当极易导致人群大面积的感染，使事件的严重性大大升级。

最后，突发公共卫生事件的发生常常是不确定的,结果往往具有扩散性。不确定性主要是指事件的发展轨迹是人们事先无法预料的，不确定性是突发性的逻辑后果。而扩散性是指随着时间的推移，事件的破坏性会不断扩大，事件影响的人群范围会不断扩张。突发公共卫生事件引发的危害不仅触及个人的生命和尊严（个人安全），甚至会形成次生、衍生危机导致损害经济安全、政治安全、环境安全和社会群体安全。[2]归根到底，这些危害都是由突发公共卫生事件的扩散性导致的。

三、黄浦江死猪抛弃事件反映的我国突发公共卫生事件处理过程中存在的问题

（一）突发公共卫生事件事前风险评估的缺失

突发公共卫生事件的突发性和不确定性决定了行政机关在处理突发公共卫生事件过程中的被动性，即行政机关无法提前预防、控制某起即将发生的突发公共卫生事件。但被动性不等于滞后性，行政机关完全可以在事件发生之前对事件进行风险评估，制定出具体的应急方案，并在事件发生时及时作出应急反应，化被动为主动，有效地对突发公共卫生事件进行控制，避免事态的进一步升级。事前风险评估是突发公共卫生事件处理过程中重要的一环，评估方法和结果会直接影响事件最终的处理。但是，突发公共卫生事件事前风险评估制度在我国尚不健全。黄浦江死猪抛弃事件中有关单位和部门并没有启动事前风险评估机制，事件发生后政府部门只是一味地打捞江中的死猪以及调查死猪的死因，从而错过了从源头上遏制事态恶化的机会。

（二）行政机关信息不公开，社会大众信息严重不对称

黄浦江死猪抛弃事件也反映了我国行政机关执法过程中长期存在的信息不公开的陋习。行政法的基本原则之一就是程序正当原则，程序正当原则的内容之一便是信息公开，即行政机关应向社会大众公开其活动的依据、过程以及结果。然而在黄浦江死猪抛弃事件中，上海市政府在回应黄浦江水质是否受到污染的问题时，一再回避社会大众的质疑，大打太极拳，事件相关信息公布不及时、不充分，最终导致社会大众对上海市政府行为的严重不满并引发了不信任和抵触情绪。面对社会大众的不信任与抵触情绪，行政机关不应当直接给出肯定或否定的回应，而是应当在充分分析事件各方面因素的前提下作出回应。在黄浦江死猪抛弃事件过程中，社会大众担忧的不仅仅是不断攀升的死猪数量，还包括死猪身上检测出的猪圆环病毒对黄浦江水质造成的潜在威胁。

（三）行政行为政出多门，行政机关间相互推诿、搪塞

一直以来，行政行为政出多门是我国政府管理的沉疴旧病，在这起突发公共卫生事件中也有直接的反映。黄浦江死猪抛弃事件反映的是黄浦江水系污染、河道监管方面的政出多门以及治理跨区域污染时有关行政机关之间的协调乏力。以河道监管为例，仅河道管理就有港航、城管、水利、环保等多个行政机关。在我国特殊的历史文化背景下，当多个行政机关都有义务管理河道时，这些行政机关不是相互协作，而往往是相互推诿、搪塞。当黄浦江上出现死猪时，水利、环保、卫生等部门互相推诿，导致事件愈演愈烈，最终造成社会大众的恐慌及对政府的不信任。

（四）突发公共卫生事件处理过程中警察角色的失位

尽管执行法律、维持秩序和提供服务被国外学者认为是警察的三大任务，但维持秩序却是警察的首要任务，或者说执行法律和提供服务的目的也是维护或恢复秩序，即维持秩序就是警察的目的。[3]警察维持秩序的职能不仅体现在打击犯罪方面，还包括在突发公共卫生事件发生时及时、有效地处理事件，防止事态恶化，维持正常的社会秩序，防止造成社会大面积的恐慌。在这起事件中，警察机关没有发挥应有的作用，在大众视野里出现得更多的是打捞死猪的工作人员以及不断辟谣的政府发言人，而不是维持社会秩序的警察。

四、完善我国突发公共卫生事件处理的途径

由上可知，突发公共卫生事件的发生是不可预知也是不能预知的。随着社会、经济的高速发展，公共卫生危机的内在扩张性大大增强，单纯的、单一的公共卫生危机越来越少，公共卫生危机诱发的次生灾害越来越多，而且往往导致一系列的事故链，甚至导致全国性的公共卫生危机，造成严重的后果。而现代信息技术与传媒的结合，更使危机事件能够适时传播，加快、加重了危机的冲击力，使局部危机有可能成为波及全局的危机。[4]黄浦江死猪抛弃事件折射出上文所分析的四个问题，而完善我国突发公共卫生事件处理的途径，笔者认为主要有以下几种方案可供参考。

（一）树立应对突发公共卫生事件的法治理念

一直以来，我国在处理突发公共卫生事件时形成了一种定势思维：突发公共卫生事件的处理只是国家行政机关的职责，采用行政手段加以控制和管理即可，只要行政手段及时、有效，一般不会运用其他手段。但是，“缺少法律制度保证的单纯的行政性危机应对手段是一种准备不足的救急性措施，从而使危机应对程序启动后表现出无序性特征。因此，为及时有效地应对各种突发事件，构建相应的法律体系，运用法律的手段预防控制危机势在必行。”[5]从西方法治国家（如美国、英国、法国等）的经验来看，法治国家的一切行政行为都受法律的制约，任何行政行为的施行都必须严格遵循行政合法原则，即使在处理突发公共卫生事件时也不例外。

（二）构建立体的突发公共卫生事件处理体系，解决行政行为政出多门的问题

公共卫生事件可以分为原发性和继发性两种。前者主要是指单一的公共卫生事件，如SARS；后者主要指与其他事件伴随发生或者由其他事件产生的公共卫生事件，如地震引起的传染病等。原发性和继发性公共卫生事件的处理方法不可能是相同的、一成不变的，而应当是包括医疗、卫生、物流、现场应急处理等在内的多领域的协作系统。然而，目前我国突发公共卫生事件管理实行的是分灾种、分部门模式，相关的法律法规、部门规章不成体系，这对于突发公共卫生事件的处理是十分不利的。因此，首先应构建立体的突发公共卫生事件处理体系，然后在此基础之上构建统一的突发公共卫生事件管理体制。把突发公共卫生事件管理纳入国家危机的整体之中，这也是大多数西方国家的国家危机管理主流模式。实践证明，立体的突发公共卫生事件处理体系有利于解决行政行为的政出多门，防止行政机关之间的相互推诿、搪塞。

（三）建立健全突发公共卫生事件事前风险评估机制

风险评估是指根据风险分析的结果，把政府所有可能面临的风险按照紧急程度和需要重视的程度进行排序，同时对各种风险控制方法的可行性、成本及收益加以分析评估，建立一个风险的优先处理序列，以便更加合理、有效地分配有限的资源。[6]如前所述，突发公共卫生事件事前风险评估是突发公共卫生事件管理的前哨，也是突发公共卫生事件的第一道防线。事前风险评估是事件处理过程中的重要一环，评估方法和结果会直接影响事件最终的处理。在突发公共卫生事件发生之初，对事件进行风险评估可以避免行政机关作出不恰当的行政行为及社会大众对行政机关的不信任。目前我国突发公共卫生事件风险评估机制还处于起步阶段，因此，需要行政机关不断摸索、不断完善我国突发公共卫生事件事前风险评估机制。

（四）加大行政机关信息公开力度，完善舆论预警机制

在突发公共卫生事件发展的过程中，谣言对社会会造成巨大影响。谣言能够对社会心理、民众情绪产生极大的干扰，影响人们的理性判断能力，从而制造混乱，影响社会稳定。[7]一起突发公共卫生事件发生后，许多媒体都会对事件进行不同角度的报道，当不同媒体传递的信息不一致时，各种谣言就会产生。在突发公共卫生事件发展的过程中，阻止谣言产生的有力措施，就是在事件发生的初始阶段，加大政府信息公开力度，在具有全国影响力的媒体上及时向社会大众发布事件的进展以及有关信息，以真实的、公开的信息避免谣言的产生。黄浦江死猪抛弃事件发生之前，嘉兴市政府对乱扔死猪现象采取瞒报、缓报的处理方式，不仅对公民的个人利益造成严重威胁，也易引起整个社会的动乱与不安。

此外，完善突发公共卫生事件的舆论预警机制也刻不容缓。危机从萌芽、酝酿到发生都有一个过程，这个过程不可避免地会与外界发生联系，并在舆论上有所反映，这就为寻找危机根源、避免危机发生提供了时间和可能。[8]鉴于此，国内有学者提出建立突发公共卫生事件的舆论预警机制，掌握事件发展过程中舆论的发展机制，并制定相应的应急方案。

（五）发挥公安机关处理突发公共卫生事件的作用

《中华人民共和国人民警察法》第2条第1款①《中华人民共和国人民警察法》第2条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。对人民警察的任务作出了明确规定，同法第21条②《中华人民共和国人民警察法》第21条规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。补充规定了人民警察的其他职责。根据“危机管理的4R理论”③危机管理的4R理论是由美国危机管理专家罗伯特·希斯（RobrtHeath）在《危机管理》一书中率先提出的，他认为危机管理4R模式，由缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）四个阶段组成。，危机事件发生以后，公安机关需要最短的时间内对危机事件作出反应，确认危机是否存在，在危机存在的前提下隔离危机，然后处理危机，进而消除危机。要达到上述目标，公安机关不仅需要将伤者撤出现场，尽快恢复社会生产、生活秩序，与此同时还要注意保护现场，防止现场上遗留侦查线索（主要是人为蓄意引起的危机，如学校食堂投毒等）。公安机关作为各级政府的职能部门，参与处理突发公共卫生事件，一方面，可以提高政府职能的发挥和整体处置效率；另一方面，公安机关具有快速反应的能力和特点，具备的应急处置能力是其他资源无法比拟的。[9]

五、结束语

黄浦江死猪抛弃事件反映了我国突发公共卫生事件在处理过程中存在的一些问题，如事前风险评估的缺失、信息不公开、行政行为政出多门以及警察角色的失位等等。通过对这起事件的分析可知，行政机关需要在理念建立、制度完善等方面进行改革，唯有这样才能为今后类似事件的处理提供理论和实务上的经验，促进我国突发公共卫生事件处理机制的完善。

[1][4]李英红.论公共安全危机事件的连带性[J].北京人民警察学院学报,2006(5):42-44.

[2]严晓,刘霞.探析我国突发公共卫生危机治理的路向选择[J].兰州学刊,2009(12):95-99.

[3]黄学贤,崔进文,成锦强.警察行政权概念的厘定[J].东方法学,200 9(4):29-37.

[5]谢凡寿.论我国公共卫生危机应对的法律机制——一个比较法的视角[D].北京:中共中央党校,2004:4.

[6]张小明.论公共危机事前风险管理与评估[J].北京科技大学学报(社会科学版),2007(1):36-40.

[7]龙厚仲.试析公共安全危机中的谣言[J].湖北警官学院学报,2010 (2):26-28.

[8]龙厚仲.公共安全危机中谣言的探析[J].铁道警官高等专科学校学报,2010(1):10-13.

[9]李香梅.公共安全危机事件相关问题研究[J].山西高等学校社会科学学报,2009(9):15-18.

D912.1

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1673―2391(2013)10―0022―03

2013-06-14 责任编校：江 流