我国食品安全问题法律保障的不足与完善建议

翟凯

（华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074）

我国食品安全问题法律保障的不足与完善建议

翟凯

（华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074）

我国目前食品安全形势严峻，法律保障并不完善。从我国食品安全法律规制的现状出发，分析我国现有的食品安全法律体系，提出解决的对策，以促进食品安全法律保障制度在社会经济生活中发挥更加积极的作用。

食品安全；法律规制；完善建议

食品安全关系到人的生命和健康，更关系到国家的经济发展和社会稳定。我国近年来频繁出现的食品安全事故，使得以法律手段保护食品安全成为必需，但现行法律的规制还有缺陷，在立法、执法等领域还存在许多问题。

一、我国当前关于食品安全问题的法律规制及缺陷

（一）有关食品安全问题的法律监管不足

1.监管主体设置不科学。《食品安全法》自实施以来，进一步明确了分段监管的监管体系。农业、卫生、质监、工商、食药等十多个部门涉及到生产、加工、流通和消费等各个环节。这种交叉管理容易导致部门管理资源的浪费，效率较低，还容易引发管理真空。食品安全涉及到多个环节，现实中，很多环节不可能很清楚地划分在某个阶段。例如，无证经营的小食品加工厂，如果按照分段监管原则，则生产的食品在出厂前归质监部门管、出厂后归工商部门管、到了购买者手上又归卫生行政部门监管，最后出了问题归谁管？各部门相互推诿扯皮屡见不鲜。2013年国务院机构改革和职能转变，新组建了国家食品药品监督管理总局对食品安全进行统一监督管理。今后如何具体地克服重复监管与监管“盲点”交叉的问题，令人期待。

2.食品安全标准建立不完善。我国食品安全标准不仅数量少、质量低，而且相互之间不成体系、衔接不够甚至相互矛盾。首先，许多领域缺乏标准。以2010年湖南金浩茶油致癌物苯并芘超标一案为例，由于我国没有食品调和油的相关质量标准，事发后只能参照食品植物油的相关质量标准。而按照植物油的标准，该产品苯并芘含量竟超标6倍。由于标准的缺失，消费者选择商品时很难辨别出某种物质含量是否超标，严重影响了食品安全问题的认定。其次，有些标准相互矛盾。比如，白砂糖的国家质量标准中允许含有适量的二氧化硫，而肉松的国家质量标准中允许在辅料里使用白砂糖，但肉松中一旦检测出二氧化硫则是不合格产品，如此标准令人疑惑。最后，我国许多食品安全标准明显落后于国际标准。上世纪80年代西方国家基本上已完全采用国际标准，我国目前食品卫生国际标准大约有500余项，这只是世界卫生组织食品法典委员会制定国际食品卫生标准数量的1/8，不仅数量少，而且某些国内标准明显过低，落后于国际标准，这样既不利于保护消费者的身体健康，也不利于国际食品贸易的开展。据统计，就国内标准来看，我国目前约有20000多项国家标准，其中涉及食品方面的国家标准采标率仅为15%，采标率也较低。

3.涉及食品安全的检测困难重重。我国食品安全检测机构多分属不同部门，相互之间缺乏沟通与协调。截至2011年底，我国共有食品检测机构7000余家，但分属于卫生、质监等各部门管理，各自为战。另外，各检测机构的标准缺乏统一性，检测程序各不相同，检测费用过高。比如，瘦肉精的检测，化学定性检测约800元，定量检测约2000元，如果全部流程检测完约花费近10000元，价格不菲。

食品安全监管领域还有许多其他问题，例如，许多监管机构工作人员素质不高，专业知识与技能缺乏，责任心不强。在监管过程中还会出现信息不对称的问题，现实中经常是生产者比消费者掌握的信息多，经营者比监管机构掌握的信息多，而监管机构之间的信息也不对称，这样无疑增加了监管的难度与成本。

（二）涉及食品安全问题的惩罚力度不够

一方面，在民事法律层面涉及到的赔偿责任一般分为补偿性赔偿与惩罚性赔偿两种，我国食品安全领域的赔偿制度在设计上略有缺憾。首先，《食品安全法》第96条虽然规定了“十倍罚则”的惩罚方式，但是日常生活中，消费者购买食品的数量一般不会太大，总价也不会太高，一旦发现所购食品不符合食品安全标准而找到商家，商家即使按十倍赔偿，数额也不大，对于有些违法企业来说并不觉得“痛”。另外，消费者在要求十倍赔偿之前需要明确两点：一是所购买的食品是否已经或是可能会对自己的人身、财产等合法权益造成损害；二是经营者是否存在“明知”犯错的意愿。现实中，消费者很难界定商家犯错是否属于“明知”，法律对如何判断“明知”规定得也不够明确。其次，《食品安全法》中规定的处罚金额是按违法经营的货值来确定的，但现实中货值的范围并不易确定，较难处罚。另外，由于处罚力度不够导致现实中出现了获取的非法利益大于违法成本这一畸形现象。许多违法生产经营者乐于以身试法，一般处罚多以没收违法物品、没收违法所得为主，即使是罚款也只按违法经营的货值计算，但实际上这类货值不易算明或者即使查处也可能也小于实际数额，使得实际处罚远低于所获利益。

另一方面，刑法是保障食品安全的最后一道防线，《刑法修正案（八）》也进一步加大了对食品安全的保护力度，还增设了监管渎职方面的罪名，但是也有缺陷。比如，打击范围较窄，仅覆盖了食品生产、销售环节的行为，对于食品种植、养殖、流通运输等其他环节并未涉及，而且有关食品概念的范围也没有延伸到日常生活中常见的种植产品、养殖产品等食用农产品上。

（三）食品安全问题举证难度大

第一，维权周期长，一般消费者就某个食品安全问题进行维权所花费的时间少则数月，多则数年。许多消费者由于拖不了如此长的时间而不了了之。第二，某些食品由于食用频繁与举证意识等问题，消费者们有时难以主动保留相关证据材料以备后用。第三，许多食品食用后并非马上就会出现问题，这种特殊性使得消费者在经过较长时间后不易找寻当时购买的地点与商家。第四，按照我国民事诉讼程序中“谁主张谁举证”的原则，消费者应举出是因食用了该危害食品而导致了某种损害结果才能获得赔偿。但是，随着生活中食品种类的增多，食品结构也愈加复杂，普通消费者很难明确致损的直接或主要原因，但民事诉讼又必须证明损害身体健康等事实是由某种产品造成的，由此可见，受害人举证难度较大。

除了以上几点之外，食品安全法律规制中还有一些问题值得重视。一是我国目前食品安全立法体系跟不上时代发展的步伐。一方面，涉及现代技术的法律规制空白点较多，如对转基因、辐射、纳米等新技术、新产品带来的新应用、新问题未涉及到；另一方面，像食品安全风险分析与评估、预警预防、危机应急处理以及食品安全责任赔偿保障基金与食品召回责任保险等法律制度或是空白或是规定不全。二是城乡执法力度失衡。由于农村执法力量相对薄弱，加上许多农民法律意识相对较弱，许多被城市市场拒之门外的不合格食品或“三无”食品被销往农村。例如，2008年三鹿奶粉事件中绝大部分问题奶粉是销往农村地区的。

二、对完善我国当前食品安全法律保障制度的建议

（一）建立我国食品安全信用体系

信用是市场经济中各种主体不可或缺的重要部分，它已成为企业的无形资本。食品安全不仅需要政府的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，食品企业也应把对社会的食品安全责任真正转化为自己的自觉意识。通过制定食品安全信用法律法规，确认食品安全信用体系内各项制度的法律效力，明示食品安全信用信息的权威性及其指导作用。

（二）加大处罚力度

我们必须对食品全事件“零容忍”。目前许多法律规定中对违法企业的处罚偏低，像销售有毒大米的行为，除没收外只能按出售伪劣商品处罚，最高罚款额为货值的3倍，难以起到震慑作用。又如常见的恶意添加非食用添加剂，处罚金额只有几万元，达不到法律的威慑效果。由于食品安全的特殊性，对于食品侵权行为人应有高出其他一般侵权赔偿标准的“超高赔偿”，使其“重创”或“倾家荡产”。通过提高违法犯罪的成本，使违法者发现违法犯罪“不合算”，如此才不敢越雷池一步。

（三）尽快完善我国食品安全标准

结合我国国情，首先可以制定总体框架上的原则性规定。其次，1961年国际社会通过了创建食品法典委员会（CAC）的决议，现今食品法典已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易最基本、最重要的参照标准。虽然我国1986年就已正式成为CAC成员国，但对食品法典的研究、评估与应用工作开展得并不理想。对此，我们可以在当前食品安全标准体系建设中选择适合我国国情的食品标准，通过参照遵循这些标准，将国内食品标准尽快与CAC标准接轨。这样既建立了一批急需的食品安全标准，又可为许多过时的缺陷标准更新换代。

（四）加强农村地区执法力度

对一些被城市剔除的假冒伪劣食品的“上山下乡”，可以建立县乡村三级监管机制。县政府、乡镇政府对辖区内的食品安全工作负总责，县级食品药品监管、工商、公安各司其职、各负其责。各乡镇政府运用行政手段和委托执法权，负责辖区内食品安全日常监管，各行政村设立食品药品安全信息员，负责收集报送餐饮食品安全信息和管理工作，逐步构建起县乡村三级食品安全新机制。

此外，还应在食品安全问题举证责任分配问题上进行改革，加强对网络销售食品安全的监管监控，加快建立健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。通过这一系列举措，确保“舌尖上的安全”。

[1]隋洪明.我国食品安全制度检讨与重构——以《食品安全法》颁布为背景[J].法学论坛,2009(3).

[2]付子堂,常安.民生法治论[J].中国法学,2009(6):35．

[3]辛红.食品安全形势不容乐观[N].法制日报,2010-06-17(6).

D912.1

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1673―2391(2013)10―0025―02

2013-04-26 责任编校：江 流