论我国食品安全保障制度的构建

杨慧

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

论我国食品安全保障制度的构建

杨慧

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

我国调整食品安全的法律规范数量庞大，食品安全监管力量雄厚，但并未能产生人们所期盼的效果。应明确食品的范围，准确界定食品安全的内涵，在现有法律制度和监管体系之下，建立包括官、商、民在内的多主体参与式食品安全保障体系。在该体系中，政府监管是最强有力的保障力量；媒体是最畅通的信息披露渠道；行业自律是解决食品安全问题的根本所在；消协是重要的社会监督力量；消费者是食品安全保障体系中最积极的一环。

食品安全；保障客体；保障目标；保障体系

一、问题的提出

我国近年来发生了多起重大食品安全事件，给人民生命财产造成了严重的损失，并使公众对社会生活的安全感降低。尤其是“三聚氰胺”事件后，在社会安全感问题上，公众认为食品方面的安全感最低[1]。我国的食品安全法律体系和食品安全监管体制受到拷问。在这样的背景下，2009年6月1日我国废止《食品卫生法》，开始实施《食品安全法》。《食品安全法》对我国的食品安全监管格局作了较大的调整，对我国食品产业有着重大的影响，与老百姓的生活也息息相关。《食品安全法》将如何实现从农田到餐桌的监管？社会公众对《食品安全法》寄予了厚望。

《食品安全法》实施至今已经经过了两年半的时间，我们可以通过一些具体的数据考察该法的实施效果。根据卫生部办公厅发布的全国食物中毒报告情况的通报，笔者选取了《食品安全法》实施前两年、当年和后两年，也就是2007至2011年的数据进行分析。①数据来源于中华人民共和国卫生部网站.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/wsb/index.htm 2012-11-25访问．这些数据表明，从2007至2011年，全国食物中毒报告起数呈逐年下降趋势，中毒人数在逐年下降趋势中于2011年有所回升，死亡人数呈波动状态。数据在一定程度上说明了《食品安全法》的实施取得了一定的成效。但是，这里必须注意两个问题，一是由于我国食品安全事件上报和统计系统尚不完善，使得能够获得的统计数字比实际发生数偏小。甚至有专家估计，这个数字尚不到实际发生数的十分之一；二是食物中毒只是食源性疾病的表现之一，还有其他许多由不安全食物引起的感染性食源性疾病不能被及时发现。国内外专家在对中国食品安全工作进行评估时，认为中国每年至少有三亿人受到食源性疾病的影响[2]。

事实上，即使是被人们寄予厚望的《食品安全法》实施以后，食品安全事件依然层出不穷。我国调整食品安全的专门性和相关性法律、法规、规章数以千计，②数据来源于法律教育网．http://www.chinalawedu.com/falvfagui/22922/page1.shtm 2012-11-25访问．食品安全标准数量更为庞大，食品安全监管机构涉及卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等多部门。规范不可谓不多，监管力量不可谓不雄厚，然而这些并未能产生人们所期盼的效用。面对严峻的食品安全形势，我们是否应该换一个思路，思考一下如何在现有法律制度和监管体系之下，发动全社会的力量，建立一个行之有效的食品安全保障制度。

二、食品安全保障制度的保障客体——食品

食品安全保障制度的保障客体是食品。食品是人类赖以生存的最基本的物质条件之一，从语辞学的角度理解，食品就是指供人类食用的物品。而作为法律调整范畴的食品，各国的法律有着不同的规定。欧盟《有关食品安全监管的第178/2002号指令》第2条规定：“食品是指任何加工、部分加工或未加工，旨在或者可以合理期待供人摄取的物质或者产品。食品包括饮料、口香糖，及在加工、准备或者处理过程中掺入食物中任何含有水的物质。”美国《食品、药品和化妆品法》第201节f款规定，食品是：“（1）人或其他动物使用的食物或饮料；（2）口香糖；（3）用来组成这些食品成分的物品。”加拿大《食品药品法案》第二部分“术语解释”中对食品的界定：“食品包括任何加工、出售或者供人用作食用或者饮用的物品，还有口香糖，以及掺入食物中的供人饮用的任何组成部分。”日本《食品安全基本法》第2条对食品的定义是：“除《药事法》规定的药品、准药品以外的所有饮食物。”[3]

欧盟、美国及加拿大对食品的定义都采用了概括式和列举式相结合的方法，把容易产生争议的食品，如口香糖等列举出来。而日本对食品的界定方法比较特别，采用了排除法。从总体上看，这些国家和地区所界定的食品的范围是比较广泛的，凡是能够供人饮食的物品及掺入物，无论是原料、半成品，还是成品，都属于食品的范畴。

我国《食品安全法》第99条对食品作了界定：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”相比之下，我国《食品安全法》对食品的界定存在两方面的问题：一是食品范围狭窄，只包括成品和原料，不包括半成品；二是采用概括式的界定方法，食品的范围不明确，对于某些有争议的食品没有给予明确的例举或排除。当半成品食品或争议食品造成安全事故时，会给食品安全执法带来现实困境，也会让受害人面临法律救济的空白。

我国1994年12月1日实施、并于2011年4月18日复审确认的食品工业基本术语（GB/T15091-1994）对食品的界定还是比较完善的，该标准对食品的界定是：“可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。”该标准对食品的界定采用了概括式和排除法相结合的方法，食品的范围涵盖了成品，半成品和原料，并排除了某些特定物质。如果《食品安全法》对食品的界定在短时期内无法进行修正，那么，在我国的食品安全事件处理中，该标准对食品的界定是值得借鉴的。

三、食品安全保障制度的保障目标——食品安全

食品安全保障制度的保障目标是确保食品安全。食品安全是一个动态的概念，经济发展的不同时代对食品安全的理解和要求是不一样的。20世纪70年代中期,世界陷入了严重的“食物危机”，在此背景下，联合国粮农组织在1974年11月世界粮食大会上通过了《世界粮食安全国际约定》，第一次提出了“食品安全”的概念，要求有关国家保证“国家食物安全”的最低数量界限[4]，此时的食品安全可以理解为从食品数量上满足人们基本需要，保障食品的供给。此后，食品安全的概念不断丰富和延伸，2003年，联合国粮农组织、世界卫生组织将食品安全定义为：“食品安全是指所有那些危害，无论是慢性的还是急性的，这些危害会使食物有害于消费者健康”[5]。随着经济和科技的发展，国际上对食品安全的界定经历了从数量安全到质量安全的发展。

我国《食品安全法》第99条规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”国家质检总局发布的《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》第3条规定：“食品的质量安全必须符合国家法律、行政法规和强制性标准的规定，满足保障人体健康、人身安全的要求，不存在危及健康和安全的不合理危险”。我国的界定和当今国际组织的界定基本是一致的，强调食品在质量上的安全性，食品不应对人身安全和人体健康造成损害。《食品安全法》的界定还提出了另一个概念——食品营养。

食品安全、食品质量、食品营养这三个概念之间是一种什么样的关系呢？产品的质量特性通常分为五类：技术或理化方面的特性；心理方面的特性；时间方面的特性；安全方面的特性；社会方面的特性[6]。食品作为产品一种，其所具有的各方面特性的总和就构成食品质量，而食品安全和食品营养同是食品质量的特性之一。因而，食品质量包含食品安全和食品营养。亦即符合食品质量标准的食品一定是符合食品安全和食品营养标准的，但符合食品安全和食品营养标准的食品不一定是符合食品质量标准的食品，因为它可能存在安全和营养之外的其他特性的不合格。

食品安全和食品营养虽然都是食品质量的特性之一，但它们之间不是简单的并列关系。《食品安全法》第20条规定：“食品安全标准应当包括下列内容：……（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；”这条规定要求专供特定人群的食品必须符合食品营养标准，否则被视为不安全食品。而对普通人群的食品没有规定营养要求，也就是说，供普通人群的食品即使营养不达标，只要不危害人体健康，仍然是符合食品安全要求的。食品安全和食品营养是交叉关系，交叉部分就是专供特定人群的食品。

四、食品安全保障制度的体系构成——多主体参与式

我国食品企业的最大特点是数量多、规模小、分布广。据统计，全国有40多万家食品生产加工企业，规模以上企业仅有37，705家，比例不足一成。①数据来源于人民网.http://finance.people.com.cn/GB/13287481.html．在这种企业格局下，单靠政府监管显然力不从心。应发动包括官、商、民在内的各种力量，构建多主体参与的食品安全保障体系。在这个保障体系中，政府监管是不可或缺的重要一环，是最强有力的保障力量。但鉴于有关政府监管问题，学者们讨论得比较多，本文不再赘叙。

（一）重视媒体作用，广开信息披露渠道

食品安全保障制度中最重要的一项制度就是信息披露，如果消费者掌握了尽可能多的食品安全信息，就可以较好地预防食品安全事故的发生，或将已经发生的食品安全事故的损失降低到到最小程度。随着网络信息技术的发展，政府网站已普遍建立，信息披露的硬件条件早已具备，食品安全监管部门完全可以以此为依托，建立食品安全信息查询平台，客观、准确、全面、及时地向消费者公布食品安全信息。但由于种种原因，政府渠道信息不畅成为消费者对政府诟病最多的问题。在北京“福寿螺”事件中，9名“广州管圆线虫病”患者状告北京市卫生局，认为由于北京市卫生局迟迟不公布信息，导致更多的消费者由于不知情，在疫情发生后继续食用福寿螺而染上“广州管圆线虫病”，并因为北京市卫生局的信息不公开致使患者病情迟迟不能确诊[7]。在这个案例中，如果监管部门能够及时公布相关信息，“福寿螺”事件受害者将会大大减少，“广州管圆线虫病”患者的确诊和救治也会更加及时有效。

政府渠道信息的畅通非短时间可以达到，在这样一种状况下，非政府渠道信息的披露就显得尤为必要，而各种媒体就成为信息披露的重要途径。虽然没有统计数据表明媒体披露信息的数量和比例，但从直观看，相当一部分食品安全信息，比如，“瘦肉精”、“染色馒头”等事件都是由媒体通过暗访首先披露出来的。这些信息的披露，给消费者提供了消费警示，有效防止了食品安全事故的发生和损害的扩大，也给有关政府部门提供了查处线索。媒体在食品安全保障体系中信息披露功能具有不可替代的重要作用。

（二）加强行业协会建设，充分发挥行业自律

食品生产经营者的诚信沦丧是妨碍食品安全的重要因素之一。在计划经济向市场经济转轨的过程中，由于种种原因，我国市场秩序较为混乱，假冒伪劣商品泛滥成灾，体现在食品领域，就是大量不安全食品的出现。由于信息的不对称，失信的生产经营者反而获得了巨大的利润。在“劣币驱逐良币”的效应下，市场上的不安全食品越来越多。加强食品生产经营者自律是解决食品安全问题的根本所在。在加强行业自律问题上，行业协会的作用首当其冲。

随着我国社会主义市场经济的发展，我国行业协会逐步成长起来。我国很多省份都制定了规范行业协会的地方性法规或规章。如《江苏省行业协会条例》第4条规定：“行业协会的宗旨是……，加强行业自律，规范市场秩序，……，协调行业与政府、社会之间的关系，……。”开展行业自律是行业协会的一项重要工作内容，而加强行业自律主要是通过制定和实施行规，以行规规范行业经营者的行为，提高行业的自我管理能力来实现的。在市场经济体制之下,行业协会制定行规的行为是“国家立法、行业立规、社会立德”的多元化法制建设的重要环节之一[8]。行规是实现行业自律的基本环节，也是食品生产经营者对消费者的承诺。消费者以行规监督食品生产经营者的行为，加之政府执法部门的依法监督，使自律和他律相辅相成，真正有效保障食品安全。

（三）利用消协资源，发挥消协的社会监督作用

在多主体参与式食品安全保障体系中，消费者协会是一个不可或缺的重要角色。因为消费者是食品流通的终端，是不安全食品的直接受害人。而消协就是保护消费者合法权益的专门组织。继中国消费者协会于1984年12月26日在北京成立以后，我国各省、市、县级都建立了消协，不少地区的乡、村、街道也设有消协会，已经形成了一个消协网络。这个网络格局正好可以应对我国食品生产企业数量大、规模小、分布散的特点。

笔者于2011年1-3月在江苏省13市通过发放问卷的方式进行了消费者权益保护现状调查，结果显示，47.3%的被访消费者将“请求消费者委员会调解”作为权益受到损害时的第二选择，他们的第一选择是“与经营者协商和解”，在需要借助第三方力量时，选择消协的人数比例是最高的，这也说明了消费者对消协寄予了较大的信任。这种信任可以使消协对食品安全的监督工作取得更大的成效。在消费者因不安全食品遭受侵害时，消协应积极履行“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼”这一职能，这也是食品安全保障的一项重要工作。目前，消协对消费者提起诉讼进行的支持，绝大部分还仅仅停留在道义的层面上。消协应充分利用其工作人员所具有的专业知识对消费者提起诉讼进行实质性的支持，如代理起诉等。

（四）建立消费者揭发奖励制度，调动消费者自我保护积极性

消费者是食品安全保障体系的保护对象，也是食品安全事件中的受害人。这种身份和地位决定了消费者理应是食品安全的最积极的监督者；当发生食品安全事件时，消费者理应是最积极的揭发者和声讨者。然而，事实却并非如此。在上文所述的调查中，当问及被访消费者“权益受到损害时，第一步通常采取何种途径解决”时，只有1.7%的被访者选择“向有关行政部门申诉”。可见，消费者并无监督食品安全的热情，更无揭发和检举食品安全问题的积极性。消费者不可能不关心关系到自身生命安全和身体健康的食品安全问题，只是这种关心受到主客观条件的制约，使其心有余而力不足。从消费者自身看，一是受传统的“息讼”思想的影响，希望大事化小、小事化了；二是受法律知识和消费知识的限制，无法准确判断所遇到的问题的性质，从而无所适从。从外部看，一是上传下达的渠道不畅，消费者的揭发很难传达到有权部门；二是揭发过程中花费的人力、物力、财力等成本可能远大于揭发给其带来的收益；三是揭发可能使其遭受报复。

针对上述原因，政府应在全社会开展法治知识和消费知识教育，逐步提高全民法律素养；疏通信息传递渠道，为揭发食品安全事件设立快捷通道；为揭发人保密，使其免受报复；建立揭发人奖励制度，使其揭发收益在一个多数消费者可以接受的限度内高于揭发成本。通过上述措施，调动消费者自我保护积极性，使食品安全保障体系中这个最积极的一环能够切实发挥作用。

五、结语

食品安全问题给人类带来了巨大灾害，处在转型时期的中国更是深受其害。西方发达国家在食品安全控制方面取得的成果并非一日之功，即使是在食品安全水平最高的美国，也时有食品安全事件发生。因此，我们应该清醒地认识到，食品安全问题的解决不是一蹴而就的事，尤其在我国这样一个发展中的食品生产和消费大国，过程可能显得尤为漫长。另外，我们还应该认识到，完全杜绝食品安全的发生是不可能的。基于以上两点认识，在我国食品安全保障制度建设过程中，应该根据所处特定时期的的实际情况，利用现有资源，寻求解决问题的可能途径和最佳途径，尽可能地预防和减少食品安全事故的发生，并尽可能减少食品安全事故造成的损害。当然问题的最终解决，还有待于我国食品安全立法、监管机构设置、监管职能划分等多方面的问题的解决，这也需要一个漫长的过程。

[1]中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组．2009年中国社会形势分析与预测[EB/OL].http://unpan1.un.org/intrad oc/groups/public/documents/apcity/unpan036593.pdf.

[2]汤敏.关于加强中国食品安全的一些建议[EB/OL].http://w

ww.jsdpc.gov.cn/pub/jsdpc/yjlt/rdgz/200710/t20071017_20402. htm 2012-11-25访问．

[3]蒋慧.论我国食品安全监管的症结和出路[J].法律科学，2011，（6）：154-162.

[4]丁声俊.国外关于“食物安全”的论述及代表性定义[J].世界农业，2006，（2）：4-6．

[5]王长文，葛红娟，马洪波.新农村建设下的食品安全问题及对策[J]．吉林医药学院学报，2011，（4）：220-223．

[6]刘伟，刘国宁.质量管理[M].北京：中国言实出版社，2005.1．

[7]状告北京市卫生局不作为 福寿螺患者一审败诉[EB/OL]. http://www.foods1.com/content/395333/2012-11-28．

[8]杨慧.论行规的法律效力与消费者权益保护[J].河南公安高等专科学校学报，2004，（6）：20-23.

Construction of Food Safety Security System in China

YANG Hui
(Jiangsu Police Institute,Nanjing,Jiangsu,210012)

The large number of legal norms on adjusting the food safety makes the supervision strong,but failed to achieve expected effects.Therefore,makes an clear definition of food and food safety is necessary.According to the existing legal system and regulatory system,establishes a multi-agent participatory food security system,including the government,businessman，people,is necessary.In this system，government regulation is an powerful protection force,media is an open channels of information disclosure, industry self-regulation is an fundamental issue of solving food safety problems,consumers association is an social supervision force, and consumers are the most active in the food security system.

food safety；security object；security purpose；security system

D922.294

A

2095-1140（2013）01-0091-04

（责任编辑：王道春）

2012-11-08

江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）；江苏省高校哲学社会科学研究基金项目（2012SJD820005）；江苏警官学院科学研究项目（11y04）。

杨慧（1969- ），女，江苏扬州人，江苏警官学院法律系副教授，法学硕士，主要从事经济法学研究。