论大部制改革中互动协调机制的构建

杨治坤

（深圳职业技术学院，广东 深圳 518055）

论大部制改革中互动协调机制的构建

杨治坤

（深圳职业技术学院，广东 深圳 518055）

现行行政运行体制中存在的行政决策、执行、监督职能不分，进而导致组织结构和行政权力分化不足，这与大部制改革要求存在较大差距。要建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，必须建立纵向上的行政权力运行衔接与互动机制，在横向上建立行政权力适度分离机制、协调机制和信息沟通平台，才能保障行政运行顺畅，实现决策科学、执行有力、监督有效。

大部制；行政运行机制；合作；协调

我国现行政府职能部门的决策、执行、监督职能不分现象突出，监督机制不健全致监督功能流于形式，决策不科学，执行效能低下，决策受执行环节的不当影响，权责不清导致行政问责困难。当前推行的大部制改革，要求建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，即是要变革现行决策、执行、监督合一之弊端，从而实现决策科学、执行顺畅、监督有力目标。但自2008年国务院大部制改革以来，新组建的5个大部运转并不是很顺畅，各地的改革成效也不是特别明显，甚至2009年地方大部制改革中深圳市科技工贸和信息化委员会在运行2年后又被拆分为深圳市经济贸易和信息化委员会、深圳市科技创新委员会，大部制改革中行政运行存在的问题不得不引发对大部制改革中存在的问题进行反思。其个中缘由，除政府职能转变与整合不到位外，在机构整合后行政运行机制上也存在诸多不足。本文拟就大部制改革如何健全相应的互动协调机制做些探讨，以有助于保障大部制改革后各行政权力、行政组织运行顺畅。

一、现行行政权力运行体制与大部制改革之间的紧张

如果对现行行政权力运行体制作些抽象梳理，则可发现行政权力运行主体繁多，从最高层的中央行政机关到最基层的乡镇，从属于政府组成系列的各个行政机关到法律、法规和规章授权的形形色色的社会组织，可谓数量巨大、结构复杂；行政权力结构分化不充分，同一行政组织行使决策权、执行权和监督权，导致各行政权力之间的界限模糊、相互制约不足、运行不畅；行政权力配置的分散化导致运行分散化，运行效能差强人意以致呈现运动式运行，无异于饮鸩止渴；运行程序不健全导致权力制约和权利保障双重受影响；行政权力运行的各个环节趋利化，使得部门利益凸出，行政权力运行异化；行政权力与行政责任脱节，各主体在对公共事务管理中形成的行政权力和责任关系失衡，等等。这种行政权力运行体制阻碍着建立“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监管有力的行政管理体制”的进程。大部制改革将在以下几个方面对现行行政权力运行体制提出挑战，并力图对行政权力运行体制中存在的弊端进行革除，至少是部分性的。

（一）挑战行政决策、执行与监督三权主体合一的主体结构

行政决策因其创制行为规则模式的本质，既影响行政权力的配置（包括通过行政法律规范设定、分配、调整）及其运行方式，本身也是行政权力运行的一种方式。通过行使决策创制规则权，行政机关可以堂而皇之地将部门利益、地方利益等局部利益置于公民个人利益、社会整体利益之上，进而实现“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的体内循环。并且通过规则创制的方式确立的部门保护、地方保护获得了普遍性与稳定性，较之于通过具体行政行为实施的部门保护、地方保护，更具形式上的“合法性”与“正当性”。同时，这些规则创制的权力扩张，也必然在部门之间、层级之间、地区之间引发权力争抢、权力垄断、画地为牢的现象，从而降低行政效率，削减法律实效，增加管理成本，浪费公共资源[1]。不仅如此，这些行使决策权创制规则的行政机关之中有相当多主体还自己执行该规则，集规则创制与执行于一身。洛克曾说：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员具有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”[2]洛克的这番见地掷地有声，对于我国现行行政决策与执行于一身的体制依然具有警醒意义，我们也必须正视这种体制弊端并痛下决心加以革除，大部制改革将对现行行政决策、执行与监督合一的主体结构有所变革。

（二）挑战行政决策权、执行权和监督权三权合一的权力混合运行机制

对于行政决策而言，大部制改革将要改变现行行政决策权、执行权和监督权三权合一的运行机制，实行与行政决策主体、执行主体和监督主体结构分化相对应的行政决策权、执行权和监督权之间相互分工和相互制约的机制。在行政决策权、执行权和监督权三权合一的行政权力运行体制下，决策权和执行权不分，造成权力与利益法制化格局，也使决策权和执行权带来连环不公正，决策和执行无理性运行，政策效率递减和执行阻力递增[3]。这种体制还造成行政决策权不能对执行权形成有效监督，执行权也不能对行政决策权形成有效反馈与互动，行政决策权与执行权之间责任不清，行政权力总体运行不顺畅，缺乏效率，协调困难，增加行政运行成本。为此，首先必须将行政决策权力从混合状态中分离出来实现各自的相对集中；其次，在条件已经成熟的，如服务目标明确、服务对象清楚、执法范围界分清晰、执法对象和程序明确、法律规范也比较健全的行政领域，建立行政决策权与执行权分离运行模式，并对行政决策权和执行权分别进行整合，分别形成相对集中状态，即行政决策权相对集中、行政执行权相对集中。决策部门与执行部门之间实行合同管理。同时，为保障三权之间运行顺畅，还需要在相关主体之间建立相应的机制和制度，如实行绩效评估以实现相互之间的制约，建立信息交流平台、信息共享机制和信息反馈机制促进行政权力运行顺畅，建立相应的激励机制促使各相对集中的行政权力的积极有效行使。

（三）行政程序制度资源的匮乏与保障程序公正的制度诉求之间存在差距

正当程序是人治和法治的分水岭，也是防止权力专横和权力滥用的屏障，更是实现法治现代化的基石。行政程序是行政权力在一定时间和空间下运作的制度装置，它一方面有助于保证行政权力的公平和高效行使，制约行政权力滥用和保障公民权利，推动行政法律关系双方实现良性互动，另一方面推动实体正义价值和程序正义价值的实现，使得行政权力运行兼具工具合理性和目的合理性[4]。但是，在我国法治建设历程中，能挖掘的法律程序资源并不丰富，“而目前我们在设立行政权运行的程序上，又无法摆脱中国传统法律程序价值取向的影响。由此形成了一个与现代法治价值不尽合拍的行政程序法观念：即将行政程序视为维护行政权力，限制公民权利的一种手段。”[5]在这样一种行政程序观念主导下，我国的行政程序法律制度建设是相当落后和不完善，统一的行政程序法典还未颁布，仅有的法律程序相当分散，且大多只注重保障行政管理的效率，而对制约规范行政权力、防止行政权力滥用，保护相对人合法权益却有所忽视。对于行政决策程序，目前还没有统一的明文规定，只有各地人民政府制定的关于行政决策程序规定或暂行规定，即使已有的地方出台行政决策规定，对决策程序规定也比较粗糙，从立项、起草、审查到决定与公布，缺乏严谨的论证、学科的调研和充分的讨论，本与公民权利攸关的行政决策程序与公民参与、协商无缘，仅在行政机关内部完成，严重削弱了行政程序对行政权力主体行为的规制作用；而在具体的行政执法程序中，行政公开制度、听证制度、回避制度、参与制度、说明理由制度、告知制度等，一方面法律规定不完善，一方面执行中贯彻不力。大部制改革将要求行政决策程序法制化，要求对执行性行政权力运行的程序制度进行明确和具体规定，并依托即将制定的《行政程序法》构建完善的行政程序制度，从而保障行政权力理性运行。

二、建立纵向行政权力双向互动协调运行机制

大部制改革着力于解决横向各级人民政府与职能部门之间及所辖人民政府的各职能部门之间的行政权力界分和均衡，但这以中央与地方、上级与下级政府之间的纵向职责权限划分为基础，才可能实现中央与地方、上级与下级人民政府之间、人民政府与所辖职能部门之间及所辖人民政府的各职能部门之间行政权力的动态均衡，因为“实现政治体系内部权力分配的集分平衡，既要解决好行政权力的层次性划分，又要解决好同一层次行政权力的功能性划分，还要解决好层次性划分和功能性划分的配套衔接”[6]。因此，必须在纵向建立中央与地方、上级与下级人民政府之间行政权力运行衔接与互动机制。在我国单一制的国家结构形式下解决集分均衡，中央与地方之间应当建立一种相互依存、相互配合的非对称性的双向型良性互动关系。这种非对称的双向型良性互动关系得服从这一前提：在统一的不可分割的基础上，中央政府始终拥有影响对策各要素及对策进程的主动权；地方以相对独立的地位，拥有处理所辖区域内事务的自主权，同时，中央对这些权力行使过程保留监察控制权[7]。这种非对称性的双向型良性互动关系，既要保障中央政府的权威又要防止地方对中央政府权力的侵蚀；既要保障地方和下级政府的自主性又要防止中央或上级政府对地方或下级政府的不当干预。具体来说，应当建立以下机制保障中央与地方、上级与下级人民政府之间的互动、合作。

（一）建立纵向制度化的利益表达机制

公共利益表达机制是现代政府权力运行规范化的起点。随着社会主义市场经济的发展，分税制改革、利益多元化、民主改革压力，地方各级人民政府日益成为具有相对独立经济社会利益和相对独立发展目标的利益主体。中央与地方、上级与下级人民政府已由过去的以行政组织为主要基础的行政服从关系转变为相对经济实力为基础的对策博弈。但是，在我国，目前纵向上各级人民政府之间还没有正式的利益表达渠道，这可能加剧各级人民政府之间利益的对立与恶意竞争。正如著名经济学家奥尔森指出的：“除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[8]因此，应当建立地方与下级人民政府的利益表达与平衡机制，让地方和下级人民政府能够通过正式的渠道表达其所代表的利益，参与中央和上级人民政府的决策[9]158-159，从而将中央与地方、上级与下级人民政府之间单向层级直线关系改造为中央与地方的双向关系；将传统的命令与服从关系改造为“伙伴关系”，形成相互依赖格局以实现共赢。而在中央与地方、上级与下级人民政府之间，一定层次的公共利益——除了立法方式外——主要是通过创设具有普遍约束力的行为规则和一定的行为模式而对行政关系进行调整，故而纵向政府之间的利益表达机制主要存在于行政决策中，而不是在纵向的执行权或监督权之间发生。在中央或上级人民政府行使相对集中的规则创制性行政决策权时，应当有地方或下级人民政府制度化的利益表达机制，应当包括地方或下级人民政府的代表构成、人数、利益表达方式与效果等具体可操作性的规定。

（二）加强纵向各级人民政府之间的双向制约

加强中央对地方、上级对下级人民政府的自上而下的监控机制有立法的、行政的、财政的、人事的等方式。对于纵向上已经结构化了的行政权力而言，我国《宪法》和《地方各级人代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了中央对地方、上级对下级人民政府的监督方式，即中央政府有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，上级人民政府有权改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定、命令。但是，下级或地方人民政府不能对上级或中央人民政府的不适当决定或命令行使撤销或改变的权力，而必须借助外在的监督途径，其中最为有效的就是司法途径。熊文钊教授认为，可以考虑由最高人民法院行政审判庭受理中央政府与地方政府以及地方政府与地方政府之间的一般权限争议和利益分配纠纷案件[9]171，由此，可以赋予地方政府对中央政府、地方政府之间提起诉讼，从而建立一种自下而上的监督与制约机制。

（三）建立纵向协调与争议解决机制

大部制改革也将打破传统的“职责同构”格局，原有的政府间纵向关系的利益协调机制的实用性也将大打折扣，建立新的协调机制是保障结构化的行政权力顺畅运行的必要条件。协调与争议解决方式有行政的，如说服、磋商和命令等；也有司法的，如宪法诉讼、行政诉讼等。具体可采取两种方案：方案一，借鉴英国的经验，健全行政协调机制。在英国，设立副首相办公室专门负责处理政府间纵向关系。以此为鉴，可以设置一个直属于国务院的独立处理政府间纵向事务的专门机构，统一协调中央与地方政府之间的纵向行政关系[10]；在省级人民政府设立类似机构，协调解决省级及以下政府之间、跨部门领域的地方性行政事务；而在市级、县级人民政府则设置专门处理政府间关系纷争的常设性办事机构，负责与省级协调机构的联络、协助工作。方案二，则是借鉴日本做法建立争议解决机制，如日本在中央政府设立了一个中央与地方纠纷处置委员会，专门负责协调地方政府与中央部门之间的纠纷，如果地方政府和中央政府的某个部门有了矛盾，由中央与地方纠纷处置委员会来进行独立的、中立的、公平的调查和仲裁[11]。以此为参照，我们可以设立一个由中央和地方的有关领导组成的委员会——直属于全国人大常委会——专门解决政府间纵向关系中的行政矛盾或冲突。设立的机构及其组成人员都应由有关法律规定，地位应具有一定的超然性，使之可以履行作为中间协调人角色的职能，避免中央与地方政府的直接交锋。除了机构人员外，还需要有具体的程序或会议规则[12]；在省一级，由省级及以下各级人大派代表组成联合委员会，该联合委员会直属于省人大常委会，专司处理省内各级政府间的纠纷；在市级、县级设置常设性机构，负责与省级联合委员会的联络、协助工作。中央和省级委员会可以对政府间纵向关系中的纠纷进行协调，如果协调不成，则行使裁决权力。

三、建立横向行政权力运行机制

（一）实行行政决策权、执行权与监督权适度分离机制

尽管横向行政权力根据职能性质可以分别相对集中，并最终形成决策性行政权力相对集中、执行性行政权力相对集中与监督性行政权力相对集中的三权结构，但是，并不一定是所有行政权力均可适用执行机构管理而实行决策与执行分开。那些管理需要较高艺术、程序不明确、提供基本公共产品、公共性很强的机构，不适宜于合同制管理的行政组织就不适用决策与执行分开；而对于那些服务目标明确、对象群体清楚、执法对象和执法程序明确、执法法规健全的部门，则可采取这一行政权力分离结构模式[13]。因此，在适宜采取决策权与执行权分离领域，将规则创制功能和执行功能从各部门剥离后分别相对集中，形成决策和执行分离的二元结构，决策部门专门行使决策权，执行部门专门行使执行权，决策部门通过绩效合同管理、法律管理和综合管理与执行部门发生联系；与决策和执行部门相匹配，成立专门的监督部门或机构，通过对决策和执行部门进行绩效评估，对决策部门和执行部门行使独立的监督权。

（二）建立横向协调机制

在横向形成决策权、执行权与监督权三权结构之后，如何对三权运行进行协调是一个重要问题。事实上，这种三权结构是一种比较理想的完整结构，改革实践中可能形成不同权力结构，如决策权——执行权，决策权——执行权——监督权等结构形式。为协调好多维权力结构关系之间的顺畅运行，可以在首长负责制或首长办公会议的基础上，由决策部门、执行部门的责任人或者决策部门、执行部门和监督部门的责任人组成一个议事协调机构，定期或不定期会晤，共同协商处理阻滞部门行政权力运行中所遭遇的问题。

（三）推行电子政务，建立信息沟通平台

通过积极推进网络建设，发展电子政务，建立信息公开制度，打破地域、层级、部门之间“柏林墙”，穿越行政组织中存在的“中梗阻”和“官僚主义”疾患，整合各分立部门之间的信息资源，优化政府业务流程，创新行政权力运行机制。具体来说，通过电子政务的信息沟通平台，决策部门可以收集包括执行部门反馈的信息，及时掌握执行性行政权力运行状态，从而保障决策的科学性、可操作；执行部门则通过获取决策的背景、目的等相关信息，可以更透彻地理解和把握决策内容，保障规则执行到位；监督部门则通过电子网络系统掌握决策和执行环节的行政权力运行状况，及时将决策和执行环节存在的问题反馈给对应部门，便于及时纠正，减少决策失误，提高执行效能。借助电子政务的信息沟通平台，可以保障大部制改革中行政权力的环形运行和各运行环节的顺畅与衔接。

四、小结

在遵循将政治性、全国性、间接性强的职权划归中央，社会管理性、区域性、直接性强的职权划归地方的基本原则支配下，推进大部制改革之于行政权力的配置，行政权力将有纵横向维度上的相对集中与相对分散，即纵向上行政权力整合，实则是某种程度上国家集权分权均衡的具体化；横向上推行大部制改革与行政权力整合和结构分散。大部制改革中行政权力按其功能划分，最终即形成创制规则的决策权、实现规则内容的执行权和对前两权进行监督的监督权——只有实现这三权的结构化，并健全相应的机制制度，才可能达致行政权力运行的协调化、有序化和可控化。

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TheConstruction of Coordination and Interaction Mechanism in the Super-m inistriesReform

YANG Zhi-kun
(Shenzhen Polytechnic,Shenzhen,Guangdong,518055)

The mixed functions of administrative decision-making,execution and supervision in the current administrative operating system,which leads to the lack of differentiations of the organizational structure and executive powers,emerging a big distance to the requirement of reforming the super-ministry system.To establish an inter-coordinated and appropriately separated administrative operating mechanism of decision-making,execution and supervision,the connection and interaction mechanism of executive powers must be established on the vertical and a mechanism of administrative power separated gently,a coordination mechanism and an information communicating platform must be established on the horizontal to achieve the goal of the smooth running of administrative,scientific decision,strong implementation and effective supervision.

super-m inistry system;administrative operating mechanism;cooperation;coordination

D911.1

A

2095-1140（2013）03-0048-05

（责任编辑：王道春）

2013-03-08

国家社科基金项目“行政权力的合理配置与依法行政研究”(10BFX031)。

杨治坤（1975-），男，湖北黄冈人，深圳职业技术学院助理研究员，法学博士，主要从事行政法与公共行政研究。