基层政权的上访治理——从权力缺失、上访转型与治理策略互动的角度出发

李 行

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073）

一、引言

在当下中国，信访已是一种普遍的社会现象，也成为了学界研究的对象。尤其是近些年来信访大潮的出现，更使得政治学、法学、社会学等学科的学者将目光集中在了这个方面。在成为政府运作的核心内容之时，信访也成为了各种社会科学进行学科交叉研究的平台与载体。其中，农民上访构成了我国信访的重要方面。相对于其他类型的信访，农民上访作为一种来自于乡村的诉求，体现了法制社会和乡土社会之间的一种冲突和融合。从这个角度上讲，农民信访的研究具有一定的理论意义。但是，在当前情况下，对于农民上访的治理，仍处在一种相对混乱的状态。面对上访大潮，中央政府和各级政府采取各种措施进行应对，这种应对在不同地方产生不同的效果，进而形成不同的治理状态。对于农民上访的研究，大多受制于权利话语和规范话语，部分学者从西方的权利理念出发来分析和研究我国的上访问题，忽视了上访的中国语境和乡土特质。在目前对农民上访的研究方法中，规范分析的方法，从理论到现实的研究路径被广泛采用，使得学科界限、方法论局限对上访研究产生了深刻的影响，上访研究被打上了“学术”的印记，成为一种“学术的上访”。与此相对应，实践中，政府在面对农民上访时，大多采用了多种多样的策略，这些策略反映在各类政府媒体当中，扮演了重要的角色。学者们对这方面的研究大多依照规范的标准进行批判，而忽视了其中的现实逻辑。这些策略反映了一种权力的非正式运作，是基层政权在面对强大上访者时的一种权益选择，这种选择同基层治理的状态相关，是一种基层治理语境下的治理策略。那么，这种治理策略的具体内容是什么？其产生的原因又是什么？如何面对当下中国这一基层治理之下的治理策略？通过对这一系列问题的追问和回答，我们可以看到基层政权在农民上访治理中的非正式运作，可以发掘现代社会中法治在基层的运行状态。

二、上访治理的背景：村庄治理资源的缺失

（一）村庄日益“原子化”，长老统治和礼治秩序丧失发挥功能的基础

在传统的中国乡土社会，村庄大多处于一种长老统治的状态，[1]即作为村庄宗族的族长、房头担任村庄的治理者。传统上，村庄大多为同姓、同宗、同族聚居，作为宗族的长老，可以通过利用族规族约对宗族进行治理，进而实现对村庄的治理。村庄长老的这种权力受到了来自国家和乡土的双重保障。在国家法律当中，族长被赋予较大的权力。例如，在清代的民事审判中，村庄族长具有对村庄纠纷进行调解的权力，成为一种“准官员”。[2]同时，在明代，国家在村庄中设立“申明亭”，由本乡人推举公直老人并报官备案，民间纠纷小事由老人主持，在申明亭调解，[3]调解不能和息的，再向官府起诉。这反映出传统村庄治理中长老在处理村庄纠纷中具有较大的权力。在村庄内部，长老的这种权力也受到充分的保障，各个宗族通常拥有“公田”，即一块属于宗族共有的土地，这块土地用于资助宗族中的贫弱者，支付宗族的各项仪式支出，支付国家的税收等。这种宗族的土地集体制度从经济上保障了宗族本身对各个宗族成员所具有的约束力，进而保障了宗族长老对宗族成员的权威。在这种长老统治之下，村庄呈现出一种礼治秩序。这种秩序产生于村庄成员对长老权威的服从，对村规村约的信任，是一种建立于信任与遵从之上的秩序，这体现出村庄权威对村庄成员所具有的强大的基础性权力。[4]

在现代社会，我国村庄日益原子化，即村庄不再是一个统一的实体，而是离散为以各个村民为单位的、松散的集合体。原子化是指在单位制度变迁过程中社会联结状态发生变化的过程，主要表现为个人之间联系的弱化、个人与公共世界的疏离以及由此而衍生出来的个人与国家距离变远、道德规范失灵等一些基本的社会联结被破坏的现象。[5]贺雪峰认为，村庄政治、文化联结的缺失，村庄内部结构的分散，是原子化的主要表现。[6]在现代，我国村庄原子化表现为村庄不再作为一个政治、文化与法律上的功能体，以前支撑礼治秩序和长老统治的村庄不再存在。以前的礼治秩序和长老统治建立于村庄作为一个功能体的存在之上，村庄的这种功能体赋予了村规村约较大的话语资源，进而赋予礼治秩序和长老统治以内在权威。当下这种功能体的缺失，使得这种内生权威也出现缺失，传统村庄的治理丧失了发挥作用的基础性权力，不得不依靠以国家强制力来保障实施的国家制定法来维持秩序。

（二）乡镇政权“悬浮化”，国家政策和法律失去“乡土权威”

在税费改革之后，乡镇政权的性质发生了巨大的变化，由以往的“汲取型”政府变为“悬浮型”政府。[7]在此之前，乡镇政权在村庄中具有强大的基础性权力，这种基础性权力使得国家政策和法律在乡土社会中具有一种内在的权威。具体来说，在集体化时期，国家在乡镇中设立公社制度，在村庄中设立村民小组、生产大队等组织，通过这些组织，国家对村庄进行全方位的管理，最大限度地深入到农民的生活当中。国家政策和法律作为一种建立于这种全方位控制之上的治理，具有了一种“乡土权威”。在税费改革之前，根据国家战略的要求，乡镇政权同村庄发生了密切的联系，“下乡”、“驻村”成为乡镇干部的主要工作内容，在这种密切联系之下，乡镇政权具有了对村庄进行治理的充分资源。

目前，乡镇政权出现悬浮化的现象，主要表现为乡镇政权同村庄脱离密切联系，两者的关系更为松散。同时，这种悬浮化也剥夺了乡镇政权大量的治理资源，乡镇政权成为一种“办公室”政府。[8]在这种情况下，乡镇政权丧失了治理的权威，对于村庄的不合作者缺乏管理的制度性手段和资源，主要表现为一种乡镇治理的“有技术无权威”。[9]以往依靠权威得以进行的规范化治理无法继续使用，乡镇政权权威在短时期内无法得到树立，乡镇治理出现一种混乱的状态，国家法律和政策失去了在乡土社会中的内生权威，即“乡土权威”。

（三）治理资源与基层政权的权力缺失

上文笔者提到，当下基层政权出现悬浮化趋势，日益丧失乡土权威，这种乡土权威的丧失以及政权的悬浮化是当下基层政权权力缺失的重要原因。但是，这种权力缺失主要是围绕基础性权力而展开的。迈克尔·曼将国家权力分为国家强制性权力与国家基础性权力。国家强制性权力是指不需要与市民社会例行公事式的协商而单独采取的一系列权力运作，是一种国家精英凌驾于市民社会之上的权力；国家基础性权力是指“一个中央集权国家的制度能力，它或是专制的，或是非专制的，而制度性能力旨在贯穿其他领域，以及逻辑上贯彻其命令，是一种贯穿社会的权力”[10]。可以看出，国家的基础性权力是一种不同于国家强制力，贯穿于社会各个领域的制度性能力。这种制度性能力来源于国家对基层社会一定程度的渗透和控制。在学者以往的研究当中，由于受到规范文本的宣示，往往强调国家的强制性权力，相关问题的分析也常围绕这个类型的权力而展开，进而得出了加强或限制国家强制性权力等结论。这种研究模式忽视了国家强制性权力的基础——国家的基础性权力，使得问题变得简单化。此外，吉登斯认为，“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素。”[11]可以看出，他将权力同资源结合起来，认为权力的生产离不开资源的集中。同时，吉登斯将这种资源分为两种类型：一是权威性资源，二是配置性资源。权威性资源是对人类活动的协调，配置性资源是对物质产品和物质世界的协调。权威性资源作为一个权力的象征资源，来源于国家对乡土社会的话语控制；物质性资源作为权力实行的经济基础，来源于国家对乡土社会的资源控制。总体来说，规范权力的运行需要具备三个要素：一是具有足够的基础性权力，二是具有相应的物质性资源，三是具备足够的权威性资源。

目前，基层政权存在着较为严重的权力缺失现象，这已经成为乡村治理的一个重要问题。这种权力缺失不同于以往的理解。以往的权力缺失往往围绕规范权力而展开，而此处的权力缺失则是指基础性权力的缺失与权力资源的缺失。在当下，随着国家的立法和制度建设的不断完善，基层政权已经被赋予了较为全面且充分的规范权力，这些权力在国家的各项法律文本中得到明确的宣示和说明，从某种程度上讲，基层政权的规范权力甚至已经出现充溢状态。但是，在这种显性权力充溢的情况下，基层政权的隐性权力已经被大大剥夺，迅速流失，使得在乡镇治理中表面上“无所不能”的基层政权实际上却“无能为力”。目前，这种隐性权力缺失主要表现在以下三个方面：一是乡镇政权基础性权力的缺失。在集体化时期，全能主义国家政权对基层展开了全方位的控制，在这种控制之下，国家最大限度地深入和渗透到乡村社会当中。国家采取阶级斗争、人民公社的方式动员村庄成员参与到国家在乡土社会的基础性建构当中，取得了明显的效果。在改革开放之后，国家逐渐退出乡村，这种基础性建构也被迫中止。在当前情况下，随着乡镇政权日益远离乡村，这种基础性建构的成果正在被日益侵蚀，基层政权逐渐丧失了在村庄的制度性能力。这种制度性能力的丧失使得目前基层政权的规范性权力变为无源之水、无本之木，拥有巨大权力却不能行使。二是基层政权权威性资源的缺失。[12]这种权威性资源的缺失主要表现为乡土社会中话语权的转移与变迁。在集体化时期，乡土社会的话语权被国家掌握，这种话语的主要内容为身份划分与阶级斗争，国家通过划分村庄成员身份的方式对其进行动员，使其参与到社会主义建设当中。这种话语围绕“积极分子—不良分子”展开。运用这种话语，国家实现了对乡村的全面控制。在当下，权利话语成为乡土社会的主要话语，这种话语由农民掌握，基层政权丧失了对村庄的话语控制权。这种话语权的丧失导致基层政权无法约束和控制村庄中的不合作者，进而无法实现对村庄的治理。三是基层政权配置性资源的缺失。这种缺失主要表现在：一方面，税费改革之后，基层政权丧失了利用农业税费征收这个经济性手段来进行村庄控制；另一方面，税费改革之后，乡镇政权同村庄的经济联系愈来愈松散，乡镇干部很少“下乡”，“坐办公室”成为他们日常工作的中心。同时，镇的商业管理取代了村的农业管理，成为基层政权的主要工作。这种经济性联系的缺失导致乡基层政权丧失了对村庄行使权力的配置性资源，使其在村庄出现权力不足的困境。

三、上访的结构转型

村庄原子化，基层政权呈现悬浮的状态不仅导致乡村政府的权力缺失，更为重要的是，其导致上访出现了结构转型。村庄原子化使得村庄规范不再控制乡村，而以往建立于这种村庄规范基础之上的“依法上访”也开始消失。同时，缺失权力的基层政权无法将上访规制在法制的框架之下，使得上访开始外溢，从依法上访向谋利型上访、以法上访转变。

在我国，信访是政府展开“群众路线”的重要方式，其在革命时期和集体化时期作为政府同群众联系的重要纽带，对革命的成功和社会主义建设发挥了巨大的作用。它作为一种信息上达的重要途径，对政府施政提供了重要的参考价值和意义。更重要的是，它作为一种官方和群众联系的纽带，其紧密性和直接性象征了政权的权力合法性来源和统治的正当性来源，在不同时期发挥了不同的功能。在当下中国，作为信访重要类型的上访，已经出现了巨大的结构性转型，从以往的“维权型”上访变为如今的“谋利型”上访。伴随这一转型的是农民上访“政治性”的凸显。田先红认为，当下农民上访可以分为不同的类型，其中，最主要的为谋利型上访和维权型上访。维权型上访是在自身权益或者公共利益遭受侵害时而采取的上访行为，其具体内容包括因加重农民负担、干部侵权和干部经济作风问题而导致的上访行为。谋利型上访是一种积极主动争取额外利益的上访行为，它不同于在权益受到侵害后而上访的维权行为，其具体内容包括生活照顾等利益要求。[13]这种划分主要是在上访动机和利益诉求标准上予以展开的。其调查发现，在税费改革之后，谋利型上访取代维权型上访成为上访的主要类型。他认为税费改革之后，国家对乡村资源投入的加大、权利话语的刺激以及乡村治权的缺失是导致这一转型的主要原因。此外，于建嵘勾画了另一个上访转型的模式：从依法上访到以法上访。依法上访是指上访农民利用中央的政策来对抗地方的土政策，将上级作为诉求对象，采取一种制度化或准制度化的形式。与此相对，以法上访是以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心，通过各方建立了相对稳定的社会动员网络，抗争者以其他农民为诉求对象，以县政府为抗争对象，是一种旨在宣示农民这一社会抽象群体的“合法权益”或“公民权利”的政治性抗争。其中，他重点分析了以法抗争的主要特点：首先是具有一定数量的意志坚定的抗争精英；其次是具有明确的宗旨，即维护中央政策和维护法律赋予农民的种种合法权益；再次是成员之间具有一定程度的分工，存在领导与被领导的关系；最后是具有一定的决策机制、激励—约束机制。[14]

田先红和于建嵘分别从两个方面勾画了当下上访变迁以及目前上访的主要类型。田先红着眼于上访动机和利益诉求，于建嵘则着眼于上访抗争本身，分别从不同的角度构建了其主要框架。其实，上访作为一个来源于乡土社会、面向国家的农民行动，其本身具有多方面的特点和形式，其内容会随上访个体特性的变化而变化，但其结构则受到乡土社会特质和国家权力性质的形塑，而这种结构左右了其内容和具体形式的变迁。具体来说，在乡土社会中，传统伦理和宗族结构塑造了农民抗争的主要结构，使其表现为一种“宗族的抗争”和“伦理的抗争”。在斯科特的研究中，将这种伦理定义为生存伦理，认为生存作为农民生产、生活的主要价值依据，形塑了农民的行动，因而当农民进行抗争时，这种生存的伦理成为了塑造抗争结构的主要因素。[15]在当下中国，乡土社会特质与国家在乡土社会中的性质发生了重大变迁，正如上面所指出的，村庄原子化，基层政权悬浮化，成为一种办公室政权，缺乏治权。这种变迁使得农民的上访发生了结构性的变革，而这种变革表现在动机和利益诉求方面，即田先红所描述的从维权型上访到谋利型上访；表现在上访的行动特性和结构上，即于建嵘所分析的从“依法抗争”到“以法抗争”。具体来说，乡土社会基层政权权威性资源的缺失，一方面使得基层政权无法制约村庄中的不合作者，进而无法对谋利型上访进行有效的治理；另一方面，掌握权利话语的农民纷纷转向谋利型上访，激发了谋利型上访数量的提升。同时，这种权利话语也作为一种组织纽带，促进了农民上访的组织性，使得以法上访的数量大大提升。另外，村庄的原子化在权利话语刺激之下，使得村庄的利益主体数量迅速增加，利益诉求成为一种“公民浪潮”直接冲击国家，缺乏中间结构的缓冲、筛选与控制。同时，这种原子化也促使上访农民在权利话语的维系之下，依靠新的村庄精英，进行“以法抗争”。总体来说，乡域特质的变化、国家政权在乡域中性质的变化促成了上访的结构性变迁，从维权型上访变为谋利型上访，从“依法抗争”变为“以法抗争”。

四、权力缺失、上访转型与治理策略的三者互动

目前，权力缺失、上访转型构成基层政权上访治理的两个重要前提，乡镇政权的上访治理大多围绕这两个结构性因素展开。在笔者看来，权力缺失、上访转型导致了目前基层政权上访治理的“策略化”，这种策略化表现为：在以往治理中作为附属手段的治理策略开始成为上访治理的主要方式，同时，非常规性策略开始取代常规性策略成为上访治理的主要形式。总体来说，当下基层上访治理转型是围绕权力缺失、上访转型与治理策略这三者的互动展开的。

策略是指“为了实现某一个目标，预先根据可能出现的问题制定的若干对应的方案，并且在实现目标的过程中，根据形势的发展和变化来制定出新的方案，或者根据形势的发展和变化来选择相应的方案，最终实现目标。”[16]策略的使用有两个层面：一是常规意义上的策略使用，二是非常规意义上的策略使用。在第一个层面，即在常规意义的策略使用层面，策略被作为行使权力的一项补充手段。权力的行使不可避免地伴随相应策略的应用，在行使权力时，策略被用来辅助权力行使用以达至权力的目标和价值。这种层面上的策略行使通常需要规范权力比较充足，基础性权力充分，同时，与权力相关的资源达到相应程度。在第二个层面，即在非常规意义的策略使用层面，策略被用来“最大化”权力，策略在某种程度上“替代”了权力，权力的行使表现为策略的行使。欧阳静将这种状态下的策略使用定义为“策略主义”。[17]这种层面通常发生在权力不足的情况下。其中，权力不足包括四个方面：强制性权力缺乏、基础性权力缺乏、权力的权威性资源缺乏、权力的配置性资源缺乏。强制性权力的缺乏往往是由于国家立法的缺失，相应的国家机关未被赋予相应的规范权力；权力的配置性资源缺乏往往是由于国家经济产业政策的调整所导致的，这两种缺失通常是显性的，因而经常被充分关注。基础性权力缺乏和权力的权威性资源缺乏是一种“社会性”的缺乏，这种缺乏涉及到国家的文化、权威和制度性能力的建设和分布，往往是隐性的，因而很少被关注。其实，上述关于策略使用的分析仅仅是一种理论模型的建构，现实中的策略使用往往混杂在一起，是很难清晰地划分出这两种层面的。在现实当中，策略的使用体现为一种动态分布的过程，这个过程围绕一个连续体展开，连续体的一端是策略的常规性使用，另一端则是策略的非常规性使用，常规性、非常规性作为两种要素特征贯穿于策略的使用过程当中。

治理策略这种从常规性到非常规性的摆动主要受到两个方面因素的影响：一是权力缺失的程度，二是上访的结构。总体来说，在权力缺失较为严重、谋利型上访成为上访主导类型时，治理策略的非常规性表现较为明显；反之，在权力缺失较为缓和、谋利型上访未成为主导类型时，治理策略的常规性表现则较为明显。

在权力缺失的情况下，基层政权倾向于采取策略“最大化”权力，甚至替代权力。在压力型体制下，基层政权的上访治理被纳入到一种政治锦标赛当中，上访治理的结果成为衡量基层政权治理具有“一票否决”的因素。[18]在这种情况下，基层政权被迫忽视权力运作的规范过程，以政治锦标赛的胜利，即上访治理的结果作为其进行上访治理的首要目标。这种结果导向的上访治理催生了治理策略的非常规化。另外，在权力缺失的情况下，拥有巨大规范权力的基层政权无法使用这些规范权力进行治理，为谋求治理的结构，只有将策略作为达至治理结果的唯一手段。这种策略使用非常规化主要表现在两个方面：一是基层政权将策略纳入到权力的行使过程中，同时，在这个过程之中，策略的运用成为治理过程的主要环节。例如，在上访治理中，基层政权针对上访户，采取“送温暖”、“陪吃陪喝”等方法，利用这些“私人性”的方法进行上访治理，实现“假私济公”。这种假私济公即是将私人交往策略、私人关系纳入到上访治理这个“公权力”的运行当中，在此处，公权力已经沦为这种“私性权力运作”的后台。但是，这种“温情”的私性权力运作使得公权力被替代这一事实很难被引起关注和警惕，而当这种运作采取残酷的方式时，人们才会恍然大悟，公权力已经成为“私人”的了。在当前，“黑监狱”、“法治学习班”等对上访农民进行非法关押、拘禁的方式成为上访治理的重要策略。在面对这种上访治理策略时，人们很难将之同以前的“送温暖”、“陪吃陪喝”等温情的运作结合起来。其实，这些行为在权力的私性运作、权力被策略取代等角度上面是一致的。这些策略行为表现了基层政权在进行上访治理中，以私人性的方式、策略取代权力运行的“公的”策略，以私人性的交往代替制度性的治理。二是基层政权利用策略“最大化”权力。这主要表现为基层政权采取各种非正式的权力运作，构建自身在村庄中的基础性权力和配置性资源，以缓和权力缺失的现状。这种策略的使用主要体现为一种对上访的间接治理。这种间接治理主要是由于基层政权是一种“小政权”，是针对具体事件而使用权力和资源的。在此处，“专权专用”、“专款专用”等条块性的科层制操作在基层政权中并不存在。在上访治理中，基层政权在村庄进行资源的不平均分配，建构自己在村庄的支持者和同盟，例如对村庄中的合作者和支持者给予较多的资源，从而对不合作者进行制约。同时，针对自身权威性资源的缺失，乡镇政权利用亲情、友情纽带，扩大这种合作和同盟的范围，构建自身在村庄中的制度性能力，在现实中，这些群体主要为村庄干部的亲属、家人和朋友。[19]通过这些策略，乡镇政权在一定程度和范围上重新建构了自身的基础性权力和权威性资源，并将这些资源应用于上访治理当中。这种对上访的间接治理通常和前面的直接治理交互使用，以最终达到上级所要求的上访治理结果。

在上访结构变迁的情况下，上访治理策略也随之发生变更。在谋利型上访占主导地位的情况下，上访治理策略使用的非常规性相对明显；在维权型上访占主导地方的情况下，上访治理策略使用的常规性相对突出。在依法上访和维权型上访当中，基层政权同上访农民在制度性的规范框架体系内进行博弈，这种框架限制了上访者的非常规性行为与非程式性行为，同时，也限制了基层政权的非常规性策略使用。但是，在上访结构发生变革，谋利型上访与以法上访成为主要上访类型时，上访农民与基层政权之间交往的这种制度性规范框架已经被打破，上访农民的非常规性行为日益增多，与此相对应，基层政权的非常规策略也日益得到广泛使用。在谋利型上访当中，上访者所针对的是基层政权的资源分配行为，这种上访使得上访者同基层政权处在同一利益格局当中。在这种利益格局中，上访者希求通过上访获取更多的资源，因此，此处基层上访的治理演变为基层政权同上访农民之间现实性的利益冲突，面临资源紧缺、权力缺失的基层政权，对这些利益被迫采取一种类似于生存伦理意义上的抗争。这种抗争的激烈程度催生了基层政权上访治理策略使用的非常规性。另外，在谋利型上访中，出现了上访专业户，上访日益成为部分村庄成员的专业，基层政权对于上访的治理演变为基层政权同部分村庄不合作者之间的博弈，基层政权为维持其在村庄中的存在，维持其行政的村庄基础，而激发了治理策略使用的非常规性。此外，在以法上访中，上访的政治色彩更为浓厚，这种政治性的上访使得基层政权无法通过常规性的权力运作以及相应的常规性策略来进行应对，即基层政权的“行政”无法对抗上访农民的“政治”。在这种情况下，基层政权只有采取策略来瓦解这种“政治”，实现一种底线维持的治理状态。

五、结语

权力缺失、上访转型同治理策略之间具有密切的关系。税费改革之后，基层政权的性质发生变化，从以往的汲取型政权变为悬浮型政权，面临权力的困境，这种缺失主要表现为在规范性权力充溢的情况下，基础性权力、权力的权威性资源与权力的配置性资源缺失。同时，随着村庄的原子化与基层政权性质的变化，上访正在发生结构性的变革。从上访动机的角度上来说，以往的维权型上访变为当前的谋利型上访；从上访行动结构、组织性角度上来说，以往的依法上访变为当前的以法上访。这种权力缺失与上访转型催生了上访治理策略的非常规性使用，使得上访治理的策略日益脱离原有的规范界限，演变为一种策略主义。这种策略主义在某种程度上揭示了当下国家在基层治理中的困境——“越维控越乱”[20]、“越治理越多”。面对这些问题，大部分学者往往从规范的角度分析其中的立法、司法问题，却忽视了基础性权力缺失、权力的权威性资源缺失等隐性因素才是关键之所在，而且，这种关注受到“权力话语”的重要影响，[21]进而同上访者形成一种客观共谋。因此，对于上访的治理，如果仅仅围绕在与治理相关的立法、司法以及相关制度建设上，无异于“头痛医头脚痛医脚”，甚至还会刺激上访的发生。所以，在研究和分析上访治理时，应超越上访，在基层治理的层面上，关注国家在基层社会的存在这一政治性命题，从而构建国家在基层社会中的基础性权力与权力的配置性资源，从而对上访进行一种间接的治理，以应对当前的上访转型及其所凸显的村庄原子化等问题。同时，应打破权力话语，重建基层政权对乡村社会话语权的支配，进而重新获得权力的权威性资源。简单来说，上访治理已经预示了国家需要重回乡土。

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