论我国无居民海岛的保护与管理——以规范海岛使用权为视角

万 琪

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

一、我国无居民海岛的管理现状

我国是一个陆地大国，也是一个海洋大国，还是一个海上多岛的国家。按《联合国海洋公约》的有关规定，海岛对沿岸国具有重要的经济、军事价值，还直接关系到沿岸国的管辖海域范围、海洋法制度和海洋权益。所以，加强和完善我国对海岛的管理和保护具有全方位的战略性意义。

无居民海岛是指在海洋海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁、低潮高地等。①参见《百度百科：无居民海岛》，载http://baike.baidu.com/view/5537684.htm，2012年12月11日访问。在我国众多的海岛中，无居民海岛约占全国海岛总数的93.8%。②参见《新闻背景：中国百分之九十四的海岛为无居民海岛》，载http://www.chinanews.com/gn/news/2009/11-06/1951995.shtml，2012年12月6日访问。目前，除了部分临近我国陆地的无居民海岛得到了一定的开发和利用外，绝大部分海岛基本上处于无人管理或随意、粗放式开发利用的状态。我国对无居民海岛的管理主要存在以下问题：

（一）使用权权属关系不清晰

使用权权属关系不清晰，缺乏统一协调管理体制，会导致无居民海岛处于无序、无度、无偿开发利用状态。关于我国无居民海岛的使用权权属问题，宪法、法律以及行政法规都没有具体明确的文字表述，因此，人们在理论上和实践中的认识较为混乱。虽然有一些学者原则性地说明了海岛的使用权权属问题，但学界仍存在较大争议。

（二）开发利用缺乏长远规划

历史上，我国海岛社会经济发展水平较为落后。20世纪80年代，海岛建设与发展工作才被提上议事日程。这导致无居民海岛长期得不到重视，缺乏统一的海岛开发、保护规划。海岛开发的结构单一性与盲目性导致海岛生态环境遭到破坏，主要体现在人为的季节性捕鱼导致渔业资源枯竭，肆意挖掘珊瑚岛导致岛礁的存在受到威胁等。西沙群岛的玳瑁等珍稀动物濒临绝迹，一些鸟类栖息的岛礁已经形成不了鸟群，有些具有特殊生态环境的岛礁已失去其特性。大多数无居民海岛地势低洼，极易受海平面上升和海洋风暴潮的侵袭，也亟须加强预防性保护措施。③参见郭院：《浅谈无居民海岛的开发与保护》，载《中国海洋大学学报》2004年第4期，第21页。总体上看，无居民海岛的生态环境有待进一步保护，开发利用结构应多元化，否则海岛的持续发展将得不到保障。

二、无居民海岛使用权的法律属性

2009年12月26日，《海岛保护法》开始实施。该法明确了无居民海岛归国家所有，使无居民海岛的保护有了法律依据。然而，法律只规定了无居民海岛的所有权归国家，对其使用权却没有作出明确规定。无居民海岛与土地资源类似，由于其特殊的地理位置，是一种复合性很强的自然资源。无居民海岛使用权是无居民海岛使用权人依法取得的在一定范围和一定期限内支配特定无居民海岛的权利，①参见刘登山：《我国无居民海岛使用权制度研究》，吉林大学2010年博士学位论文，第37页。其法律属性的界定直接关系到对无居民海岛的开发、利用和保护。

（一）物权性质

所谓物权，是指权利人依法对特定的物享有的直接支配和排他的权利。②参见王利明：《民法学》，法律出版社2008年版，第227页。无居民海岛使用权派生于无居民海岛所有权，具有直接支配性，客体是一种特殊的不动产。无居民海岛使用权还具有公示性。

一方面，无居民海岛使用权具备物权的排他性特征，权利主体是特定的，而义务主体是不特定的。无居民海岛的所有权主体是国家，但对众多无居民海岛的开发利用不能仅仅依靠国家完成。这就需要将派生出的无居民海岛使用权依法让与取得相应资格的组织或个人。这些组织或个人作为权利主体，享有排除其他任何主体（包括国家）对无居民海岛侵害的权利。权利人不仅可以就海岛利用受到侵害的事实主张权利，也可以以自己的名义代表国家对海岛所有权受到侵害的事实主张权利，以保证海岛所有权回复到利用人受侵害前的占有状态。

另一方面，无居民海岛使用权的客体是物而不是行为。作为支配权，物权的客体是特定的、独立的、既存的、有形的动产或不动产。如果物没有被特定化，权利人就无从支配，而且在物权转移时也无法登记或交付。无居民海岛使用权的客体为无居民海岛，是一种特殊的不动产，是由动植物、土地矿产、海域、水流等自然资源组成的一个完整而不可分割的整体。无居民海岛作为一种有形的物质形态，能为人力所支配，具有独立的经济价值，符合民法中物的条件，具有类似于不动产的法律特征。无居民海岛从整体上看具有不可移动性，有确定的具体方位和空间大小，其地址位置是特定的。无居民海岛作为一种不动产，其开发利用理应为物权法律规范所调整。

（二）用益物权性质

用益物权是指权利人享有的对他人所有的不动产或动产在一定范围内加以占有、使用、收益的定限物权。③参见王利明：《民法学》，法律出版社2008年版，第340页。用益物权具有动态性，随着社会经济的发展变迁，新的用益物权种类不断产生，出现了传统的以所有为核心向以利用为核心的转移趋势。这就使得仅由法律规定无居民海岛所有权归国家已无法充分体现和发挥这些无居民海岛的价值。我们必须确定无居民海岛使用权的性质，才能增加远离大陆的无居民海岛的开发利用的可能性，并满足利用层次多元化的需求。这就要求法律确认新的用益物权种类，将无居民海岛使用权界定为用益物权。

无居民海岛的所有权主体虽然是国家，但所有权价值必须通过岛屿使用权的形式来体现。无居民海岛使用权具有用益物权属性，是相对于国家所有权而言的一种他物权。用益即体现为使用：第一，无居民海岛使用权具有直接支配性。无居民海岛使用权强调实际支配。这种实际支配以占有为前提，只有在占有的基础上才能完成对无居民海岛的勘察、规划和利用，以达到充分发挥其价值的效果。第二，无居民海岛使用权具有排他性。无居民海岛的使用权主体对海岛进行占有、使用、收益和部分的处分，不需要他人的帮助，因而该权利具有强烈的排他性，符合用益物权的特点。第三，无居民海岛使用权具有期限性。《海岛保护法》未规定无居民海岛使用权的期限，但《无居民海岛保护与利用管理规定》规定了无居民海岛使用权最高期限为50年。它是一种有期物权，符合用益物权的期限性特征。④参见刘登山：《我国无居民海岛使用权制度研究》，吉林大学2010年博士学位论文，第44页。

三、无居民海岛使用权的规制

（一）无居民海岛使用权的取得

1.明确审批机构

根据2010年3月实施的《海岛保护法》第30条第2款、第3款和第4款的规定，无居民海岛的开发和利用应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。而对于涉及利用特殊用途海岛或者确需填海连岛以及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批。无居民海岛开发利用审查批准的具体办法，由国务院规定。此外，无居民海岛使用权的取得必须登记，这样便于管理，也有利于交易。经过登记的无居民海岛使用权具有对抗第三人的法律效力，任何单位和个人都不得侵犯或再次申请登记。这种登记体现了物权法的公示公信原则，有利于保护善意第三人。根据我国的实际情况，应当对无居民海岛使用权实行强行登记制度，而不应采取自愿原则。①参见周珂、谭柏平：《论我国海岛的保护与管理》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2008第1期。

2.规定无居民海岛使用权取得的主体资格

民事主体是指根据法律规定，参加民事法律关系，享受民事权利并承担民事义务的人。在我国，民事主体包括公民、法人和合伙组织，国家在某些情况下也是民事法律关系的特殊主体。②参见王利明：《民法学》，法律出版社2008年版，第34页。公民要取得无居民海岛使用权的主体资格，必须符合民法对完全民事行为能力人的要求。相对于个人而言，法人在资金和技术上都占有绝对的优势，能更加充分和高效地开发、利用无居民海岛的资源。法人取得使用权主体资格的首要条件是依法成立。法律明确规定了国家对无居民海岛享有所有权，其当然具有使用权主体资格。特别是对于那些地理位置和资源条件特殊的无居民海岛，国家享有绝对排他的使用权。

3.确立无居民海岛有偿使用原则

类似于不同地段商品房的价格不同，不同的无居民海岛使用权的取得条件也不同。国家作为无居民海岛的所有权人，应当获得让渡使用权所带来的利益，故应当确立无居民海岛有偿使用原则。

（二）无居民海岛使用权的变更

无居民海岛使用权的变更广义上包括主体的变更和内容的变更，本文着重探讨无居民海岛使用权的内容变更。无居民海岛使用权内容的变更主要有两种情况。第一，海岛用途的改变。无居民海岛使用权人在依法取得海岛使用权主体资格后，本着充分发挥用益物权功效的原则，有权向相关部门申请改变海岛用途。严禁擅自改变海岛用途，肆意掠夺海岛资源。第二，海岛使用期限的改变。无居民海岛大部分远离大陆，仅仅依靠国家进行开发利用是远远不够的。让渡无居民海岛使用权，鼓励更多合法的主体投入资金和技术，将无居民海岛的价值发挥到最佳状态，才是符合当前形势的明智之举。我国《无居民海岛保护与利用管理规定》第15条第2款明确规定：“无居民海岛利用期限不得超过50年。”但考虑到海洋经济可持续发展战略的要求，适当延长无居民海岛使用权的利用期限是合情合理的。这可以避免使用权人以竭泽而渔的方式开发海岛，促进其对海岛的可持续经营。

（三）无居民海岛使用权的流转

无居民海岛使用权的流转主要是指无居民海岛使用权主体的变更。物权法和市场经济的发展趋势要求无居民海岛使用权应实现流转。无居民海岛使用权的用益物权属性体现了现代物权的核心由所有向利用的转变，倘若禁止无居民海岛使用权的流转，便难以真正发挥其用益物权的作用。此外，无居民海岛使用权的流转很好地衔接了权利人的变更，在原来的权利人不愿继续经营的情况下，流转机制的建立可以避免无居民海岛资源的闲置，从而保障无居民海岛的可持续发展。

（四）无居民海岛使用权的消灭

无居民海岛使用权的消灭是指权利人享有的海岛使用权的终止。终止的原因包括期间届满、权利人放弃使用权、海岛灭失和国家相关公权力部门介入。无居民海岛使用权属于用益物权，就必然具有使用期限。期限届满，而权利人未申请续期，则意味着其对权利的放弃，使用权当然消灭。而作为使用权客体的海岛若不复存在，海岛使用权更无从谈起。国家作为无居民海岛的所有权人，为了公共利益需要或在使用权人违反法定或约定义务时，有权收回无居民海岛使用权。

[1]周珂,谭柏平.论我国海岛的保护与管理[J].中国地质大学学报(社会科学版),2008(1).

[2]王利明.民法学[M].北京:法律出版社,2008.

[3]刘登山.我国无居民海岛使用权制度研究[D].长春:吉林大学,20 10.

[4]翟勇.关于海岛立法的思考与呼唤[J].立法经纬,2007(3).

[5]郭院.浅谈无居民海岛的开发与保护[J].中国海洋大学学报,2004(4).

[6]谭柏平.论我国海岛法的基本制度[J].法学杂志,2010(8).

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[8]程功舜.无居民海岛使用权若干问题分析[J].海洋开发与管理,2010(1).

[9]刘大海.无居民海岛有偿使用制度浅析[J].海洋开发与管理,2010(9).

[10]王淼.无居民海岛使用权转让问题探讨[J].中国海洋大学学报,2007(3).

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