规划性与自发性适应的协同——以宁夏劳务移民为例

孟慧新

一、导 言

气候变化给经济社会的可持续发展带来深远影响。IPCC 报告中指出:“增强适应能力的行动本质上就等同于促进可持续发展。”①IPCC，Climate Change 2001:The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change，Cambridge and New York:Cambridge University Press，2001，p.165.IPCC 对“适应”的定义中界定了两种适应模式:自发性适应 (Spontaneous adaptation)和规划性适应(Planned adaptation)。自发性适应，是由自然系统中的生态应激或人类系统中的市场机制和社会福利变化启动的反应;规划性适应，则是在意识到环境已经或即将发生变化的基础上，由政府决策采取的一系列管理措施。②IPCC，Climate Change 2001:The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change，Cambridge and New York:Cambridge University Press，2001，p.165.在适应气候变化的过程中，国家或政府的规划性适应是必需的，也一直在实践中处于主导地位。而气候变化、市场机制和社会政策引导的基层社会自发性的适应实践，虽然在适应气候变化中至关重要，但远未得到重视，也未被众多适应规划纳入其中。③Agrawal A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C. :The World Bank，2010.

在中国，规划性适应与自发性适应的协同发展，也是对适应成效具有重要影响的问题。比如，有学者指出，中西部地区的发展问题在一定程度上就是环境问题。④王晓毅:《农村环境问题的若干思考》，《河海大学学报》2011 年第2 期。而与气候、环境、贫困相关的移民工程，成为包括内蒙古、宁夏、新疆、青海、云南等中西部地区广为推行的政策实践。或者说，人口迁移既是气候变化产生的影响，⑤IPCC，Policymakers’Summary of the Potential Impacts of Climate Change(Report from Working Group II to IPCC )，Geneva:IPCC Secretariat，1990;余庆年，施国庆:《环境、气候变化和人口迁移》，《中国人口·资源与环境》2010 年第7 期。也是人类适应气候变化的一种方式——从对气候变化暴露程度和敏感程度高的地区和行业，迁往暴露程度低或具有一定适应能力的地区和行业，从而减少脆弱群体的气候风险和气候贫困。⑥参见Adger，W. N.， “Social Vulnerability to Climate Change and Extremes in Coastal Vietnam”，World Development，Vol.27，No.2，1999. 当然，环境、气候因素不一定是人口迁移的充要条件。实际上，环境、气候因素往往是与经济、社会、文化等非气候因素互相作用，成为人口迁移的驱动力。也就是说，适应气候变化是移民重要而非惟一目的。然而，由政府规划的移民工程在实践中遭遇种种问题。虽然政府投入大量人力物力，但相关各方往往都未能达到移民的目标——政府没有完成扶贫、改善生态以及移民“搬得出，稳得住，能致富”的任务，很多移民也未能真正摆脱贫困。⑦林志斌:《谁搬迁了?自愿性移民扶贫项目的社会、经济和政策分析》，北京:社会科学文献出版社，2006 年;色 音，张继焦:《生态移民的环境社会学研究》，北京:民族出版社，2009 年;施国庆等:《生态移民社会冲突的原因及对策》，《宁夏社会科学》2009 年第6 期。对于移民工程中出现的种种问题的研究，学者们分析了作为主导角色的政府的利益取向和治理方式，认为以政府为主导的经济发展模式、行政测评体系和财税体制，形成了政府独立的利益诉求和逐利空间，政府自上而下的“命令—动员”式的治理方式，形成了简单化的政策逻辑，生态和移民的利益、生态和文化的多样性与复杂性被政策实践所漠视和忽视。①荀丽丽，包智明:《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S 旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》2007 年第5期;王晓毅:《农村环境问题的若干思考》，《河海大学学报》2011 年第2 期;色 音，张继焦:《生态移民的环境社会学研究》，北京:民族出版社，2009 年;谢元媛:《生态移民政策与地方政府实践》，北京:北京大学出版社，2010 年;王晓毅:《生态移民:一个复杂的故事》，《开放时代》2011 年第2 期。

据此，有研究指出，解决移民工程中普遍存在，的政府规划与基层社会自发性实践的协同问题的出路在于:注重生态与文化的多样性复杂性，尊重和激励移民自身的主体性，让移民参与到项目的决策和执行过程中。②Agrawal，A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆ A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C. :The World Bank，2010;王晓毅:《农村环境问题的若干思考》，《河海大学学报》2011 年第2 期。但是，为基层社会赋权的参与式发展项目又往往由于对社会结构和过程的了解和理解不够，而只表现为表象的参与式发展。③杨小柳:《西方参与发展的理念和实践》，《广西民族学院学报》(哲学社会科学版)2006 年第3 期;郭占峰:《走出参与式发展的“表象”——发展人类学视角下的国际发展项目》，《开放时代》2010 年第1 期。实际上，政府与移民并非单向的规划与被规划的关系。移民作为行动主体也在规划的框架下根据自身的资源、能力和意愿决定并调整自身的行动。移民实践的效果常常是各方主体行动合力的结果，是各方未能预期的后果，也就表现为未能达到相关各方的目标。因此，寻求政府规划与基层社会自发性实践的协同发展，首先需要深入研究政府与社会中不同行动主体的资源、策略，及其行动和互动的路径。

处于气候脆弱带的宁夏，为分析规划性和自发性适应提供了很好的案例。宁夏中南部地区气候干旱，生态失衡与人口贫困互相加剧。宁夏把移民工程作为应对气候变化，解决自然条件恶劣地区群众生存和发展问题的一项重要举措。④马忠玉:《宁夏应对全球气候变化战略研究》，银川:黄河出版传媒集团阳光出版社，2012 年。从1980 年开始，先后规划实施了“吊庄移民”、“1236 工程”移民、易地扶贫搬迁移民和中南部地区生态移民等不同形式的移民工程，并规划在“十二五”期间移民35 万人。⑤王朝良:《吊庄式移民开发——回族地区生态移民基地创建与发展研究》，北京:中国社会科学出版社，2005 年;张闽剑:《宁夏南部山区生态移民的实践研究》，《宁夏社会科学》2006 年第7 期。但宁夏整体处在对气候变化特别敏感的生态脆弱带。在气候与资源限定下，近年来，“无土安置”的劳务移民成为宁夏着力探索的一种适应气候变化的新的移民方式——通过深度开发各种自然和社会经济资源，开辟多种生计，缓解人口、资源、环境和社会经济发展的严峻状况。

二、劳务移民规划的治理方式

宁夏的移民规划制定了用5 年时间完成劳务移民2.01 万户、8.65 万人(占生态移民总任务的25%)的目标，届时将解除劳务移民迁出地的土地承包合同，拆除原有房屋，将迁出地的农村户籍转变为迁入地的城镇户籍，完全以务工为生。为了实现移民目标，帮助移民完成由农到工的根本转变，移民规划为劳务移民工程投入大量经济和社会资源，为劳务移民制定了全面的社会保障政策。⑥2009 年和2011 年，自治区扶贫办开展了两批劳务移民试点工作。在两年的试点中，宁夏共安排扶贫资金6 720 万元，在全区5 市建设劳务移民保障住房3 084 套，能安置1.2 万人。“十二五”期间，移民规划建设劳务移民安置区40 个，建设劳务移民周转房2.01 万套。劳务移民投资估算约18.46 亿元，其中周转房13.58 亿元，安置费1.57 亿元，劳务产业培训3.31 亿元。相关的移民政策规定，移民搬迁后，与当地居民享有同等的教育、医疗卫生、养老保险、失业保险、社会救助、社会福利和慈善等社会保障政策。参见董 玲《西海固扶贫攻坚战——三西建设三十周年纪念》，银川:黄河出版传媒集团阳光出版社，2012 年。

移民目标的完成和资源的分配涉及对移民的治理问题。移民规划将劳务移民任务分解到移民迁出和迁入市县相关部门，实行严格的“目标责任制”，规定了各市、县、区具体的劳务移民安置区，建设劳务移民周转房的套数、面积，以及各地区安置劳务移民的户数、人数。相应的，移民规划也对移民的迁移行为，包括其迁出地和迁入地进行严格规制。⑦参见宁夏回族自治区发展和改革委员会，宁夏回族自治区中南部生态移民领导小组办公室，宁夏回族自治区移民局《宁夏中南部地区生态移民政策汇编》(内部资料)，2011 年。由此，移民规划对移民以及安置移民的机构、资源进行了比较确定的安排。

(一)迁出迁入地市县对接

移民规划实行“对口帮扶机制”(川区经济较发达市县对口支援山区贫困县的定点帮扶模式)，即建立移民迁出地区与迁入地区的市县对接。

(二)迁入地行业限制

劳务移民政策还规定了，劳务移民须到迁入地政府指定的劳务移民安置区内的工农业园区稳定就业，持与园区企业签订的1 年以上劳动合同，才能享受劳务移民待遇。①参见宁夏回族自治区发展和改革委员会，宁夏回族自治区中南部生态移民领导小组办公室，宁夏回族自治区移民局《宁夏中南部地区生态移民政策汇编》(内部资料)，2011 年。

(三)迁出地范围限制

在“十二五”规划中，移民迁出区从试点的中南部地区，变成对中南部迁出地的县、乡、村、组的精确规定，具体到中南部地区的91 个乡镇的684 个行政村的1 655 个自然村。②董 玲:《西海固扶贫攻坚战——三西建设三十周年纪念》，银川:黄河出版传媒集团阳光出版社，2012 年。这意味着，只有户籍在这些村组的移民才具备移民(包括劳务移民)资格。

三、移民自发的就业选择

应对气候风险的非农化方式意味着移民生产生活方式和社会关系的全面重构。其中首当其冲的是，移民在从农到工的转变中面临的市场风险。在市场经济中，宏观经济形势、生产的季节性、企业经营状况，以及个人的健康、年龄等问题都会引发收入和就业的不稳定。而移民应对市场风险的方式直接影响到他们的就业选择。

(一)收入和就业保障与稳定就业

工业园区中的技术工人和熟练工人能够获得中等以上的收入，维持家庭在城市的生活。在E市三大企业之一的工厂做挡车工五六年的女工小武，月收入2 000 左右。她的丈夫小马在该工厂做染色工和质检5 年。小马说，培养一个技术工人不容易，学了2 年染色，刚开始工资600 元，现在月收入4 000 元左右。他们的两个孩子在E市上小学和初中。一家人在E 市生活稳定。

特别是，这些工人凭借他们的技术和在行业内建立的社会联系，能够得到一定程度的就业保障——在生产淡季保留工作，或有信心即使失业也能重新找到工作，被企业非常倚重的工人则能够得到全面的社会保障。在一家小工厂做配料员的女工小周，已经在这里工作了6 年，现在是带班。她说，每年工厂有3 ～4 个月订单不足，大部分工人“放假”，没有收入。工厂只为3 个比较倚重的技术工人发放维持生活的基本工资。到一家中型工厂工作了6 年的男工小任，还曾经在天津打工。他表示，不怕失业，因为有技术，如果这家工厂干不成，能很容易再找到工作。而一家小型工厂的男工小纪，甚至得到完全由企业为其缴费的工伤、失业、医疗、养老、生育和住房公积金等五险一金。

对于这些有能力和信心维持家庭在城镇生活的工人而言，与北部城镇地区更多更好的就业机会和生活、教育等公共服务条件相比，南部山区靠天吃饭的农业收益已不再值得保留。与零工相比，工厂工作更稳定，轻松，也更有发展前景，因此他们比较安心留在工厂。小任说:“固定工作比较踏实。种地更没保障，靠天吃饭，没收成。吃能吃多少。”小马说: “轻纺企业不累。”在中型企业H 厂务工的小吴月收入2 300 元左右。他说:“做零工不如长期在工厂里。在工地上，阴天下雨就不行，年景不好的时候活儿也难找，而且工钱难要。”小纪则表示，他愿意在企业做足15 年，以获得领取养老金的资格。他称之为“熬保险”。

(二)土地保障与流动就业

但大多数普通工人，特别是政府和企业专门去中南部地区为劳务移民规划招工而来的工人，处在对新的劳动方式和技术的实习或一般操作阶段，不仅工作时间长，而且他们的收入对于支撑一个家庭在城市的生活，包括衣食住行、抚养教育子女、乃至治病养病，还很艰难。我们访谈12 户一年内招工而来的工人，月收入最低1 100元左右，生产旺季最高收入1 800 元左右。上市企业F 厂的3 位女工说，工资太低，消费很高。孩子上学书本费、班车费、午餐费都让他们感觉负担沉重。在一家家族性小企业I 厂务工的小顾，则需要为3 个分别上高中、职高和初中的孩子负担每年5 000 左右的学费、住宿费和每个孩子每月在校的生活费。分别在中型和小型企业务工的小赵和小马的妻子，都留在家带年幼的孩子，在一家小企业务工的女工小李的丈夫因病失去劳动能力，这些家庭都须靠一人的收入维持一家4 ～5 口人的生活。

特别是，这些工人还随时面临由企业生产周期或企业发展不利导致的失业风险。因此，获得收入和职业保障成为这些工人最紧要的问题，因年老而失业的风险则成为他们的后顾之忧。一般冬季几个月是建筑业和制造业的生产淡季，很多企业开工不足，很多工人因此失业或者收入减少。在三大企业之一G 厂务工4 年的女工小黄，收入大致2 000 元，家里有两个孩子和两位老人。她丈夫所在的一家小企业不景气，冬天没活做。一到冬天，一家人需要借钱度日。来这里务工几年，欠下1 万多元的债。而关于养老，工人们的说法是，“不稳定”，“岁数一大，就没人要了”。

因此，以土地作为生存保障成为这些务工者的选择。虽然广种薄收的农业收益很低，但作为生存保障，土地被农民和移民特别依赖。红寺堡D 村的自发移民小禹在外打工20 多年，家里的主要经济来源已经是务工收入。但他不仅在村子里买了房子，而且花8 万多元买了9 亩地。在当地一位民政干部看来，他的选择非常不理性:9亩地1 年毛收入才1 万元。但在小禹看来，“虽然种粮的成本高，但只是打工，没有地，心里不踏实。有了地，解决了吃粮问题，就是解决了基本生存问题。年轻的时候可以打工，岁数大些就没人要了。买地就是买个保险。有地心里就稳了”。

他们兼顾务工与务农，以务工增加收入，应对气候风险;以土地作为生存保障，应对市场风险。I 厂的小顾每年都要请假回老家种地、收麦，再把粮食拉过来。我们在移民迁出地的4 个村子所做的调研表明，这也是众多自发外出务工者选择的保障方式。西吉A 村参加群体访谈的农民表示，“都是(种地打工)两方面。一年在外面打工半年左右”。

而且，在这种兼顾中，务农居于优先地位。虽然务工的收益更高，甚至在靠天吃饭的中南部地区，家户之间的贫富差别在很大程度上取决于打工收入，但农民家庭总是在首先保证种好地的前提下，富余的时间和劳动力才外出务工。如果没有足够劳动力，农民宁可守着穷，也要先保证农业生产。西吉B 村的农民说:“这地方天一下雨，农业收入都差不多。打工的人多一些，家里3 个劳力，一个去打工，就好一点。”西吉C 村的致富带头人谈起致富之道:“家庭收入主要就是靠打工。以前孩子小，没有能力。这些年孩子在外面打工，挣了些钱才盖的 (新房)。”原州区A 村的老海夫妇16 岁的大女儿辍学在家，还有一双上初中的儿女，全家只有他一个成年男劳力。即使一家人住着被虫咬空了房梁而且漏雨的土坯危房，老海也不肯长时间外出务工。因为“家里腾不开，女人娃娃拿不下来 (不能把山上的粮食拉下来)”。

这种以务工增收以土地作为生存保障的策略，使得务工者倾向于流动就业。既然以土地作为更重要的生存保障，那么就必须首先保证种地。既然以务工作为增收的方式，那么务工的最主要目的就是尽可能地增加收入，而不是在城镇里的安定、稳定甚至舒适的工作和生活。而流动使得他们能够兼顾工农，能够比较和寻找最大收益。

四、规划性与自发性适应的协同困境

政府和移民都以非农化方式应对中南部地区气候风险和气候贫困，但政府的规划与移民的行动选择发生抵牾。众多移民都难以符合移民规划的规制——符合移民迁出地标准的移民，往往不符合移民规划对在迁入地劳务移民安置区的特定行业稳定就业的规定;选择在指定地区和行业稳定就业的工人，又往往未必符合移民规划对迁出地范围的精确规定。

由政府和企业专门招来的劳务移民大多初入工厂，难以得到收入和职业保障，须以土地作为基本生存保障，倾向于选择流动的就业方式，廉租房也难以将工人留在移民安置区。E 市的市领导、扶贫办、就业局和工业园区企业亲赴南部山区走访、宣传、招工，但政府兴建的廉租房闲置率却很高。扶贫办的工作人员表示，“最大的问题是，优惠政策是针对贫困山区的，但是贫困山区的人不愿意来”。这也困扰着用工企业。上市企业F 厂的管理人员提到，去南部山区招来的几大客车工人，下车就跑掉很多，一年后更是所剩寥寥。中型企业H 厂管理人员说，很少有工人能做到一年以上。居住在廉租房中的工人也普遍反映，一年前一起招来的人，大部分都走了，因为“工资太低”，他们更愿意去做收入高的零工和散工。

能够获得较好收入和职业保障因而愿意在安置区稳定就业的工人大多是，在移民政策颁布之前自发到园区务工多年，也就是经过个人和企业的互相选择和适应过程而留下来的骨干工人。其中一些人还愿意将户籍迁来。但是，既来自中南部地区，又适应了工厂和城镇生活的工人，本来就是少数。而“十二五”移民规划对迁出地范围做出的精确限制，使得这些为数不多的工人也不一定具备劳务移民资格。即使那些一年前由政府和企业专门从中南部地区招来的劳务移民，很多也不再符合“十二五”规划对移民迁出地的要求。F 厂的小张、小马、小李说，当时一起来的人，10 几家里只有2 家还在劳务移民迁出地范围内，其他的算劳务输出。

规划性和自发性的非农化方式，难以互相认同和接受，都未能真正实现非农化。根据相关部门的资料，E 市用于安置劳务移民的廉租房共500 套，截止2012 年7 月，未入住空置房333套，入住来自中南部地区的移民167 户，因就业流动迁出38 户;剩余129 户中南部地区移民中，只有12 户在“十二五”移民规划范围内，具备劳务移民资格。

适应规划与适应行动难以协同，政府与移民各自遭遇困境。一方面，从市县到自治区的政府部门普遍感到，将人口从土地上转移出去的劳务移民任务难以完成。即使留在劳务移民安置区内的移民，也因收入和职业不稳定，而对家庭在城镇生活的前景没有信心，未必愿意在5 年后交出老家的土地，彻底把户籍迁到移民安置地。家族性企业I 厂的一位男工表示，虽然是亲戚的企业，但他担心企业经营有风险，不敢把户口彻底迁过来。而既留在安置区，又符合迁出地范围限制的12 户移民中，愿意迁户的人势必更所剩无几。我们访谈居住在廉租房中的20 户移民，只有G 厂的小黄老家在移民规划范围内。他反问:“没地拿啥吃饭?”同时，中南部地区未迁移的农民仍然普遍坚持以分到土地作为移民的前提。西吉B 村的农民在群体访谈中表示:“如果都能搬家，希望能种地和打工，以种地为主。”西吉C 村的农民在群体访谈中说: “有地种才移民。不能完全靠打工。年轻还可以，岁数一大，就打不成工了。没地不成。”

另一方面，不同就业处境的移民得不到政府认可，不能实现身份转变，依然作为“自发”外出务工的“农民工”面临各种困境。以土地为保障的移民，不得不兼顾务工务农，又往往难以兼顾。特别在南部山区，外出打工交通不便，成本很高，而时间灵活的短工工作也不易找。西吉县B 村的农民说: “一天70 ～80 元收入，来回跑路开销太大，不合算。而且人家都要长期工，时间短的也不好找。”有能力在城镇稳定就业的工人，也因为没有迁入地的户籍，而难以在迁入地平等享受住房、子女教育等公共服务。

五、结 论

Agrawal 分析了公共部门与基层社会在适应气候变化过程中的角色。政府等公共部门有权力指挥官方行动，有能力引导技术和资金投向，但所有的外部支持，都须通过基层社会的行动才能生效。但是，对基层社会适应气候变化的外部支持，一直很少致力于培养、形成和加强地方社会的适应能力。①Agrawal，A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆ A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C.:The World Bank，2010.在对宁夏劳务移民实践过程的分析发现，政府为移民提供的资源支持及相应的社会控制，正是未能与移民的能力和意愿相匹配。

那么，国家支持如何与基层社会的适应能力协同发展?就非农化中的市场风险而言，现代工业国家普遍以社会保障的方式应对市场中的不确定性。当然，社会保障需要通过目标定位，以及对接受援助者施加一定的控制，从而公平有效地分配社会资源。②在目标定位方面，就受益资格有普遍性与选择性保障之分。前者是面对普遍生活问题，所有公民都享有的基本权利，如养老、医疗、教育等社会保险或公共服务;后者是基于收入审查等程序为符合一定标准的贫困人群提供的收入保障或社会救助。在社会控制方面，则有通过实物分配限制某些救助的用途或以接受教育培训等作为接受某些救助的条件等方式。参见［美］ Neil Gilbert ＆Paul Teeerl《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，上海:华东理工大学出版社，2003 年。而宁夏劳务移民规划设定的移民资格标准，以及控制移民迁移行为的方式，未能实现合理分配资源，并促进移民完成职业转变的目的。

因此，适应规划需要重视基层社会自发适应的动力和过程，改进对移民的治理方式，形成规划性与自发性适应的协同发展。实际上，在劳务移民试点过程中，放宽县对县限制，实行以劳务移民证管理移民的治理方式转变表明，规划也在实践中不断调整。在此基础上，我们建议:

首先，在对移民务工行动的控制方面，深化劳务移民证的治理方式，逐步放开对移民务工地和务工职业及行业的规定，不仅允许移民通过在地域和职业间的流动进行自发的选择和适应，也探索有效管理人口流动的方式，让处于职业流动中的移民也能得到基本的收入和就业保障。其次，对保障方式进行普遍性与选择性区分，在选择性保障(廉租房等最低生活保障)的目标定位方面，将以迁出地的精确范围定位移民资格改为，以合理的务工地贫困线作为享受保障的标准，既公平地对待同样来自中南部山区的移民，也集中资源帮助贫困移民适应城镇生活。第三，对本该作为普遍性保障的养老、教育等基本社会保障不再做受益人资格选择，让所有来自中南部山区的移民都得到城镇公民待遇，使那些经过多年自发务工，而有能力和意愿在城镇稳定就业，和生活的工人完成非农化转变的最后一步。