美国慈善事业监管机制的启示

韩振秋

胡锦涛总书记在党的十七大报告中第一次将发展慈善事业纳入社会保障体系之中，第一次明确了慈善事业与我国社会保障制度之间的关系，第一次界定了慈善事业在我国社会保障体系中的地位，即慈善事业是我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的补充，是改善民生、促进社会和谐的崇高事业。事实上，随着我国经济社会的发展和人们生活水平的提升以及公民意识的增强，人们进一步看到现代慈善公益事业不仅是正确处理各种社会矛盾的一个重要途径，而且是衡量社会进步的一个重要标尺。慈善机构的发展壮大更是呈现出可喜的局面。截至2011年底，全国共有社会组织45万多个，其中社团24万多个、民非组织21万多个、基金会近2400个。有一大批社会组织将公益慈善作为发展宗旨，组织实施了数以万计的公益慈善服务项目。慈善捐赠规模逐年扩大，2007年为300多亿元，2008年和2010年的慈善捐赠总额均超过千亿元。然而，在慈善事业迅速发展的今天，伴随公益慈善实践发展和现代慈善理念的日益深入，我们清楚地看到整个慈善运作系统仍存在监管漏洞，慈善事业在一些方面存在着监管不到位或监管不力的问题。认为“有警察、有红灯”，就不会有人交通违规。那么，如何实现对慈善组织的有效监管呢？美国的慈善监管措施给我们很多有益的借鉴。

借鉴一：政府与慈善组织职能分离。美国政府自身的公共服务职能与民间慈善组织的服务职能是互相分离的，政府部门不直接介入慈善基金会和服务组织的人事、业务活动，而是通过财政购买给予支持，通过法律和行政方式进行监管。政府不是慈善活动的直接经营者，而是引导者、协调者、监督者。政府与慈善组织之间没有直接利害关系，这对于政府保持公正立场、发挥对慈善组织进行监督管理十分有利。

借鉴二：高效的分层监督。美国国家局（IRS）是联邦政府中唯一负责非营利性部门监管的机构，联邦政府中再也没有其他职能部门监管非营利性机构。除了政府监督，美国还强调社会监督，包括社会舆论、民间监督、社会评估等措施。美国采取行业组织管理的方式发挥监管作用，例如，总部设在华盛顿的基金会理事会是美国基金会中最大的、会员最广泛的全国性组织，每年出版具有权威性的《基金会指南》年鉴，专门对大规模的私人基金会进行调查研究工作，这也成为美国民间自主型慈善公益模式的重要特点。我国的监管机制尽管也有多层次、多维度的特点，但监管工作的真正落实却很难，一方面有些监管工作单靠政府一个部门力不从心，另一方面社会监督渠道还不是很畅通、宽泛。

借鉴三：完善的信息披露制度。慈善组织运行的透明度是取得社会公信力和公众支持的重要保障。我国现行法律法规仅原则上要求慈善组织要接受财政部门的监督或者政府有关部门的审查等，缺少详细的、可操作性的规定，在财务公示制度方面也没有具体明确的要求，这就使得慈善组织往往各行其是、无所适从，再加上对工作程序信息以及项目运行效益等方面的内容公示要求多数仍然是空白，很容易造成监督主体和被监督主体之间出现信息不对称的局面。一方面，美国相关法律规定了慈善服务组织和基金会负有向政府税务部门和社会公开其财务、活动等信息的责任，包括被动公开和主动公开两种形式；另一方面，美国慈善机构的运作历史悠久，一般的慈善机构都建立了旨在约束本组织及其成员行为的较完善的标准、规则等，尤其是自主项目申请、款项拨付及运营费用的预算等都有一套严格的程序，而且任何公民都可以去慈善机构查阅其账目。在美国，非营利组织的监管机构在联邦层面有国家税务局，在州政府层面有首席检察官。根据美国国会2000年通过的一项国内税务法，包括慈善机构在内的所有组织，每年都必须向国家税务局上报年度财务报表，提供十分详细的信息，包括慈善机构前5名收入最高的成员名单、前5名报酬最高的合同商名单以及筹款所需花费等。更重要的是，该报表还要求提供与所有董事会成员有关的金融交易记录。如果这些交易有问题，相关董事可能会被课以高额税收，慈善机构也可能失去免税资格。此外，人们也可以通过写信给国家税务局的方式了解某些免税的问题，公众对其信息披露的要求不亚于上市公司。这些重大信息披露方面的制度措施轻松地拉近了民众与慈善组织的距离，使民众确实感觉到慈善就像美国卡耐基基金会前主席卢塞尔所说的：“慈善事业要有玻璃做的口袋。只有当公众看到或了解到自己捐献的钱物最终是用在帮扶困难人群的身上，慈善组织才会得到公众的信任。”

借鉴四：具有公信力的“第三方”机构。美国具有公信力的民间专业独立的慈善组织评估机构，这些民间评估机构独立于政府和慈善机构，它们相对公正的身份和立场使其拥有广泛的信任度和影响力。经过长期发展，美国形成了一大批专门对非营利组织，特别是对具有免税资格的慈善组织进行信息公开和机构评估的公共慈善机构。例如，美国的“指南星公司”、“慈善导航”等机构都是独立提供信息服务和第三方评估的力量，这些评估组织不接受被评估机构的费用或资助，而是通过其他经费资助来进行评估，可以帮助公众对比分析非营利组织的工作绩效和诚信度。再例如，慈善信息局就是美国一个典型的具有公信力的“第三方”机构，该机构由一些民间的管理者、学者、律师、会计师自发联合成立的。上述的评估机构因其“第三方”的身份，所做的评估自然很具有权威性和说服力，很容易发挥其对慈善机构的监管作用。目前，我国缺少慈善组织的同业自律组织，缺少独立的、公信力强大的第三方评估组织对慈善组织的工作绩效做出公正的评价、为社会公众和社会组织选择高效的慈善组织进行捐赠提供信息。

借鉴五：有威慑力的行业评级机制。美国设有专业慈善评级机构，为国内的慈善机构进行评级，级别从高到低四星到无星不等。并且针对不同指标，向公众公布各个标准下的排行榜，甚至包括囤积善款、财务危机、筹款回扣、劣等机构CEO薪水等劣等排行。在这种评级机制下，慈善机构为了维持信誉，就会自觉规范自身机制，加强内部监管，尤其是自主的申请、拨付及运营费用的预算、核销等都有一套严格的程序，从而保持慈善基金正常正确运行。同时，慈善机构也会纷纷提高自己运作的透明度，这样整个慈善行业的透明度自然就得到了增强。这种有威慑力的行评措施，也使得一些慈善机构在自我监督和管理过程中如坐针毡、小心翼翼，一般不会顶风而上，这样很好地起到了对慈善机构的监管作用。

总之，明确政府监督管理责任以及理顺政府与慈善事业的关系，确保慈善机构真正成为独立的社团法人，建立统一的对非营利性组织的多层次行评等级机制都是解决我国慈善机构监管存在问题的“良剂”，值得学习和借鉴。可喜的是，为了促进慈善事业的健康持续发展，我国出台了《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015）》，提出了逐步完善促进慈善事业发展的法律、法规和政策，加强政府对各类慈善事业主体的指导、支持和监管的目标。我国需要推行慈善信息公开透明制度，完善捐赠款物使用的追踪、反馈和公示制度；建立健全慈善行业信息统计制度，完善慈善公益信息统计平台，及时发布慈善数据，定期发布慈善事业发展报告。相信未来几年内能够实现“政府监管、民间运作、行业自律、社会监督的慈善事业管理体制和运行机制”。