居家养老服务体系供给主体角色定位探讨

常海霞，魏 莼，王 强

(1.河北北方学院 法政学院，河北 张家口 075000；2.张家口市委党校，河北 张家口 075000)

居家养老服务体系供给主体角色定位探讨

常海霞1，魏 莼2，王 强1

(1.河北北方学院 法政学院，河北 张家口 075000；2.张家口市委党校，河北 张家口 075000)

在全国老龄化速度不断加快的背景下，居家养老既符合中国国情，也为大多数中国老人接受和选择,是中国政府目前大力倡导的养老方式。居家养老服务体系供给主体主要包括政府、社区、社会组织和家庭，政府在居家养老服务体系中处于主导地位，社区是居家养老服务体系的中心，居家养老服务主要的提供者是社会组织，居家养老服务基本的提供者是家庭。各主体之间的分工和合作能够更好地实现社会养老资源的汲取和整合，促进中国养老服务事业的发展。

居家养老；供给主体；角色定位

网络出版时间：2013-11-26 09:13

1999年，中国开始步入老龄化国家行列，2013年全国60岁以上老年人口数量达到2.02亿，老龄化程度14.8%，预计2030年全国60岁以上老年人口将超过人口总数的20%。未来几十年在全国老年人口将维持一个相当大的比重，如何养老已经成为困扰经济社会发展的的重大问题。居家养老是中国政府目前大力倡导的养老方式，它不仅契合世界养老发展的潮流，更是中国社会经济发展的必然选择。居家养老服务体系的建立是居家养老政策的落脚点。居家养老供给服务主体主要包括政府、社区、社会组织和家庭。在整合视阈下，政府、社区、家庭、社会组织等需要各自明确职责、做好角色定位，进行资源汲取和整合，共同建立居家养老的高效、协作、可持续发展的服务体系。下文结合居家养老实践中的一些问题，对居家养老服务体系供给主体角色定位进行分析探讨，以期在明确各自职责定位的基础上，在居家养老服务体系中运用多中心治理和协同模式，实现服务体系的高效资源汲取和配置功能。

一、居家养老服务体系的主导：政府

养老服务属于应当由政府提供的公共服务，这一特点决定了政府在养老服务体系中的主导地位。从全国社区居家养老服务工作的发展历程看，也正是由于政府的强大行政力量，在短时期内形成了社区居家养老服务所必须的物质基础和组织保障。政府的主导作用主要体现在政策制定和资金投入两个方面：

(一)制度性保障：政策制定

中国目前没有综合性的养老的法律法规，民政部制定的2011-2015年的《社会养老服务体系建设“十二五”规划》是养老最重要的规章和制度，这一规划是新中国建立以来国家第一次将社会养老服务体系建设纳入专项规划范围，但是效力仍然较低。社区照顾发展较早的英国在1990年就颁布了《全民健康与社区照顾法案》，意味着社区照顾是政府的一项重要的社会政策。在中国面临快速老龄化的过程中，加快制定综合性、高位阶的养老法律法规是解决好养老问题的必然要求。

在具体政策制定方面，明确新建小区要规划出社区养老服务中心用地应当是最基本的政策。在《社会养老服务体系建设“十二五”规划》中明确了“新建小区要统筹规划，将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案”。现在很多小区都有幼儿园的规划，如何在社区内更好的照顾老人和孩子，将为老服务设施和幼儿园规划合理结合，新加坡的做法也许能带给中国一些启示。在新加坡对于家人无暇照顾的老年人和孩子,政府成立了相应的机构,称作三合一家庭中心。这种照顾中心的特色是，把老年人日间照顾中心和托儿所合办在一起，兼顾对老年人及学龄前儿童的照料与照顾，老少集中生活管理，既解决了年轻夫妇的心有余而力不足，又在很大程度上满足了一老一少的精神需要，增加了照顾中心的温情与活力，让老少共享天伦之乐[1]。

(二)发展性保障：资金投入

为应对老龄化问题，2001年民政部启动了“全国社区老年福利服务星光计划”，国家投入大量资金在一些地方建立“星光老年之家”，但由于长效的管理机制和和资金投入机制没有跟进，很多地方的“星光老年之家”已经难以维持。即便是作为全国学习典范的苏州沧浪区的“虚拟养老院”，在运行几年之后也面临着资金缺乏、难以继续运作的困境。

全国各地开展的养老服务所需资金主要来源于福利彩票的部分收入和政府的部分投入，《社会养老服务体系建设“十二五”规划》规定“‘十二五’时期，民政部和地方每年留成的不低于50%的福利彩票公益金将集中使用于社会养老服务体系建设”。彩票公益金是按照规定比例从彩票发行销售收入中提取的，具有不确定性，地方政府的资金投入也具有随意性和不确定性，养老服务资金的投入总体上缺乏制度性的保障。相比较，英国在《全民健康与社区照顾法案》中明确表明地方政府需专款专案地执行社区照顾，明确了地方政府的资金投入责任。

在资金投入方面，资金投向哪里是最重要的问题，其中专业化社会工作队伍的培养是政府资金投入的一个重要方面。全国各地的居家养老服务在很多方面与社区失业人员再就业挂钩，例如上海的居家养老服务社吸收市里失业、协保等人员面向老年人直接开展服务。南昌市的东湖区结合再就业工程，吸纳“4050”人员组建养老服务队伍。也就是在居家养老服务人选方面，滞留于社区的下岗失业人员成了居家养老服务人员的首选。政府、社会和社会组织通过对他们的吸纳，一方面为社区老人提供尽可能合适的照顾，另一方面也可以为大量闲置的下岗失业人员创造再就业的机会，力图打造一个双赢局面。但这也表明为老服务专业化人才的缺乏。居家养老服务本身是以专业化服务为依托的，专业化是养老服务的要求和发展方向。下岗失业人员虽然会经过一定的技能培训，但后续的各种社会支持、心理支持、培训支持难以跟进，养老服务的专业化难以推进，居家养老工作的深入和提高空间就受到限制。另一方面这和纯粹市场中介提供的家政服务也难以区分，将会存在目前养老家政市场普遍存在的服务人员专业技能不高，服务水平偏低，老人需求难以有效和高效满足，频繁更换服务人员以及服务人员在服务过程中有压力与挫败感，服务队伍的稳定性难以维系的问题。因此，专业社会工作者的培养应当是政府资金投入的重要方向。单纯提供公益性岗位和提高岗位待遇难以解决养老服务队伍人员的专业化问题,下岗再就业人员应当在专业社会工作者的指导下开展服务。

二、居家养老服务体系的中心:社区

中国的社区居委会类似于过去的街道居委会，具有比较浓厚的行政色彩，是城市基层政府的派出机构，承担着政府不少和居民直接相关的事务性工作，另一方面，居住在社区的居民具有一定的稳定性，居民间的人际互动和社区与居民间的相互了解和支持比较容易在社区实现。正因如此，社区具有成为政府主导下的居家养老服务体系中心的天然优势。

(一)社区的资源整合作用

社区的中心作用并不意味着社区是养老服务最主要的提供者，社区的中心位置主要体现在依托网络平台和非营利组织实现对社会为老服务资源的整合。社会上能够为老年人提供服务的资源是多源的，例如政府、学校、机构、民间组织等，所有这些资源汇集在社区这个中心，再由社区落实到每个有需要的老年人。正如学者所比喻：上面千条线，下面一针穿。社区就是综合解决老年人问题的各方合作平台。搭建好这个平台，社区服务的信息化建设必不可少。社区服务信息化就是运用各种信息技术和手段，在社区范围内为政府、居委会、居民和包括企业在内的各种中介组织和机构搭建互动平台，建立沟通服务渠道，从而管理更加高效，服务更加优质，最终使得居民满意，进而不断地提升生活质量[2]。北京市许多社区都建立了社区服务信息网，开通96156北京市社区服务热线。最有代表性的是清华大学清华园社区综合服务平台，该社区被北京市科委选为首批“北京市社区服务科技应用示范区”，重点建设居民健康服务、为老服务、安全监控指挥和社区服务会员卡四大系统；社区为老服务系统实现了老年人GPS定位系统，“一按灵”应急求助系统，“一键通”为老服务呼叫系统，为老服务短信广播系统，老年人网络家园等功能[3]3。老人在社区网站可以选择所需的服务，还可以通过社区网站链接到北京市社区公共服务信息网，网站提供“家政服务”、“综合修理”、“文体娱乐”、“租赁服务”、“咨询服务”等服务项目。

(二)建立社区服务站

社区作为服务体系中心的作用还体现在社区服务站的建立上。全国各地开展居家养老服务也普遍是在社区建立居家养老服务中心或站点。服务站为老人提供尽可能多的照顾，包括基本健康教育、各类咨询服务、简单康复训练，营养膳食提供、情绪辅导等。在社区这样一个相对集中的范围内，使老人能够更好的养老，减轻和社会的隔离感，寻求到更多的精神满足，这一点是广泛分散的社会组织提供的服务难以做到的。

在社区服务站建设中，日间照顾中心的建立是其中的重要方面。随着年龄的增长，老年人需要越来越多的监护，在现在大多数家庭只有一个子女的情形下，中国过去传统的子女轮流照顾老人变得无法实现。一个子女长期照顾下来，照顾者自身的身体消耗是一个方面，更大的方面是带给照顾者不同程度的负面情绪，照顾者失去照顾的耐心和动力，所谓“久病床前无孝子”。日间照顾中心的建立可以使老人白天在照顾中心接受照料，晚上回家享受家庭照料，可以起到部分替代照顾者的角色，一定程度上减轻家庭照顾者的心理、体力压力，并能使老年人逐渐脱离对家庭成员的完全依赖，树立起独立性，与其他家庭成员的互动关系更加健康[4]。日间照顾中心的建立体现了社区养老对于家庭养老最有力的补充和支持。

三、居家养老服务主要的提供者：社会组织

在居家养老服务体系中，政府不可能提供全面具体的服务，家庭的养老功能弱化，社区仅能提供有限的服务，所以，无论是养老服务的社会化还是市场化，老人需求的多层次多方面满足都需要社会组织作为最主要的服务提供者，这也是社区作为资源整合者存在的必要性的体现。这些社会组织包括营利组织、非营利组织、志愿者团体、中介组织等。

(一)选择专业化的社会组织

无论是政府还是社区在遴选服务组织时，方便社区居民就近获得服务是一个考虑，社会组织的专业化程度也是一个重要选择标准。例如社区服务站或者日间照顾中心为老人提供的用餐服务，选择能够提供营养配餐的医院要好于选择饭店。上海市静安区静安寺街道就依托社区内以治疗老年病著称的上海市华东医院食堂建立街道“老年食堂”为社区老人配餐。社区内的日间照顾中心也可以依托专业化的养老机构来提供服务。老人的精神慰藉和心理困惑可以依托高等院校心理专业的老师和学生提供服务。专业化的组织选择保证了老人需求的有效满足，是推动居家养老事业前进的重要推动力。另外，大多数的养老服务都是微利的，需要政府对于从事养老服务的社会组织提供各种政策优惠予以支持，以弥补社会组织参与不足或参与之后服务动力不足的现状。

(二)发展稳定的志愿者队伍

居家养老服务需要广泛的社会力量的参与，志愿者组织本身也是社会福利的提供者，充分发挥志愿者队伍的作用能够弥补政府、社区、其他社会组织在服务提供方面的不足。在居家养老实践中，各地也注意发挥志愿者组织的作用。例如上海市徐汇区的“心理咨询师”志愿队由区精神卫生中心的退休医务人员组成，他们定期与老年人沟通，帮助老年人获得精神慰藉，及时反馈和落实老年人的意见、建议和需求，从源头上解决服务不到位的问题[5]。重视发挥社区低龄健康老人的作用，调动他们积极参与到对高龄老人的护理和照顾中也是发展稳定的志愿者服务队伍不可忽视的方面，这种照顾可以记录存档换取将来的照顾补偿。例如南京一些社区在积极推行的“时间储蓄”、“时间银行”或“道德银行”。

四、居家养老服务基本的提供者：家庭

在当今大力推进社区居家养老的政策下，确认家庭养老的基本作用尤为重要。

(一)居家养老是对传统家庭养老模式的补充与更新

中国社会的养老一直以来都是以“家庭养老”为主的，“养儿防老”的观念为人们所普遍认可。父母倾力抚育子女，子女在父母年老时反哺父母是现实生活中最为常见的事情，也是中国社会最基本的伦理价值观念。大多数中国老人养老需求的满足来自于子女经济上的支援，生活上的照料，情感方面的慰藉。近几十年来，独生子女政策的实行和现代社会的发展导致家庭养老功能弱化，在这种现实情形下，社区居家养老成为应对之策。正如中国老年学会会长李本公所言，居家养老服务实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，它是对传统家庭养老模式的补充与更新。

(二)支持家庭照顾是居家养老服务的应有之义

社区照顾包括正式照顾系统和非正式照顾系统，正式照顾主要指专业人员的照顾，非正式照顾主要指来自于家庭、亲友、邻里的照顾。在非正式照顾系统内部，家庭成员是主要依靠力量。一方面，政府、社区提供的养老服务不可能满足养老的所有需求；另一方面，对老人的调查访问也显示，老人在有各种需求帮助时，首先希望得到的还是来自家庭的帮助，即在养老服务的输送过程中，正式服务无论如何也不可能取代来自家庭、亲友、邻里等渠道提供的非正式服务，家庭在任何时候都充当着养老基本服务提供者的角色。

家庭成员在照顾老人的过程中需要减少工作时间，减少社会交往以及减少对于自己子女和家人的照顾，在体力和精神方面承受很大的压力，也可能引起家庭矛盾，从而降低对老人的照顾质量。社区照顾不仅可以把老人作为直接服务对象，更可以把整个家庭的需求作为服务对象。例如，有些地方的社区针对子女照顾老人无暇接送孩子上学的需求，提供由社区义工在需要时帮助接送孩子上学的服务。把老人和家庭共同作为养老服务的对象，能够更好发挥正式照顾系统和非正式照顾系统的合力，做好养老事业。

在政府主导下，发挥社区的中心作用，整合为老服务资源；培育社会组织，满足养老服务需求；重视家庭的基本养老作用，协同合作才能够共同做好居家养老服务，才能更好地保障和改善民生，促进社会、家庭和谐。

[1] 沈鸿.新加坡“乐龄人士”如何养老[J].域外社区，2006，(2)：29.

[2] 邹凯，马葛生.基于多层次灰色评价模型的社区信息化绩效评价研究[J].情报杂志，2009，(12)：34.

[3] 刘满成，左美云，李秋迪.基于社区服务的居家养老信息化需求研究[J].信息系统学报，2012，(2)：87-99.

[4] 陈伟．社区居家养老模式中日间照顾中心服务体系的构建[J]．河海大学学报(哲学社会科学版),2010,(1)：47-48.

[5] 潘鸿雁．公共服务社会化：政府、社会组织、社区三方合作研究[J].中共中央党校学报,2009,(4)：97-98.

RoleDefinitionoftheMainBodyofSuppliesintheSystemofElderlyCareService

CHANG Hai-xia1,WEI Chun2,WANG Qiang1

(1.School of Law and Politics,Hebei North University,Zhangjiakou,Hebei 075000,China;2.Zhangjiakou Municipal Party School,Zhangjiakou,Hebei 075000,China)

In the context of China’s accelerating pace of aging, home-based care for the aged is not only in line with China’s national condition but also accepted and chosen by the majority of Chinese elderly,and it is a way of old-age care which is vigorously advocated by the Chinese governments.The main body of supplies consists of governments,communities,social organizations and families.In this system governments are in a dominant position,communities are the center,social organizations are the main service providers and families are the primary service providers.Their different functions and co-operation can contribute to the integration of social supporting resources for elderly,and promote the development of China’s service business for the aged.

home-based care for the aged;main body of supplies;role definition

2013-08-16

河北省社科联民生调研课题(201301436)

常海霞(1973-)，女，河北张家口人，河北北方学院法政学院讲师，法学硕士，主要研究方向为社会发展、大学生思想政治教育。

C 913

A

2095-462X(2013)06-0074-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20131126.0913.023.html

(责任编辑治丹丹)