论社会资本的资源整合与社区志愿服务的开展——从社会管理创新的视角分析

(杭州市社会科学院社会学研究所，杭州310006)

深入推进社会管理创新是全面贯彻落实科学发展观的内在要求，是提升社会管理效能和水平的必然选择。从一定意义上讲，社会建设水平的高低、社会管理能力的强弱，是衡量和检验执政能力、执政水平的一个重要标志。20世纪80年代，民政部在全国推行开展社区服务时，志愿服务便萌生于中国大地。经过近三十年的发展，志愿者服务的足迹遍布社区卫生、扶残帮困、扶老敬老、医疗保健、机械家电维修、知识讲座等社区生活的各个领域。它为特定人群提供了其需要的有形服务和帮助;在社区倡导了一种人人为我、我为人人的和谐环境;体现了志愿服务者的自我价值;同时也提高了社区管理民主化的程度。随着中国城市化进程的日渐加快和政府职能的逐步转变，社区志愿服务正逐渐演化为社区公共服务的一种重要组织形式和创新社会管理的重要方面。作为社区服务的一个重要组成部分，社区志愿服务在推进现代城市社区建设中的作用更加突出，社区志愿者在社区建设中的磁场效应日益凸显，如何发挥其应有的作用以及如何完善服务体制，成为社区理论工作者和社区建设相关部门需要深入思考的问题。本文将以杭州市的社区志愿服务经验为例，对此问题展开探讨。

一、社会资本与社区志愿服务的逻辑关系

1.社会资本具有社会支持功能

自从1980年法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄在一篇题为《社会资本随笔》的短文中正式提出“社会资本”这个概念以来，社会资本研究越来越受到许多著名学者的重视。社会资本虽然被学者们公认为一种新的资本形式，但就像所有新概念出现时都会引起争议一样，目前对于社会资本的定义也是多种多样的。布尔迪厄认为，社会资本是实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是与对某种持久的网络的占有密不可分的，这一网络是大家公认的，而且是一种体制化关系的网络［1］。美国社会学家詹姆斯·科尔曼从功能的角度定义了社会资本，认为社会资本由构成社会结构的各个要素组成，它为结构内部的个人行动提供便利。社会资本的形态包括义务与期望、信息网络、规范和有效的惩罚、权威关系、多功能社会组织和有意创建的组织等［2］。另一位美国学者罗伯特·费特南认为，社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率［3］。尽管学者们对社会资本的表述各有不同，但其基本意义和指向则是相同的，即都把社会资本定义为一种与物质资本、人力资本相区别，存在于社会结构中的个人资源，它为结构内的行动者提供便利，包括规范、信任和网络等形式。

社会资本对于其占有者的社会支持功能是不可忽视的。甚至可以说，政府的社会支持范围越狭窄、功能越弱小，人们通过社会资本获得的社会支持作用就越重要。“如果人们具有较多的社会资本，那么他就可能获得较多的社会支持。对于寻求社会保障的人们来说，丰富的社会资本可以转化为他们的帮助，他就获得了某种程度的保障。”［4］詹姆斯·科尔曼指出，社会资本的重要功能之一就是社会支持。“不同的网络关系将提供不同类型的社会支持。因此，一个人为了保证生活需要的大量的社会支持，就必须与多种多样的人保持社会关系。”［5］

2.社区志愿服务是社会资本社会支持功能的具体体现

社区志愿服务是社会组织和个人自愿用自身的时间、技能等资源，在社区为居民和社区慈善事业、公益事业提供帮助或者服务的行为。社区志愿服务是创新社会管理的重要方面，是一种体现社会主义核心价值理念，坚持“助人自助”宗旨，综合运用专业知识、技能和方法，整合社区社会资源，促进社会和谐的活动。现代社区志愿服务的价值目标是创新社会管理、解决社会问题、化解社会矛盾、完善社会服务、促进人与社会的发展。

社区志愿服务对脆弱、弱势群体的援助是多方面的，其中包括寻找经济资源给他们以物质上的帮助，运用国家法律对他们的权利予以保护。此外，还包括发展社会支持网络对他们给予关照、接纳和支持。在助人的过程中，社区志愿活动充分尊重那些陷入困境中的人们的自主与自决，尊重受助者的自我选择、自我决定的权力，充分调动受助者的主动性、积极性和创造性，不仅为受助者救难、解困，而且更重视帮助受助者提高其自助的能力，实现自我发展。社区志愿活动以追求社会公平为宗旨，重点关注受助者的发展状况。同时，社区志愿活动认为人是有潜能的，并把充分挖掘个人潜能以达到个人幸福和社会进步当作工作目标，通过增加人的知识和技能、增强克服困难的能力、提高个人与社会协调能力，帮助个人、社会群体以及社区获得更好的发展。社区志愿活动注重对受助者的教育，通过教育使受助者适应社会环境，调节心态，调整行为，适应新的社会变化，为个人的发展创造条件。

二、社会资本投入缺失:社区志愿服务发展困境分析

近年来，杭州市的社区志愿服务快速发展，多项工作走在了全省、乃至全国的前列，在全国首推社区志愿者发展计划、“志工”培养计划。社区志愿服务站从2003年的269个发展到2008年的586个，累计志愿服务时数670万小时，服务70万人次。①数据来源于《杭州蓝皮书:2010年杭州发展报告(社会卷)》。然而，受到客观条件的限制以及人们观念意识差距的影响，在推进社区志愿服务工作的过程中不可避免地出现了一些问题。

1.公众对社区志愿服务认识不足

据调查，杭州市31.32%的社区志愿者感到“人们对志愿服务不够了解”是当前开展社区志愿服务面临的最主要的困难。“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神是一个有机统一的整体，奉献是基础、友爱是动力、互助是途径、进步是目的。但是很多人对志愿服务的理解还仅仅停留在“奉献”层面上，对另外三个层面的认识不够清晰。即使志愿者本人对如志愿助残服务的认识也不够深刻。有些志愿者片面地认为残疾人是一个值得同情的群体，从事志愿服务工作是对残疾人慈善为怀、乐施好善的表现，把志愿助残服务看成是对残疾人的一种单方面施予。部分地方党委、政府也尚未把加强志愿服务工作纳入政府公共服务和社会管理的议事范畴，将其仍停留在仅是一项活动的认识上。

2.社区志愿者结构尚需优化和规范

目前，杭州市的志愿者主要以团员青年为主。据不完全统计，全市注册志愿者中有三分之一是学生。随着杭州社区志愿服务工作领域的不断拓展，志愿服务的内容已经不再是一些简单的非技术性的工作。志愿者工作也并不只是青年人或者某一群体的事情，我们所要建立的是市民广泛参与的全社会性的志愿服务体系。

3.社区志愿者队伍及人员的技能水平尚待提高

志愿者良好的服务技能与服务水平决定着社区服务工作的质量。目前，杭州社区志愿者队伍整体技能水平不高，知识基础薄弱。相关调查表明，就社区志愿者队伍的教育水平而言，小学或者小学以下学历的占14.5%，初中学历的占32.5%，高中学历的占27.2%，大学学历的占24.5%，研究生学历占1.3%。造成整体技能水平差的深层次原因主要是:部分地区受形式主义的影响，社区志愿者队伍建设过分追求数量和速度，致使社区志愿者队伍建设出现未培训就上岗、人员流失严重等问题;另外，随着经济社会的发展，人们日益多元化的需求与社区志愿者服务结构单一、水平有限之间的矛盾日益突出，严重制约了社区志愿服务的有效供给。

4.社区志愿服务的项目领域不宽

这主要体现在两个方面:一是社区志愿服务的现有项目领域过于单一化、僵硬化。一方面，政府背景的志愿团体习惯围绕“中心工作”寻求项目，而且习惯于“一声令下，万马奔腾”，严重束缚了小型志愿团队的活力。另一方面，民间背景的志愿团队，对于外国引进的新方式“一哄而起”，互相模仿，最后走向极端、走向反面，“一哄而散”。二是项目创新活力有限。部分社区志愿者队伍片面依附政府的计划项目，社区工作项目创新兴趣不大;单纯追求项目创新效益，社区环境维护注重不够;志愿工作创新过分独立化，团体之间、内部工作融合、适应性差。

5.社区志愿服务激励制度保障尚有缺口

2004年3月，《杭州志愿服务条例》(以下简称《条例》)正式实施，它开创了杭州为公益活动立法的先河，使杭州志愿服务工作的规范发展有了法律保障。《条例》虽对杭州社区志愿服务工作作了基本的规范，但对志愿服务项目管理、需求管理、表彰激励、考核评价、资金筹集等尚未制定细则，需进一步完善。同时，针对目前社会上借用志愿服务名义或者标志开展与志愿服务无关的活动、志愿服务对象不尊重志愿者、志愿者合法权益受到侵犯等情况的处理也亟须出台相应的管理规定予以规范。

三、社会资本资源整合:社区志愿服务导向机制的改善路径

伴随市场体制下社会需求的多元化，中国社区志愿服务的发展动力也将是多元化的。既有政府的法律框架和政策保障，也有志愿组织的内在发展，还有民间的社会发育和社会认同。因此，在互动合作的社会治理模式下，中国社区志愿服务的发展机制将是一套由政府、社会和志愿者组织三方为责任主体合力推动的一个工作系统。

1.加强法制建设，完善社区志愿服务政策保障

世界上很多国家通过社区志愿服务立法有力地推动了社区志愿服务事业的健康持续发展。从长远来说，中国有必要通过国家立法的方式，建立起强有力的专门管理机构，对志愿组织进行统一的、系统的、全方位的管理。

社区志愿服务立法内容要理顺，就必须明确志愿组织的法律地位和民事关系:一是要对社区志愿服务进行界定，以便与强制性的服务、收取报酬的服务、家庭成员间的服务相区别;二是要明确社区志愿服务和志愿组织的非营利性质，任何志愿者、志愿组织不得以营利为目的，否则将受到法律制裁;三是要明确志愿组织的独立地位，保障志愿组织在人事任免、财务管理、发展会员等方面的民事权利，承担相应的民事义务;四是要明确公民有参加社区志愿服务的义务，对国家公职人员、企事业单位职工、学生等群体参加社区志愿服务以法律的形式予以确定;五是要明确志愿者、服务对象、志愿组织三方的法律关系，建立三方之间纠纷的解决机制;六是要明确志愿者的权利和义务，志愿者在服务过程中应遵守服务的伦理守则，维护服务对象的权益，同时也有维护自身合法权益的权利，如志愿者的学习、生活、工作、劳动保护、人身保险、医疗等相关保障;七是要明确社区志愿服务的奖惩规定，将鼓励社区志愿服务的制度和措施法律化;八是有关社区志愿服务的经费筹措、捐赠优惠和管理运营的规定。

2.大力发展社区志愿者组织，规范自身管理与运作，为加强社区志愿者队伍建设提供组织基础

要加大舆论宣传力度，抓住典型、注重形式、适度宣传。应充分利用社区的各种会议、市民学校、黑板报、橱窗、社区出版物、网络等渠道宣传志愿服务精神，普及志愿服务知识，最大限度地营造社会舆论环境，不断提高百姓对社区自愿服务的认识。同时，要努力培育社区志愿服务意识，弘扬社区志愿服务精神。建议在学校开展义务教育课程，从小学教育做起，加强终身志愿服务意识。要求干部以身作则，一年必须提供20小时志愿服务活动，其他行业根据情况为10小时至20小时不等;要健全队伍招募制度与人才开发制度，在志愿者招募上，既要保证数量，又要遵循唯才是用、按能录用、能职结合的原则，通过职位招募与目标招募的方式进行。要注重对志愿者信息的采集，编册登记，逐一核对，认真筛选。在志愿者的人才开发上要积极引进高素质人才，努力创建人才提升空间，增强岗位的吸引力，形成重点突出教育培训和激励为主的管理特色。要建立健全社区志愿者的考核评估机制，内容包括:关于社区志愿者服务的数据资料的获取，对数据资料的分析和处理，结果的登录和向志愿者本人的反馈。其中，社区志愿者服务数据和资料的获取是实施考核评估的基础，对服务数据资料的处理和分析是考核评估的核心。

3.建立健全社区志愿者队伍建设的登记注册制度，为社区志愿者队伍建设提供合法性身份认同

首先，积极推进有关社区志愿者队伍建设的全国性立法，尤其是登记注册制度立法。切实结合实际，统一规范社区志愿者登记注册的机关、内容、程序，整合志愿服务注册的不同性质，明确注册中社区志愿者应有的权利与必须履行的义务，有力提供社区志愿服务的法律保证。同时，积极支持、协助地方出台地方性法规或者规范性文件，待条件成熟时，及时制定志愿服务的法律法规及相关政策，促进社区志愿服务管理工作走向规范化、制度化、法制化。其次，成立专门的登记注册机关。在街道、社区建立志愿者指导中心，条件成熟的地区应逐步建立志愿服务站或者服务总站，安排专人负责志愿者注册管理工作，并主动招募注册志愿者为该服务站服务。发挥志愿者指导中心的核心作用，促进由服务站、服务队构成的基层组织网络建设。最后严把登记注册关，规范执行注册登记程序。注册登记制度的主要内容包括:注册登记机构、注册登记条件、注册登记程序、注册登记结果。凡是想成为社区志愿者，有志于为社区做贡献的人士，都应该严格遵循注册申请、审核、颁发中国社区志愿者证的程序。程序结束后，注册登记机构应颁发具有统一编号的注册登记证书，注册登记证书是受服务对象和公众识别的标志，要求注册志愿者在提供志愿服务时佩戴。

4.建立健全社区志愿者队伍建设的培训制度，为加强社区志愿者队伍建设提供人力基础

在培训对象与内容上要分门别类，对新招募的社区志愿者，进行有关社区志愿者基本概念、志愿者活动发展情况、志愿服务宗旨、发展目标、信念、志愿服务的有关规定、管理制度、相关道德法规等知识的培训。对于一般成员在培训基础知识的基础上，加强对社区志愿者文化理念、人际交往能力、专业服务技能等方面的专业培训和系统培训。志愿者培训导师以资深志愿者担任为主，同时邀请相关专业人士和专家、学者、领导担任志愿者培训导师。在培训方式要不拘一格，注重对志愿者开展服务前和服务中的跟踪培训。培训方式可以灵活多样，包括举办培训班、介绍经验、分析案例、观摩考察等。有条件的地方应建立志愿服务的专门培训阵地，同时依托各种培训基地进行培训，提高社区志愿者综合素质。坚持培训的经常化和规范化，对培训次数、培训时间进行合理的规定，把社区志愿者初次培训、阶段性培训和临时性技能培训结合起来，不断改进服务态度，提高服务水平，促进社区志愿服务队伍向正规化、专业化方向发展。

5.拓宽社区志愿者服务项目，建立健全社区志愿者队伍建设的服务制度

要不断完善个性化的项目支撑和对特定群体的服务力度。在巩固原有服务项目的基础上，努力拓展新的服务项目，完善丰富社区志愿服务内容，扩大服务的覆盖面与受益面。坚持“社区所需、志愿者所能”的原则，确定“扶贫解困”、“引领就业”、“助学”等一批适合街道、社区特点的社区志愿服务项目，建立具有区域特点的社区志愿服务项目库，增强社区志愿服务的实效性。同时，要把志愿服务与弱势群体需求相结合，开展结对求助、就业培训与咨询服务;要完善社区志愿服务承诺制度，细化具体事宜，如社区志愿者组织应根据社区实际需求，设定适当的志愿服务岗位;明确服务内容、时间和各方的权利、义务;社区志愿者组织开展各项社区志愿服务时不得从事营利性活动;规定社区志愿者每月或者每年的最低义务服务次数和小时数等。

6.建立健全社区志愿服务的激励制度，为加强社区志愿者队伍建设提供动力机制

强化社区志愿者的自我激励机制主要在四个方面:一是自我价值激励，二是自我成就激励，三是自我提升激励，四是自我快乐激励。唯有让志愿者真正感受到受人尊重和被人需要的自我价值所在，才能保持志愿者参与行为的内在动力。要建立多层次、多样式的志愿者表彰奖励制度。对志愿者的贡献，应当给予适当的嘉许或者奖励。嘉许方式可以通过正式或者非正式的制度进行。由于人的需求是多变的，当低层次的需要满足后就会上升到较高层次的需要。因此，激励方式也不应当是一成不变的，应当不断创新。建立志愿者服务“储蓄”制度。积极推广“志愿服务时间银行”、“互助服务”、“服务转换”等有效形式，把提供志愿服务与优先享受志愿服务结合起来，在志愿者自身需要社会提供帮助时可以优先得到志愿服务，从而使志愿者服务成为“付出、积累、回报”的爱心储蓄，以吸引更多的人参与到社区志愿者的队伍中来。

［1］ 包亚明.布尔迪厄访谈录——文化资本与社会炼金术［M］.上海:上海人民出版社，1997:13.

［2］ ［美］詹姆斯·科尔曼.社会理论的基础［M］.邓方，译.北京:社会科学文献出版社，1999:42.

［3］ ［美］罗伯特·费特南.使民主运转起来［M］.王列，赖海榕，译.南昌:江西人民出版社，2001:66.

［4］ 王思斌.混合福利制度与弱势群体社会资本的发展［M］.北京:社会科学文献出版社，2002:5.

［5］ 贺寨平.国外社会支持网研究综述［J］.国外社会科学，2001，(1):76-82.